英、美、日、智利社会保障制度改革比较研究，本文主要内容关键词为：智利论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界各国的社会保障制度尽管呈现众多的差异性，但是共性也是不容忽视的，尤其是在经济日益全球化的今天。探索一些有代表性的国家在社会保障制度上的改革动因及其共同趋势，对正处于社会保障制度改革发展阶段的中国有积极借鉴意义。现选取分别处于福利国家中、低层次[1]的日本、美国和英国，以及非福利国家的特色代表智利，进行比较分析，以探寻它们的改革动向、促使改革进行的内因及外因。
一、四国之社会保障制度改革
（一）美国
美国的社会保障制度将补救模式和机制模式区分管理。补救性的社会援助计划专门用于救助贫困人口，并支付退休人员的基本医疗保障。机制性的社会保障主要用于解决基本养老问题，通过统一税收而不是社会保险来实行现收现付的代际再分配。相对于欧洲福利国家，美国无论是社会援助计划，还是社会保障的给付都控制在低水平，这与美国控制政府规模的传统观念相符。在政府不愿意直接干涉的附加养老和医疗保险等领域里，美国政府制定了财政免税政策，鼓励企业和个人通过市场为使老年生活更宽裕而积累资金。
20世纪90年代以来，美国社会保障呈现出三大危机：一是医疗费用不断上涨，加重了社会福利保障赤字带来寅吃卯粮的财源危机；二是社会福利的某些不当保障，加剧了家庭关系的维系危机；三是老龄化趋势的发展，导致社会福利老年退休金保障的支付危机。[2]
为缓解各种矛盾和危机，小布什政府实施的改革措施主要包括：为缓解老龄化带来的冲击，政府已经通过法律逐步适当延长法定退休年龄；主张社会保障受益人用公司和个人所缴纳的部分社保税建立个人投资账户，投资证券市场，自负盈亏；对退休人员现行的社会福利不做担保，逐步减少政府对养老退休金的负担，更多地由私人承担。这种政策实际上继承了里根的藏富于民，以增加和扩大私人投资和消费，拉动经济增长的主张。布什政府期望将提出的改革方案在今年夏季前投票表决成为正式法律，把雇员交纳的2％的社保税转移到个人控制的“个人投资基金账户”。原来交纳的其余4.2％和雇主负担的那部分社保税仍按原渠道用于支付社保金。
然而，美政府为支付社保转型所需资金预计高达2万亿美元，势必加重政府的巨额财政赤字负担。而且，将社会保障基金中的一部分投入资本市场使之增值本身带有相当大的风险，既有可能使资本增益，也有可能使资本缩水，对于一个具有经济周期的国家来说，既有经济繁荣期的喜悦，又有经济萧条期的苦难，改革成败实在难以预料，这场改革对于布什总统来说犹如一次政治赌博，而下的赌注却是美国几千万老年人的生活保障金，搞得不好养老资金打了水漂。[3]另外，美国的社会保障改革长期积淀、积重难返，关系近三亿美国民众的切身利益，涉及社会经济发展和持续发展，社会政治稳定、进步和发展，各个阶层和收入段纳税人的利益集团互动关系，是一项过去、现在和未来相互影响的十分复杂的系统工程，在很大程度上是一场政治较量，而不仅仅是社会保障本身的可行性考量。
（二）英国
英国社会保障制度的特点是：（1）体系完整覆盖面广，与福利制度相联系。英国的社会保障涉及人民生活的方方面面，形成保险、救助和津贴三个大类。除了被撒切尔夫人取消的附加公共养老计划以外，英国社会保障的两个最大的项目——基本养老与疾病保障，都是覆盖全体居民的。总体上，英国社会保障与社会福利制度密切相关，与教育、医疗和收入分配制度密切相关。（2）分类合理，体现不同功能。社会保障的资金主要来源于一般税收。就社会保障本身看，三类分工明确：社会保险与社会成员的就业联在一起，其受益与其缴费完成情况结合，未缴费者无权享受，缴费多者多享受，体现了权利与义务的对等关系；社会救助属社会的无条件帮助，直接与受益人的收入水平联系，而与保险缴费无关，救助完全体现了人类道德要求，也是人权保障的具体内容；专项津贴划归社会关爱范畴，是国民对于特殊人民的优待，体现了社会的精神文明。英国政府在决定给付的增减方面有较大的权力，在决定税收数额和保障水平方面有较大的活动余地和较主动的地位。因此，英国比较早地建设了“福利国家”，也比较早地实行了对福利国家的削减手术，英国人享受的社会服务已经降低到和美国人相差无几的水平。
