浅析公共行政的民主化，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政是近代社会的产物，它自身发展的目标、追求就是民主化，这样才能实现它与传统社会的行政管理区分开来，才能改变权力运行的主观随意性，才能在无数相互矛盾着的利益追求之间主持公正和维护公共利益不受侵犯。
一、公共行政的民主化是社会主义市场经济发展的内在要求
公共行政中的“公共”特指与私人行政相区别，其主体主要是公共部门或公共服务机构，它强调的是行政所负的社会责任和义务，以及公众的参与性。公共行政即国家行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动，它属于国家上层建筑范畴，是以经济体制为基础的国家管理模式，行政心理、行政文化和行政行为都是这种国家管理模式的折射。传统计划经济体制模式以“一大二公”的公有制作为基础，以国家计划作为资源配置的主要手段，强调国家对社会生产和经济生活的直接控制。在这种经济结构和社会结构形式下，公民个人、社会团体、政府自身的生产、分配、交换和消费的整个过程，都由政府部门来加以统筹安排。公民和社会失去自身独立行为的领域，只剩下消极接受、分配的义务。同时，政府不得不发展从中央到地方一套组织结构以管理社会生活的几乎所有领域。再有，我国传统行政文化的一个重要方面是“官本位”，为官高人一等，官往往被看作是道德和智慧的化身。在这种行政文化背景下，行政是以政府行政人员为代表的专属权，普通公民不可能真正参与行政活动，更不可能真正影响行政体系的构成、行政规则和行政决策过程。
随着市场经济的发展完善，经济结构和社会结构逐渐由领域合一转向领域分离，从而深刻影响着当代中国公共行政的管理体制、职能模式和权力结构，以及更深层次的行政心理和行政思想。
首先，处在转型期的行政体制，由于新旧体制的摩擦与冲突，社会阶层利益分化、价值取向多元化等因素，使政府的行政管理模式、运行方式等深层的问题日益暴露。
一是在现阶段旧的权力框架还未根本打破，新的权力框架正在逐步建立，还有待完善和认同，法律、公民权利还不能有效的发挥其对公共权力运行的制约和监督作用。不受制约的部分公共权力受本能扩张冲动和利益的驱使，促使一些政府部门利用职权，对市场进行非理性干预和分割，谋取集团利益和部门利益，也为权力的“寻租活动”提供了条件，使“官员”的腐败现象越演越烈。
二是决策的随意性和“暗箱”操作。一方面由于行政权力缺乏有利几制约机制行政决策程序缺少透明度，缺乏民主和科学性，“长官意志”“主观决策”随处可见，旧的思维方式和决策模式很难适应决策环境变化的要求。另一方面，现行体制未能为公民参与行政活动和行政决策提供确实有效的制度上的保障，也来形成行政决策的约束机制和决策最终责任的追究机制，公民缺乏应有的对行政结果进行评判和检测的权利。
三是我国市场经济尚未达到成熟阶段，现行的政治体制和政策还是推动经济发展和社会进步的主要动力。但由于新旧体制的变迁和过渡，政府很难迅速地适应社会变化和公民的政治要求，缺乏调节各种利益要求的社会机制，使得政府成为社会矛盾的焦点。政府的管理水平和服务能力与公民不断增长的民主参与意识以及丰富的行政需求之间形成了较大的反差，甚至造成激烈的矛盾和冲突。公民对政府的不满情绪和不信任感有一定的增长，表现为政治参与过度（如集体上访等大量群众性事件的发生）和政治参与冷漠两种极端形式。
四是市场经济的发展使社会结构开始呈现出利益多元化，形成各种各样的利益集团。利益集团为维护自己的利益，必然要介入行政过程，向政府表达自己的要求。现代社会的特征之一是利益集团众多，社会经济越是发达，利益集团发展就越快，对政治的参与就越是广泛。现实利益表达机制滞后于现代社会发展的要求，政治参与渠道不畅和单一势必造成社会不稳定因素的增加。
其次，是现代观念的产生。市场经济不仅是一种经济运行模式，同时也是一种文化变迁过程，它孕育出的是自由、平等、竞争等社会普遍认同的价值观念，必然对传统的“官本位”文化，“臣民文化”、依附人格形成强劲冲击，其结果是行政文化必须全面革新。“官”念日益淡化，神圣的权威和全能的政府形象在大众的心目中日益世俗化。广大民众的臣民心态向以独立人格为基础的公民心态的转化，随着公民独立自主意识的增强，必然要求政治参与，以此来维护自己的权利和地位。政府如何满足公民的政治要求，如何为社会服务等问题就提上日程。
再次，经济结构和社会结构的领域分离的结果是市民社会的壮大，形成对政府的相对独立的制约力量，政府职能发生根本转变，从全面行政干预转而对经济和社会进行宏观调控。国家和政府的收缩，为具有相对独立性质的市民社会的成长创造了条件。在市场机制的作用和政府的行政推动下，社会经济组织和公民的力量不断壮大，形成具有相对独立自治地位的力量，制约着政府的行为。虽然政府相对于公民而言，仍具有相当强大的权威性与支配性，但在强大的市民社会力量制约下，不能不开始对公民的价值期待给予应有的尊重和理解。
