排污许可法律制度重构研究，本文主要内容关键词为：法律制度论文,重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.683.4 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2016)02-0032-10 当前，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，生态环境保护压力持续加大。许多地区排放物的排放量渐逾当地环境容量，环境濒于生态红线。“环境容量是一种资源，是一种稀缺的功能性资源，也是一种有限的公共资源，具有生态价值和经济价值。”[1](P87)其中，“环境资源生态价值关系到人类的生存基础，环境资源的经济价值影响的是人类社会的发展”[2](P137)，这就要求人类在开发利用环境容量资源经济价值的过程中不能过于减损其生态价值。因此，环境容量资源的合理配置已然成为我国当前应对环境污染和生态破坏的重要课题。而作为环境与资源保护基本法律制度之一的排污许可制度是合理配置环境容量资源的基础性制度，也是贯彻落实党的十八大以来“用制度保护生态环境”方针的重要把手。我国排污许可制度虽历经30多年发展，但仍不能满足经济社会发展新常态下生态环境保护的现实需求。本文以环境容量资源配置为切入点，旨在探究我国排污许可制度功能不济的根源，并探讨如何重构该制度以满足保障生态环境安全和合理利用环境容量资源的双重需求。 一、缘起：排污许可制度实证 排污许可制度是欧美污染问题严重的发达国家在20世纪七八十年代逐步建立起来的，通常被界定为：“国家规定的主管机关根据企事业单位和其他生产经营者的申请，经依法审查，允许其按照排污许可证所载明的种类、浓度、数量、排放路线等要求排放污染物，对排污者的排污行为进行约束的管理制度。”[3](P17)我国排污许可制度肇始于上海从1985年在黄浦江上游地区试行的水污染物排放许可证，原国家环境保护局于1987年在烟台召开的“实行排污申报登记和排污许可证制度座谈会”正式决定在全国试行排污许可制度。经过为期三年多的试点，我国在1989年第三次全国环境保护会议上正式将排污许可制度确立为环境保护基本制度之一。 近30年来，我国排污许可制度获得了长足发展。首先，排污许可制度的适用范围逐步扩大。排污许可制度最早适用于水污染防治，因其环境保护效果显著，现已被应用到大气、噪声、固体废物污染防治和海洋环境保护等领域。其次，排污许可制度的法律规范日臻完善。目前，我国在《环境噪声污染防治法》(1996年)、《大气污染防治法》(2000年修订)、《固体废物污染环境防治法》(2004年)、《水污染防治法》(2008年修订)和《海洋环境保护法》(2013年修订)等多部法律法规中规定了排污许可制度。尤其是2014年新修订的《环境保护法》第45条明确规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，这是我国首次在具有环境保护基本法性质的法律中明确规定该项制度，“给排污许可制度提供了更强的法律基础支撑”[4](P14)。最后，各地积极实施排污许可制度。目前，我国已有浙江、江苏、内蒙古、四川等24个省(自治区/直辖市)不同程度地开展了排污许可证工作，有20多个省(自治区/直辖市)专门针对排污许可制度制定了暂行办法或暂行规定，且在已经进行的污染物申报登记企业中有30％左右获颁了排污许可证[4](P14)。 尽管我国为推进排污许可制度做了大量工作，成就斐然，但我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，生态环境保护压力持续加大。检视排污许可制度，其仍然存在着诸多问题。第一，制度名称不统一。起初，我国在引入该制度时称之为排污许可证制度，后多称之为排污许可制度。