英国社会保障制度面临的危机主要表现为财政负担繁重，福利刚性明显。从近20余年英国社会保障制度发展看，规模增长10倍以上，项目增加快，表明社会保障刚性特点明显，准上不准下，易上不易下。从社会保障的主体部分社会保险基金的收支看，随着保障程度提高和保障范围扩大，基金收支业已出现赤字。[4]
尽管英国的社会保障制度在20世纪进行了多次改革，但往往是越改陷得越深，形式改，受益程度和受益范围不能改。布莱尔政府提出了几项关键原则来指导将来的社会保障发展，鼓励和帮助处于工作年龄的人们在适当的地方就业；改变国家与公民的关系，发展各种类型的“私有化”，使公民更“独立、负责和品行端正”。[5]具体包括以下五项原则：通过发展新的交易和就业领域帮助人们从福利转向就业；发展有弹性的个性化服务，帮助人们就业；对于那些愿意而且能够工作的人们，降低就业门槛；通过改革税收和津贴系统，包括就业家庭税负、国民保险和所得税以及引进国民最低薪资水平等，保障工作报酬；确保责任和权利对等。
英国在改革社会保障制度的过程中.引进了太多的市场机制，结果违背了改革的初衷；英国政府本来希望降低劳动成本，结果反而增加了劳动成本，因为雇主需要支付额外的养老金和医疗保险，而私营的保险不一定效率都高，私营医疗保险则比公共医疗服务昂贵得多，大量的雇主承担不起这些福利负担，结果就造成了一部分没有职业保障的人生活水平下降，社会上出现两极分化的状况。尽管成效并不显著，但是英国作为一个福利国家也远没有走到尽头。[6]
（三）日本
日本属于中等程度的福利国家，其社会保障制度建立在共同体主义上，是参照德国模式制定的。因此，日本表现出共同体主义基础上建立的社会保障制度的一般特征：制度是按大企业、中小企业和个体经营进行划分的，所以自然反映出了人们收入的多少、企业保险费支付能力的差距，由此极大地拉开了支付保险额的水准。保险费的收入成为财政来源的主要部分。[7]
日本从战后建立社会保障制度起就没有停止对制度的改革和完善，20世纪80年代中期后更是加大了改革的力度，历届内阁都把社会保障改革作为一项主要内容，小泉内阁也是如此。社会保障审议会以社会保障的给付与负担为中心，进行了横跨各个制度的研究，于2003年6月发表了《关于今后社会保障改革方向性的意见》，明确提出了社会保障改革的几个基本点：一是与社会经济的调和。即随着社会经济的变化，从给付和负担两个方面把握与经济、财政之间的协调发展。二是确保制度的公平性。即在人口结构变动的过程中不让特定的年龄层承担过重的负担，避免给付和负担在特定的时期发生不均衡。三是在年金、医疗、护理等各种制度之间进行给付与负担的整合，进行年金制度、医疗制度、护理制度相互关联的综合性改革。具体改革内容如下：（1）2000年3月，日本国会通过了养老金制度改革相关法案，将按月工资收取养老保险费改为按年收入收取；设立青年学生保险费补交制度；延长收取养老金保险费的年龄；逐步把开始领取养老金的年龄从目前的60岁提高到65岁；增加政府对养老金的负担。（2）根据修改后的健康保险法附则的规定，2003年3月小泉内阁确定了《关于医疗保险制度体系及诊疗报酬体系的基本方针》。《基本方针》在医疗保险制度体系方面明确了三条基本原则：其一，根据人口结构、就业结构等结构性变化采取灵活性对策，构筑经济财政平衡、稳定、可持续发展的医疗保险制度，坚持国民皆保险；其二，在尊重保险人的自立性与自主性的基础上，力求医疗保险制度给付的平等与负担的公平，实现医疗保险制度的一元化管理；其三，加强保险人、医疗机构、地方公共团体之间的合作，对社区居民提供高质量、高效率的医疗服务。小泉内阁的医疗制度改革实际上是20世纪90年代以来日本医疗改革的延长，以增加患者的负担和优化医疗机构为主要内容。从中长期看，改革可以控制医疗费的持续增长，增加国民对医疗保险制度的信任，消除人们在健康医疗方面的不安，而这些将有助于日本经济的发展。[8]
