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一、改革开放以来中央关于农民土地使用权流转的有关政策
废除人民公社、实行家庭承包经营以来，党的农村土地政策始终强调要稳定承包关系。1984年中共中央1号文件规定土地承包期15年不变。1993年的中央、国务院11号文件提出，在原定的承包期到期后，再延长30年不变。针对在延长土地承包期工作中存在的违反土地政策的现象，1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系》的通知，强调维护承包合同的严肃性；在进行土地调整时，不得改变土地权属关系；严禁借土地调整之机多留不承包到户的机动地，规定机动地占耕地面积不能超过5%，以及不能随意提高土地承包费等。1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，对不许以“两田制”为名收回农户部分承包地，以及承包期内个别农户调整土地承包关系等又做出了一系列明确的政策规定。1998年十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。
在强调稳定农村土地承包关系的前提下，中央也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。1984年中共中央1号文件明确提出鼓励土地使用权向种田能手集中，对转出土地使用权的农户应当给予适当经济补偿。1993年的中央、国务院11号文件更加明确了承包期内的土地使用权可以在农民自愿基础上依法、有偿流转。国务院在国发[1995]7号文件中界定了土地使用权流转的内涵，提出：在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。十五届三中全会重申，土地使用权的合理流转要坚持自愿、有偿的原则，不得以任何理由强制农户转让。2001年中央18号文件（《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》）除了进一步强调“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”和“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”外，还对农民土地使用权的流转做出了更具体的规定，如为稳定农业，稳定农村，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，农村土地流转应当主要在农户间进行等。
二、农村土地使用权流转的总体情况与存在的突出问题
1.从总体看，农户土地使用权流转的发生率一直是很低的，但最近几年，农地使用权的流转在一些地方规模有所扩大，速度有所加快。从全国的情况来看，80年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在1%～3%之间，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些。农业部1993年进行的抽样调查结果表明，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包农户总数的2.3%和承包耕地总面积的2.9%。1998年对8省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3%～4%，发生面最广的浙江省也只有7%～8%。
值得注意的是，最近几年，由于农村大量富余劳动力跨地区流动，土地经营收益不高，加上地方政府的直接推动，农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计，目的以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5%～6%，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8%～10%，有些县市已达到20%～30%；内地流转的耕地约占承包地的1%～2%。最近我们对浙江几个县市的实地调查发现，到2000年底，绍兴县、上虞市和余姚市已流转出的耕地分别占其耕地面积的30.7%、24.8%和32.9%。
2.土地使用权流转总体上是健康的，但在流转过程中也存在着一些突出问题。主要是：第一，有的不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；第二，有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，抑或作为地方“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益；第三，有的在推进土地流转时，只顾当前利益，根本不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患；第四，有的在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，采取工商企业和大户进入农业的经营形式，以较长的租赁期限和强制性手段承租大面积耕地，使农民失去生存和发展的保障；第五，有的在农户租出土地使用权后，取消了农户对土地的承包权，混淆了土地的承包权与经营使用权的关系。更普遍的情况是，农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但却失去了实际上的经营权。有的地方在收回农户承包地后，甚至不对农户作任何经济补偿。
三、推进农民土地使用权合理流转的政策主张
土地是农民最基本的生产资料，是农民最重要和最可靠的社会保障，是农村长期稳定的基础。家庭承包制度是党的农村政策的基石。对于农民土地使用权的流动和集中问题，必须从大多数农村的现实状况出发，慎重对待，以避免引起农村基本经营体制的动摇。基本的政策导向应是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，进一步稳定和完善土地承包关系，在此基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进农民土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。