随着对排污许可制度研究的深入，有学者称之为总量排污许可证制度[5](P102)，也有学者称之为排放许可制度[6](P108)，还有学者称之为环境容量使用权制度[7](P65)。第二，法律规范支撑不足。尽管我国在多部环境保护法律规范中明确规定了排污许可制度，但仍缺乏可据操作性的具体规范，尤其是规范排污许可制度的专门性立法仍属空白。原国家环境保护总局虽在2007年发布了《排污许可证管理条例(征求意见稿)》，但近10年了始终未最终出台。这使得排污许可制度缺乏应有的确定性、稳定性和实用性，严重影响了该制度的落实推广。第三，制度内容不完善。当前，排污许可制度规制对象仅限于重点污染物，排放源获得的排污许可证中尽管包括了少量的总量控制，主要还是涉及对特定污染物的浓度控制。这使得排污许可与排污配额混同，也使得监管机关过于关注特定污染物的达标排放，不利于发挥总量控制的作用，无法对生态环境进行整体性保护。尤其是，即使排污源按照排污许可达标排放，也很难保障区域排放量不超过当地环境容量。第四，制度不统一，法律规范之间不协调。各地排污许可制度的适用对象、许可内容、监管权力归属等不统一，排污许可制度与配套法律制度之间缺乏有效衔接，无法发挥整体效力。第五，进展缓慢，实施程度低。“我国排污许可制度的实施程度太低，这是最大的问题。”[3](P19)很多地区的排污许可制度并没有被真正落实，各地环保部门基本上仅对重点行业的重点企业发放了排污许可证，排污许可规制范围狭窄。由于排污许可制度的实施存在经济技术障碍，外加行政资源投入不够、公众参与明显不足、后续监管不到位、惩罚不力等原因，使得该制度处于“名存实亡”的境地。第六，实施手段单一，灵活性不足。排污许可制度形成于计划经济向市场经济过渡时期，其制度设计与运行几乎完全依赖行政命令，无法适应新经济常态下政府、市场、公众有机联动以保护生态环境的现实需求，尤其无法有效衔接市场机制以优化环境容量资源配置，影响着环境正义的实现和环境容量资源的高效利用。 二、探究：排污许可制度问题根源解析 正如孙佑海教授所指出的那样：“究其原因，是理论上对排污许可制度缺乏清晰的定位，制定条例缺乏明确的、一以贯之的指导思想和基本原则。”[3](P19)我国现行排污许可制度之所以“名存实亡”，其根源如下： (一)排污许可制度性质不明确 排污许可是行政许可的一种，是行政许可在生态环境保护法中的具体运用。目前，学理上对行政许可的性质存在着赋权说、解禁说、确认说和折中说的分歧。“赋权说”认为“行政相对人本没有该项权利，只是因为行政机关的允诺和赋予才获得该项被许可的权利”[8](P14)，即“行政许可是行政主体依法赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为”[9](P147)。就行政许可所赋予的权利本身，有的学者将其明确为“一种特许权”，且“国家既然可以授予特权，也可以随时变更或取消这种特权”[8](P14]。对此，“解禁说”(又称“权利恢复说”)提出了针锋相对的观点，认为行政法中的“许可是对一般禁止行为的解除，是自由的恢复而不是权利的授予”[10](P9-10)。就行政许可所解禁的事项，有的学者也提出了质疑，认为“既然是需要禁止的事项，又怎能允许解禁?因此，行政许可的前提不是普遍禁止，只是有条件的禁止”[11](P9)。“确认说”(又称“验证说”)也对赋权说进行了否定，认为“行政许可是对权利人行使权利的资格与条件加以验证，并给予合法性的证明，而非权利的赋予”[12](P8)。而“折衷说”则糅合了解禁说与赋权说的观点，认为“行政许可既是对行政相对人禁止义务的免除，又是对行政相对人权利或资格的授予”[13](P31)。 相比而言，“解禁说”是“目前学界主流观点”[8](P15)。然而，根据我国《行政许可法》(2003年)第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”这里的行政许可界定则同时包含了解禁说、确认说和赋权说等观点的部分内容。同时，根据该部法律其他条款的规定①，行政许可还应包括对其实施的监管。