上述种种变化和问题表明，我国政治和行政运行机制的缺陷，使大量的行政行为与市场经济运行规律相悖。很大程度上削弱了行政能力，损害了政府权威，影响了政府形象。社会主义市场经济客观上需要政府建立一种有序可控、协调开放和稳定的管理机制，积极回应社会的要求，来减少冲突，消除矛盾，反映民意，增强行政运行的透明度，提高公民政治参与度和监督能力，并从法律上加以确定，保证这种机制规范有效。公共行政的民主化正是适应这个要求而产生的。
二、公共行政民主化的内涵
公共行政常被认为有这样的特质：首先，它与政治相分离，是“价值中立”的领域，它的最高的善是“效率”；其次，它有一个权力主导中心，以确保行政效率的实现。这种以“效率”为价值取向的公共行政模式——“官僚行政”曾在西方国家盛行一时，但在今闩被证明恰是公共行政缺乏效率的症结所在。人们在对“官僚行政”的反思中发现，传统的公共行政忽视了民主政治因素对公共行政过程的影响，以为通过管理技术和量化方法就能解决行政问题，而对公共行政生活的根本价值、目的、伦理缺乏从系统的高度进行反省，这样反而是欲求效率却不得。于是各国在公共行政改革中开始引人权力下放、公众参与、顾客至上等具有民主取向的基本价值观念，试图通过建立“民主行政”模式，以实现当代公共行政的宗旨和目标。民主作为一种国家制度，不仅体现为人们的政治信仰，更应是一种可操作的程序和技术。人们之所以向往民主是因为按照民主的理论和制度，可以获得政治上和个人价值层面上的一种自我满足。但事实上，民主往往被理解为一种形式而不是内容，一种目的追求而不是一种过程：这特别体现在公共行政上。例如：人们通常认为通过行政管理便可以达到某种民主生活的目的，而不是在公共行政过程中体现民主，这其实是一种认识上的误区。一个政府或政党仅从口头上宣称人民利益高于一切是远远不够的，它还必须建立起一整套民主政治和民主行政的规则与秩序；一个公民仅仅在理论上拥有当家作主的权利是远远不够的，他还必须实际地拥有它，并且熟练地掌握和运用它。所以公共行政的民主化指的是政府的行政机关（区别于立法机关和司法机关）在制定和实施公共政策以及社会管理中的民主制度、民主作风和民主意识。
行政民主遵循的是一种参与理念。“公共行政是对社会公共利益的权威性分配”。目前信息化正以其无孔不入的渗透力增强着世界的有机联系，全球化的发展趋势使原来看来简单的事情正变得具有全局性，战略性，这一切“时刻都向政治体系提出多种多样的要求”，公民对公共行政的参与就变成民主行政的逻辑起点和核心内容。这种民主参与也体现了博亦形式表现的民主机制。
在民主参与理念下，还必须实行程序化的管理模式。在现代公共行政中，管理仍然是一个重要部门，它主要是指行政机关为维护社会公共秩序，依照立法机关或行政机关制定的规范性文件而进行的管理活动。公共管理中的民主是指公民作为相对自主的力量参与到公共管理过程之中，从而达到参与和制约行政权力的作用。从某种意义上说，公共管理的民主也就是使管理建立在被管理者同意的基础之上。公共管理领域是行政部门与公众直接发生交互作用的领域，因此，这个领域的民主最能体现民主行政的特点。美国著名大法官福兰克弗特认为：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”程序的民主价值就在于它为公众参与公共行政提供了法定的渠道，使公民在公共管理中从单纯的管理对象变为可以通过一定程序监督制约管理者的参与性力量，从而实现对公共管理过程的参与。公共管理过程的程序化是现代“民主精神的制度化”。因此，行政程序与其说是法律对行政的制约，勿宁说是公众参与行使和制约行政权力的制度保障。
公共行政的民主化还必须是一种服务机制。它以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公民的广泛介入和监督为实现目标的主要手段。政府与公众之间在某种意义上说存在着一种契约关系，在这种契约关系中，公众对政府负有纳税以及遵从公共权力的义务，政府则对公众负有提供其所需要的公共服务的义务，因此，政府对公众的服务承诺就成为这种契约关系的制度化表现。
行政民主不同于一般的政治民主，如果说政治民主取决于政治制度的本质的话，那么行政民主则是直接与社会的经济政治体制相联系，它是与体制上的集中相对而言的。因此，行政民主不仅包括行政参与，而且包括行政分权、行政咨询和行政监督等。公共行政的民主化反映了行政主体与相对人的辩证关系：行政主体的权力来自于相对人的委托，因此，从终极意义上说，行政主体与相对人是一种服务关系而非统治关系；行政主体与相对人之间并非是一种单向的管理关系，而是一种双向作用的合作关系。
三、公共行政民主化的路径
正处于市场化进程中的中国在新旧体制交替的关键时刻，公共行政的价值取向必须由“政府本位”转变为“社会本位”，开通民主化的行政渠道。