1.要强调进一步完善和落实党的农村土地政策，保障农民的土地权益。党的农村土地政策，在十五届三中全会的决定中已表达得非常明确：那就是要在30年的承包期内，赋予农民长期而有保障的土地使用权。经全国人大修订后的《土地管理法》也明确规定：农户承包土地的期限为30年。也就是说，在30年承包期内，无论农民是否从事农业，是否仍以农为生，除非他主动放弃土地的承包权，否则任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包的土地。
2.要明确提出“承包期再延长30年不变，30年之后更没有必要变”。这是江总书记1998年在安徽考察农村工作时明确提出的。关于“30年之后更没有必要变”，应在有关的政策和法律中有明确的表述和规定。只有这样，才能真正使农民感到自己是土地的主人，才能真正使农民在土地制度上形成长期稳定的预期。
3.应进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。稳定家庭承包经营制度，土地承包期长固然重要，但关键还要明确界定农民土地承包权的内容和性质。尽管经过二十多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。这说明农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。因此，促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权应是政策完善的方向，特别是应将处分权有条件地赋予农户。处分权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。这有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民的产权保护，有利于在稳定土地承包关系的同时，促进农地使用权市场化流转，提高农地的利用效率。
4.为推动土地使用权的流转朝着健康、有序的方向发展，要建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。我国农业经营确实存在着土地规模狭小的问题，面对加入世贸组织，要与比我国经营规模大几十倍、上百倍的发达国家的家庭农场相竞争，提升我国农业的竞争能力，一个重要的方面是积极稳妥地推进土地使用权的流转，提高土地资源的配置效率。但土地使用权的流转要尊重农民的意愿，保护农民的利益。在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。要积极培育土地使用权市场，这是促进农民土地使用权流转的有效途径。要制定相应的法律法规，依法规范农民土地使用权的流转。
5.农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地。世界各国对于公司、企业进入农业都采取相当谨慎的态度，一般都只允许公司、企业在农业的产前、产后领域和产中的若干环节从事经营活动，而对公司、企业进入农业的直接生产领域，则都有严格的限制。日本自二战后实行土改一直到1961年，在长达15年时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地。日本的法律至今仍对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。在以农场规模大而著称的美国中西部地区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。以大资本排挤小农户，追求农业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的社会问题。我国农村人口众多，不加限制地让公司、企业进入农业的直接生产领域，大片圈地，会影响农民的就业和农村的稳定。对公司、企业进入农业的问题必须采取慎重的态度。一方面，应当鼓励和支持工商企业进入农业，但是应当主要鼓励和支持它们进入农业的产前、产后领域为农民提供社会化服务，鼓励它们对待开发的非耕地农业资源进行投资开发。对于公司、企业大规模、长时间占用农用的耕地、从事直接的农业生产活动，不仅不能鼓励和支持，而且应当制定相关的政策加以必要的限制。在农业剩余劳动力尚未能大规模转移之前，必须避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位、不得不沦为雇农的现象。
6.我国的基本国情决定，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，从而充分认识到农村土地使用权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。我国农村劳动力向非农产业的转移将是一个漫长的过程，人多地少的矛盾在相当长的时期内难以得到明显化解，再加上现代的社会保障体制也难以在短时期内覆盖农村，因此农地在一个相当长时期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存保障的基石。不解决农民转向非农就业的出路，片面强调实行土地规模经营，只会让相当多的农民因失去土地而陷入困境。
准确把握和清醒认识农村土地使用权的流转和集中趋势，关键在于不能脱离我国的具体国情和当前的发展阶段。第一，决定我国现阶段农业经营规模的根本原因在于国情。而农村基本政策的制定只能服从于国情。第二，扩大农业经营规模的根本途径在于转移农业劳动力。扩大农业规模经营的决策着力点应该在于“动人”，农村人口转移了，“动地”才顺理成章，水到渠成。第三，我国农村各地的发展差距极大，农村基本政策的制定必须着眼于整个农村基本面的普遍情况。第四，现行的有关政策和法律都允许承包期内的土地使用权流转和适当集中，但是否流转的决策权在于农户。把握住了这几个基本方面，再加上尽快建立起一整套规范土地流转的具体法律、法规和政策，应该说，农户土地承包权的长期稳定和承包期内土地使用权的流转，是完全可以做到并行不悖的。
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