罗文燕教授就将行政许可具体界定为：“有权的行政主体针对行政相对人的申请，依法判定并确认行政相对人是否具备从事某种特定活动或实施某种特定行为的条件和资格，并依法对经判定并确认的活动和行为进行全程监管的具体行政行为。”[14](P46)可见，行政许可的前提是就特定活动设置了禁止性条件，行政许可的核心是有权机关就申请人解除该禁止性条件的申请进行审查确认，赋予符合法定解禁条件的申请人从事特定活动的资格和权利。 上述对行政许可的性质认定分歧直接影响着对排污许可制度的法律属性认定，直接影响着立法者对该项制度的立法选择，包括国家为什么要设置该项制度、许可的内容是什么、应该如何称谓这项制度等。尤其是“国家禁止—行政许可”模式在生态环境保护领域的简单套用尚行不通。一则国家设禁前提不明。根据《行政许可法》(2003年)第12条规定②，排污可因涉及生态环境保护、有限自然资源开发利用，还可因关系人身健康、生命财产安全等事由而需设定行政许可。尽管生态环境构成要素兼具生态属性和经济属性，但是无论哪种属性都必须首先满足社会公众的基本生存需求，法律规范不能对社会公众的生态环境构成要素本能使用行为设定禁止性条件并通过行政许可的方式予以解禁。否则，既不现实也不经济。二则许可内容不当。排污许可的内容是排放污染物的行为和相关权益，即“排污权”，以排污许可证为载体。这里所指称的“排污权”(Pollution Rights)最早由美国经济学家乔治·戴尔斯(John H.Dales)在其1968年发表的《污染、产权和价格：政策制定和经济学随笔》一书中首次提出[15](P107)。正如早期其被直译为“污染权”那样，排污权容易使人产生法律规范违背社会伦理和基本价值的误解，排污许可的正当性亦受到社会质疑，一定程度上造成生态环境保护的社会行动障碍。 (二)排污许可制度定位不清晰 尽管排污许可制度位列生态环境保护的基本法律制度之一，但“我国的排污许可制度一开始就是作为一项附属性制度出现，即主要是为分配排污指标服务，而不是作为准许、核定、规制所有排污行为的管理制度发挥作用，排污许可证应当拥有的强大法律效力得不到应有发挥”[3](P19)。另外，污染源监管是污染防治的根本，是生态环境保护的关键。当前，虽然排污许可制度和环境影响评价、“三同时”、排污收费和限期治理等法律制度都是直接针对污染源监管的，但这些管理制度都只能在污染防治的某一阶段发挥作用，且制度之间缺乏基于排污许可证这一载体的有效整合与衔接，使其功能表现出极大的局限性。尤其是排污许可制度与总量控制制度之间的关系不明确，甚至有的地方政府出于经济发展和排污收费需要存在超量许可现象。 排污许可制度定位不清晰还表现在排污许可与排污配额混用上。获得排污许可是被纳入法律规范规制范围的排污者实施排污活动的前置条件，也是排污者参与区域污染物总量分配获取排污配额的必要前提。因而，排污许可主要是对排污者排污行为主体资格的形式认定，而不能等于排污配额本身。 首先，从性质上讲，排污许可不宜等同于排污配额。排污许可的核心内容是允许排污者进行特定污染物的排放活动，因而在理论上对排污许可性质的界定除了排放许可本身之外，还涉及排污者的排放活动。在法学领域，对排污者排污行为的性质认定，学界主要存在着权利说和财产说两种观点，其中后者还存在着用益物权、准物权和特殊物权等观点分歧。吕忠梅教授反对将排污者的排污行为称为污染权或排污权，认为应称之为环境容量使用权，简称为环境使用权，并将其归属于用益物权的范围[16](P128-129)。邓海峰则认为“排污权，也可称为环境容量使用权，是权利人依法享有的对基于环境自净能力而产生的环境容量进行使用、收益的权利”，将其归属于准物权的范围[7](P65)。还有学者甚至认为“排污权不是一项物权，只是基于国家行政许可所获得的附属性财产权，在内涵、目的与效力上都有其特殊性”[17](P93)。可见，不管如何认定排污者因排污许可所获得权益，排污许可与基于排污许可所获得的排污配额之间是根本不同的，排污许可是一种法定权益，其法律表现形式是排污许可证，而不能代替排污者所获得的排污配额本身。 