（一）强化指导性行政。社会主义市场经济需要一个法治的、高效的、民主的、廉洁的政府和具有引导功能的政府。政府采用的职能行使方式也要适应和体现市场经济的各种基本原则。因此，公共行政不仅要把公民看作管理对象，更要把公民作为合作伙伴。这就要求在行政管理中要淡化权力色彩，改变传统公共行政中单一的“命令—服从”模式，广泛采用非强制性方式。使公共行政变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变过程管理为目标管理。非强制性的行政方式主要包括行政合同与行政指导。无论是行政指导还是行政合同，作为行政发展的一种价值取向，都包含着平等观念、权利观念、自由意志观念、等价有偿观念，协作观念，都旨在平衡行政主体与相对人之间的权利义务关系，改变行政过程中行政主体只有权利而无义务，而相对人只承担义务而不享受权利的局面。它体现了公共行政民主的精神。
（二）扩大行政参与。随着社会公众及各种公众组织自主意识的提高，公众已越来越不满足于仅仅通过代表机关来代表自己间接地参与政治，丽希望能够由自己信任的团体组织甚至由自己直接参与政府决策。参与式行政便应运而尘。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解也不同，但是：它们都尽可能采取各种方式，在不同的程度上让公民参与管理国家和社会事务。我国公民在公共行政中的参与从建国以来就受到重视，改革开放以后，政府更加重视公民在公共行政中，特别是行政立法和重大行政决策过程中的直接参与。目前发展参与式行政需要关注的是：其一，要利用现代化的手段（如电讯、互联网等）健全社会信息反馈机制，使公众意志和利益及时地体现在公共行政中：其二，要建立重大决策的公众论证、提议（案）、民意表决制度，使公众直接参与公共决策。当然，公民参与行政还受到其参与意识和参与能力的限制，因此，政府在发展公众参与公共行政的进程中，还要特别注意提高公众的参与意识与参与能力。
（三）推进行政授权。所谓行政授权，就是指随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府把本来由自己履行的职能和职权转移给社会，在政府与社会边界比较模糊的情况下，这种职能与职权的转移实际上就表现为一种行政授权。例如，由于传统体制下的政企不分，国企的经营权实际上是由政府行使的，而为了实现政企分开，在经营权的分配上就表现为政府对企业的授权。行政授权还可以体现为一种行政系统内部的民主，它主要是指在行政等级系统中，行政决策机关要赋予下级决策执行机关以更大的灵活性，或者说要给执行机关以更大的自由裁量权。这样可以提高行政的效率。
（四）实行政务公开。列宁说：没有公开性而谈民主制是很可笑的。政府将行政制度、行政程序、行政执法及其行政职权范围向公民公开，公民有权利根据自己的需要了解政府行政信息（除国家保密的外）、行政的法律法规和行政决策，并监督政府及工作人员的行政行为，评价政府工作的效果，维护公民的合法权利，提出自己的观点和意见。实质上是一个行政主体主动将有关行政信息通过合法的途径告之行政地对象，使之能通过告之信息的选择，主动积极的参与行政活动，维护自身利益，并监督行政权力的运行和评价行政效果的过程。政务公开是行政民主比的内在要求，也是廉政建设的前提。现代化孕育着稳定，而现代化的过程却滋生着动乱，这对于中国来说主要是基于社会转型期，各项制度不健全、法制不完善滋生的腐败而导致人民的不满和反抗以及由此引发的各种犯罪行为，若任其发展下去，后果将是十分严重的。2000年朱镕基总理在政府工作报告中强调指出，要积极推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府的工作及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用。政务公开同时又是提高行政效率的重要手段。一般而言，在决策中采取公开方式，从时空成本上看比封闭的方式要浪费一些，但质量和成功率比较高。因此，政务公开在决策阶段的运用要区分目标层次。重大决策追求长远利益和全局利益，应当在一定范围内实行公开程序，以提高决策科学水平；非重大决策追求即时效率，当需要效益时，公开的程度应服从于决策的时同成本。在行政管理的执行阶段，政务公开与行政效率是正比例关系。这是因为影响行政管理效率的因素有：服务的垄断性；行政机关提供的服务是没有竞争的公共服务；行政管理的目标多元性，行政管理的对象是社会某一领域，而不是某个人；结果的弹性，许多服务性产出没有什么硬性的、看得见的指标，缺乏公众的监督，行政机关是否高效外人不易了解。所有这些因素都可以靠实行政务公开加以克服或缓解。
公共行政的民主化还必须充分综合和表达民众的意识和利益，才能树立起行政权力和行政决策的权威，唤起民众的社会责任意识，主动接受政府的公共决策与公共管理，实现民主行政。这是公共行政的最佳状态。公共行政的民主化对于公民来说主要是确立三种意识：一是主人翁的责任感，二是认同内化意识，即建立起对政府的信任，对公共决策要有一种认同内化的意识。三是纳税人意识。
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