其次，从内容上讲，排污许可不宜包括排污配额。排污许可旨在监管排污者排污行为，其内容主要体现在排污许可证上。根据环境保护部2014年公布的《排污许可证管理暂行办法(征求意见稿)》第16条规定，排污许可证的许可内容包括：(一)污染物排放、处置的方式、时间、去向；(二)排污口的地点(经纬度)、数量；(三)排污单位执行的污染物排放浓度限值；(四)重点排污单位的重点污染物年许可排放量、最高允许日排放量，根据国家和地方重点污染物总量控制要求，规定的削减总量和时限；(五)间歇性、季节性排放的特别控制要求[18]。可见，这种排污许可证旨在规定允许排污者排放污染物的种类、浓度和总量。这样规定存在两个问题：一是混淆了排污许可证的根本任务，容易导致监管机关和排污者聚焦排污配额的获取上，忽视全程监管；二是包含排污配额的排污许可不利于市场机制的作用发挥，使得排污交易看似排污配额的交易，实则涉及排污资质的转让，恰恰不利于实施环境监管，不利于调动排污者减排积极性。 (三)排污许可制度理念滞后 相关法律规范通过许可制度对排污行为的规制是对其进行利益衡量和价值选择的过程。利益衡量偏重经验实证，价值选择偏重超验哲学。尽管两者在本质上是相通的，但价值一般都被用来表征主体对客体的需求关系或表征客体能够满足主体需要的积极意义，是主体对客体的应然判断，从根本上揭示人类实践活动的动机和目的。法律价值既是对排污许可制度本身的评价标准，用于检视其合理性和可行性，也反映了人类通过排污许可制度规制排污行为的动机和所追求的目标，揭示了通过该制度应当达到的理想状况。排污许可制度对排污行为的规制是在效益价值比较的基础上，意图在人类社会内部建立利用环境资源的秩序，改善人类与自然的关系，并最终实现正义价值。 而我国对排污许可的规制不足恰恰反映了排污许可制度在效益价值、秩序价值和正义价值上的缺陷。第一，过于倚重经济效益。效益价值比较是人类通过排污许可制度规制排污行为的前提和基础。效益价值本身不仅包括经济效益，还包括社会效益和生态效益。我国排污许可制度设计的收费初衷、仅有选择规制重点污染物、排污许可费用过低等问题，就是因过于倚重经济效益、忽视社会效益和生态效益而进行效益价值比较的结果。传统效益价值观是一种功利主义的价值观，将社会生活简单化为经济活动，打着“最大多数人的最大幸福”旗号使用微观的成本—效益分析方法片面追求经济收益，忽视社会效益和生态效益。这就使得排污许可制度对环境保护目的偏离，导致其对排污行为的控制功能严重受限，无法实现社会效益最大化，更难实现生态效益。第二，欠缺对人类与自然关系的考量。人类与自然关系的和谐是人类社会可持续发展的基础，排污许可制度意在通过规制排污行为而在人类社会内部建立利用环境资源的良好社会秩序。现行排污许可制度因对环境容量考量不足而难以协调人类与自然的关系，使得人类无法建立利用环境资源的良好社会秩序，影响着人类与自然的关系和谐，并最终影响着人类社会的可持续发展。第三，无法保障公平。环境既是当代人生存和发展的基础，也是子孙后代赖以生存和发展的根本。现行排污许可制度仅对重点排放源、重点污染物进行规制，排污许可费用标准过低，忽视人类的代内和代际利益。环境资源如得不到有效保护，无法有效遏制环境质量恶化、资源被破坏的现状，影响代内和代际公平实现，必将直接影响着人类本身的可持续发展。 究其根源，还是人类中心主义理念在作祟。理念是行动的先导，理念滞后直接制约着我国排污许可法律制度的发展。在人类漫长的历史长河中，“理性主义导致的科技至上与自由主义导致的个人利益至上结合，使人类形成‘人类中心主义’的伦理思维习惯”[19](P45)。在人类与自然的关系上，人类中心主义认为人类是世界的中心，自然仅是人类获取生存和发展的物质来源场所，是人类征服、改造的对象，人类是自然的主人，对自然没有道德义务。人类中心主义反映在哲学上，就将人类视为世界的唯一价值主体，将自然视为因人而有工具性价值的客体，人类成为一切价值的尺度。尤其是在排污许可制度规制对象上，人类“决定着”各种环境资源的工具性价值高低。人类中心主义整体表现为浓重的“主客二分”，以人类利益为中心人为地将人类与自然对立起来。在人类中心主义价值观下，人类从敬畏自然、崇拜自然逐步发展到主宰自然，甚至肆意改造自然。尤其是人类对生态环境要素不平等对待，对自然无限量、无节制的任意索取使得环境质量状况下降。特别是在工业革命之后，环境污染与生态失衡导致全球性生态环境危机加剧，从而最终危及人类自身的生存与发展。排污许可制度“把环境分为各种自然资源进行治理违背自然规律，降低政府行政效益，也在一定程度上造成现在广泛领域内的复合性环境污染和生态破坏问题等”[5](P93)。因此，可以说“人类中心主义价值观正是人类一切破坏生态环境的恶劣行为的内在根源”[20](P72)。 三、出路：排污许可法律制度重构 鉴于上述我国排污许可法律制度的规制不足及根源剖析，我国须顺应保护环境资源的时代需求，从以下三个方面进行完善： (一)排污许可制度理念重构 环境危机频发背景下，人类社会对人类与自然的关系不断进行着伦理与哲学反思，逐步形成了生态整体观和生态中心观两种理念。生态整体观认为地球环境整体及其构成要素问内在相互关联且整体以生态系统方式存在，地球环境是一个不可机械分割的有机整体，其核心思想是“把生态系统的整体利益作为最高价值而不是把人类的利益作为最高价值”[21](P5)。生态整体观要求人类从整体主义出发系统看待地球环境，强调环境的整体性、系统性和综合性，不能以人类的利益为根本出发点来看待生态系统，而是从生态系统的整体利益出发维护生态系统的动态平衡稳定。生态中心观是对生态整体观的进一步阐释，意图重塑人类与自然之间的关系。生态中心观倡导自然具有独立的价值，要求人类转变传统对自然的唯工具性价值定位倾向，承认自然具有目的性价值，承认自然的“主客一体化”[22](P100)。生态中心观强调人类利益必须服从生态整体利益的需要，认为人类是生态系统的重要组成部分，但绝非是唯一价值存在，人类必须维护生态系统的整体利益，当人类利益和生态整体利益相冲突时，应优先考虑生态整体利益。整体而言，生态整体观和生态中心观要求人类以生态人的身份思考人类与自然的关系，整体考虑人类社会和生态系统，接受生态系统自然规律的制约，服从生态系统整体利益的需要。 就目前我国排污许可制度而言，应引入生态整体观和生态中心观，做以下调整：第一，制度目的从单维走向多维。排污许可制度目的应从倚重排污收费到促减排、谋发展上，注重对经济效益、社会效益和生态效益的统筹保护，平衡代内、代际利益，促进人类与自然关系的和谐。其中，“促减排”是指通过排污许可促进排放源减排，改变倚重排污收费的现状；“谋发展”是指通过排污许可促进排放源不断提高减排技术和管理水平，提高排放源内在竞争力，服从国家经济结构调整和经济社会发展“生态化”的需要。因此，我国有必要首先修改《行政许可法》(2003年)第11条规定，③增加应当遵从生态环境保护要求；第二，改变厚此薄彼，平等保护生态环境的各组成要素。环境是以系统方式存在并发挥作用的，生态就是对环境的系统性、整体性特点的表述。环境的各组成要素都是生态系统不可或缺的单元，其相对于生态系统而言都各自发挥着不同生态价值功能，很难进行价值大小比较。因此，我国排污许可制度应改变对重点行业重点污染物有选择规制的现状，将所有有害生态环境的排放物列为受控物质，并将其和所有排放受控物质的行业统一纳入该制度的规制范围。 (二)重新定性和定位排污许可制度 排污许可制度的核心是有权机关允许符合法定条件的申请人从事特定排污行为，因而完善我国排污许可制度的前提是要弄清排污行为。顾名思义，排污即排放污染物。那既然已称之为污染物了，为什么法律还要许可申请人从事排污行为呢?这还要从环境本身说起。根据《环境保护法》(2014年修订)第2条规定，“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。根据前述生态整体观的要求，可见环境并非仅是环境要素，还隐含着环境作为一个整体或每一环境构成要素作为一个整体单元在发挥着作用。因环境对外来污染物质有着自净能力，故才有人类通过排污利用环境的这一功能。自人类诞生以来，人类一直在自发地利用着环境的自净能力。然而，环境的纳污能力总有个限度，这个限度又被环境学者称之为环境容量。随着人类排放的污染物越来越多，环境的纳污能力愈来愈濒于极限，所以才有了排污许可的存在空间。环境容量因有限性越来越成为一种能够间接产生经济效益的资源。正如有的学者认为“环境资源包括环境要素资源(如传统的自然资源)和环境质量资源”[5](P94)，这里的环境质量资源主要是指环境容量资源。尽管环境容量资源兼具生态价值和经济价值，但就人类而言，无论是环境容量资源的经济价值还是生态价值都必须首先满足社会公众的基本生存需求，法律不可能对社会公众的任何环境容量资源利用行为都加以禁止，并通过许可的方式予以解禁，如此既不现实也不经济。因此，法律不能对所有环境容量资源利用行为均加以规制。环境容量利用权曾是人类的自然权利。但当环境容量呈现稀缺性并在其生态价值凸显后，其就不再是一种完全的自然权利，受到了法律的规制。然而保护和利用环境容量资源本是一个矛盾体，尤其是人类由“理性经济人”向“生态人”转换中依然深受人类中心观影响，这就要求制度设计需考量这一现实。一个比较好的解决方案就是通过规制人类对环境资源经济价值的利用以保护其生态价值。这时，人类需要自我规制，通过法律规范在人类内部建立利用环境容量资源的社会秩序，以此充分利用环境容量资源经济价值的同时保护环境容量生态价值，从而协调人类与自然的关系。 实际上，人类对环境容量资源的利用可分为两种，一种是本能性利用，一种发展性利用。对于前者，因其属于人类的自然权利，不能排他性利用，法律不宜设定排污许可，而对于后者则相反，其需要设定排污许可。不少学者将排放源以排污许可方式获得的权益称之为污染权或排污权。但是正如有的学者所指出的那样，“所谓的‘排污权’实际上是政府对企业的排污(也即企业财产权的行使)进行限制的一种方式，并不是一种法律权利”[23](P83)。权利义务是“硬币两边”，如称之为“排污”，强调的是监管、是义务；如从权利角度讲，还应称之为环境容量使用权。排污实际上是在利用环境容量资源，排污许可的核心就是出于保护和充分利用环境容量资源才允许符合法定条件的申请人通过排污行为利用环境容量，旨在人类内部建立保护和利用环境容量资源的社会秩序。相应地，申请人通过排污许可被确认了排污资格，也就获得了环境容量使用权。 权利的核心是利益。“行政许可传统上属于政府授予的特权，与个人财产权利没有任何关系。”[24](P4)最早对排污行为设定排污许可的美国，其相关法律明确规定排污许可本身不构成任何财产权利。美国《清洁空气法》1990年修正案就明确规定：“依据本章节所分配的许可排放量是依据本章节条款排放二氧化硫的有限授权。此类许可排放量不构成财产权。”④同时，该修正案还规定，许可(Allowance)是指行政机关根据该法案分配给受影响的单位的一个授权，该授权允许受影响的单位在规定年限内或之后排放一吨二氧化硫，且许可是一个有限的许可，其不构成产权⑤。美国只认定排放许可是一种使用环境容量资源的授权，是一个可操作性概念，只是省去了产权界定的麻烦。实际上，排放源根据排污许可获得的环境容量使用权本身可以带来经济利益，且如火如荼的排放交易市场实践也证明排污许可的经济价值，甚至有学者认为其“是一种具有强烈公法色彩的私权，是特别法上的物权”[25](P94-96)。排污许可虽可给排放者带来经济利益，但排污许可不仅限于赋予排放配额，且排放交易实质交易的是排放配额。故，不能简单地认定排污许可就是财产权，排污许可更多的还是侧重资格认定和监管，只是因排放配额才使得排污许可具有了经济价值。如认定排污许可就是财产权容易造成对排污许可的误解，也不利于充分发挥排污许可的制度功能。因此，我国排污许可制度有必要将排污许可和排放配额作一区分。 相应地，排污许可的性质就非常明朗了。既然排污许可的核心是对排放者基于发展性利用目的经许可以排污方式而获得了环境容量使用权资格，政府对排放者的排污活动进行监管。相比而言，折中说更能解释排污许可。不过，这里的折中说是确认说、解禁说和赋权说的折中。因环境容量资源的有限性、涉公共安全性，排放者基于发展性利用目的向有权机关提出申请，有权机关按照预设的条件进行审核，对具备预设条件的排放源解除禁止，赋予其从事排污行为，同时有权机关对排放源的排污行为进行全程监管。折中说更加清晰地阐明了排污许可的本质属性，明确政府与排放源之间的权利义务关系。政府实施排污许可既是其责任，也是其义务，绝非政府对排放源的环境容量利用“恩赐”，相反法律更应侧重对行政机关的权力制约和责任履行监督。 (三)排污许可制度内容重构及立法完善 首先，扩展排污许可制度规制范围，重构污染物的概念。一般认为，污染物主要是指有害物质或因子。实际上，根据生态整体观和生态中心观，只要是打破生态平衡稳定的物质都应列入规制范围。以温室气体为例，尽管美国联邦最高法院曾在2007年“马萨诸塞州诉联邦环保局”一案的判决中认定温室气体属空气污染物⑥。但其与传统的污染物不同，不像废水、废气、废渣、粉尘、恶臭气体等污染物会直接造成环境的污染，大部分温室气体是大气中本来就存在的物质，二氧化碳等温室气体甚至是生态系统正常运行的必需物质，合理浓度范围之内温室气体不会对环境造成损害。只有当大气中温室气体的浓度急剧增加时，温室气体通过温室效应间接对生态造成损害，而且这种损害从某种意义上比传统污染物造成的损害会更严重，影响范围会更广。为更有效发挥排污许可的制度功能，系统保护生态环境，我国有必要重构污染物的概念，将其界定为影响生态相对平衡稳定的人为排放物质，并将污染物改称为受控物质。相应地，排污许可制度应改称为排放许可制度，即有权机关依法根据排放源的申请，经审查允许其按照排放许可证所载明的要求排放受控物质，并对其排放行为进行监管的管理制度。 其次，区分排放许可与排放配额。排放源获得受控物质的排放许可实质上是一种权利或资格，说明其符合法定排放要求。排放许可制度的核心是有权机关允许符合法定条件的申请人从事特定排放行为，绝非排放量。一般来说，一个完整的排放许可应主要涉及：(1)排放源基本信息，一般包括排放源的名称、机构代码、地址、联系方式、负责人等；(2)排放源生产活动情况，一般包括产品名称、生产量、技术设备水平、工艺流程、排放预防和处理措施等；(3)排放情况，一般包括排放口位置、数量和排放物种类等；(4)政府监管情况介绍，一般包括监管要求、监管措施及频率等；(5)排放源义务，一般包括报告的义务、提供相当于实际排放量的排放配额的义务等。尤其需要强调的是，排放许可证不是直接在其中限定排放源的排放量，而应强调排放源提供相当于实际排放量的排放配额的义务规定。至于排放源排放配额的获取，排放源自主选择或通过无偿分配，或通过有偿竞拍、排放源间购买获取排放配额，也可通过超量减排或增加环境容量获得排放配额抵消额。排放许可与排放配额的分离，有助于实行综合性一证式管理，建立以排放许可证为载体的综合排放源监管体系，明确政府的监管责任，减少行政权力对排放源排放行为的干预。同时，排放许可与排放配额的分离也有利于政府加强对排放源的监管，增加排放源自我排放管理的自觉性，调动排放源参与排放总量控制的积极性。排放许可与排放配额的分离还为排放许可制度的市场运行留足了空间，使得排放许可制度本身具有较大的包容性。原来的排放交易名为排放量的交易实为排放资格的交易，而排放许可与排放配额分离后，排放源间的排放交易转变为排放配额的交易。持有排放同类排放物的排放源间因排放许可资格相同，可在排放市场进行同类排放物排放配额的自主交易。这既简单方便，又减少了行政干预，更为激励排放源超量减排提供了市场动力。 最后，完善排放许可立法及配套法律制度。排放许可制度的贯彻实施须立法先行，实现立法系统化、专门化。第一，我国需对2014年新《环境保护法》第45条再次进行修订⑦，将原条款修改为：“国家依照法律规定实行排放许可管理制度。实行排放许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排放许可证的要求排放受控物质；未取得排放许可证的，不得排放受控物质。”同时，增加一款作为该条第3款：“取得排放许可的排放源需提供相当于排放量的凭证，禁止超量排放。”第二，加快修订《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》等污染防治方面的法律规范，使之与《环境保护法》衔接一致。第三，制定排放许可制度专项立法。按照新《环境保护法》的要求，我国有必要制定《排放许可管理条例》，实现排放许可制度立法专门化，保障其贯彻落实。将来的《排放许可管理条例》需重点明确以下问题：(1)明确排放许可适用范围。将排放许可制度与排放申报登记制度结合起来，只要是基于发展性利用目的以排放形式利用环境容量的排放源必须获得排放许可，禁止无证排放；(2)实行排放许可一证式管理模式。政府为持有排放许可的排放源建立账户管理系统，并将排放源的排放配额及其抵消额分别计入账户，实现排放许可与排放配额分离，排放源根据其实际排放需求用相应的排放配额及抵消额抵充，禁止超量排放；(3)协同发挥排放许可配套法律制度的作用。立法应将排放许可制度与总量控制、浓度控制制度相衔接，通过总量控制制度以排放配额形式在获得排放许可的排放源间完成环境容量资源的初次分配，排放许可中原有的浓度控制内容可由国家根据各行业的现有平均技术水平规定统一的浓度排放标准。立法还需将环境影响评价和“三同时”制度作为排放源获得排放许可的前置条件，同时必须按照有偿使用的原则实行排放收费制度；(4)厘清排放源排放量认定和监管方法，实现排放许可制度事前、事中、事后“全过程”覆盖，完善排放许可退出机制，统一监管权归属，鼓励公众参与；(5)实行达量排放激励机制，鼓励排放源根据其排放需求通过排放交易形式获得排放量抵消额。 四、结语 环境容量兼具生态价值和经济价值，环境容量资源的合理配置是生态环境保护的核心问题。政府通过排放许可审查确定排放源的环境容量资源利用资格，进而通过总量控制制度以排放配额形式在获得排放许可的排放源间完成环境容量资源的初次分配，并禁止无排放配额的超量排放。政府将实现达量排放的选择权放归排放源，从而为环境容量资源在市场中的再次分配奠定基础。可见，排放许可既是国家履行环境保护职责的体现，更是环境容量资源配置的根本性措施。将排污许可制度重构成排放许可制度，能够保障环境容量资源的合理配置目标的实现，在加强生态环境保护的同时还可促进环境容量资源的高效利用，从而促进经济、社会和生态环境的可持续发展。 注释： ①这里主要指《行政许可法》(2003年)第四章第五节变更与延续、第六章监督检查的规定。 ②《行政许可法》(2003年)第12条：下列事项可以设定行政许可：(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。 ③《行政许可法》(2003)第11条：设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。 ④42 U.S.C 7651b(f)(1990)。 ⑤The United States Clean Air Act,42 U.S.C.A.§7651a(3),7651b(f)。 ⑥U.S.Supreme Court,Massachusetts v.EPA,549 U.S.532(2007),p.532。 ⑦2014年修订的《环境保护法》第45条规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”标签：排污许可证论文; 环境容量论文; 生态环境论文; 法律论文; 环境经济论文; 环境保护论文; 监管条件论文; 环境污染论文;