（四）智利
作为拉丁美洲公共养老金制度“私有化”的突出代表，智利1994年被世界银行政策研究报告称为当时“唯一完全放松集权的养老金制度模式”。智利的社会保障创新经历了一个较长的过程：1911年智利是第一个引入社会保险的拉美国家；1916年，一项基于强制性的雇员工伤补偿方案建立；1924年一项提供几个行业的雇员养老、残疾、遗属津贴和医疗照顾的综合系统形成；此后各种考虑不同集体利益的特别资金建立，因而到1978年，已经有超过2000个法规管理的160项独立资金项目存在；尽管社会保障体系如同其他拉美国家一样仍然支离破碎，但智利是这个地区保障覆盖范围最高的国家，已有68％的劳工拥有养老、残疾、死亡、生育和疾病的保障，医疗照顾和儿童福利也得到一定发展。
尽管智利的社会保障体系在发展中国家中已经非常引人注目，其困难也是不容忽视的，主要体现为资金过于分散、不利于管理。[9]1973年，皮诺切特政变上台，成立军政府，基于‘芝加哥学派’的新自由主义学说，于1979年进行社会保障体制改革，建立基金制的养老保险体制，并于1980年颁布了《养老保险法》。在养老保险领域，建立起全新的以个人账户积累为基础，以私营化管理为基本特征，强调自我积累、自我保障、经营性原则的养老保险运行机制。智利的改革被称为智利模式，并在拉美国家得到推广。智利养老保险制度的基本内容可概括为：政府实施立法和监控，民营机构具体操作，个人账户强制储蓄，雇主不交费，政府承担最终风险。养老金的投资运作由养老金管理公司负责。为了控制投资风险，智利政府对养老金的投资及管理有非常严密的规定。从对养老金基金投资限制看，智利的养老金基金的监管属于严格的限量监管。代表政府对有养老金管理公司进行技术监督和控制的机构是养老金管理总监署。
二、共同趋势与差异性
（一）四国社会保障制度改革共性及趋势
从以上四个国家的改革实践来看，除了智利的改革模式被公认为成功外，美、英、日三国社保转型成本高、成败尚无定论。但是四国社保改革或多或少具有以下几方面的特征：（1）社会保障制度改革的最初起因是人口结构变化（如老龄化）引起的社会保障中的财政困难，社会保障基金入不敷出或管理混乱；（2）改革的重点在于调整政府和市场的比例，转变政府职能。各国政府的社会保障功能普遍被削弱，但是社会产品的主要提供者仍然是代表着不同社会利益的各级政府；（3）改革的方向是在保持政府控制权的前提下“市场化”或“私有化”。在社会保障制度的改革方面，培育市场比改革政府更加重要。即使是这样，市场提供的服务永远也不可能完全地替代政府提供的服务，因为市场的竞争原则高于社会的公平原则；（4）改革的主要内容涉及养老和医疗，改革的主要措施包括增加公民的自我负担，适度降低社会福利以减少政府负担；（5）改革是一个持续的过程。进入21世纪以后，社会保障制度仍然要改革。政府和市场会随着时代的发展不断地调整它们之间的关系以适应经济全球化发展，帮助人们抵御风险，同时体现社会成员之间的相互依存关系。
（二）差异性及其成因
尽管共性明显，但由于不同的国别环境，四国改革的方式有一定的差异性，如：美、英、日三国都属于福利国家，虽然历经各届政府改革，但终因积重难返，私有化和市场化的改革成效还不确定，改革方案和效果也各自表现不同；而智利因本身就不是福利国家，加上军政府的有力举措，实现了社保模式由现收现付向个人账户的成功转型。因方特等人认为，“如果我们要应对如同智利社会保障体制一样的改革，就应该研究如何最好地满足上述所有条件。”显然，制度环境同改革的实质内容都对智利改革的成功起到了关键的作用。但是，智利的养老金私有化改革也引起了很多学者的质疑。在《新一轮的养老金改革浪潮席卷东方》一文中，米哈伊·茹特柯夫斯基就认为智利和绝大多数其他拉美国家进行的全面养老金制度改革，尽管具有很多优点，但仍然存在基本的缺陷：[10]如不能解决所有的养老问题和转型中出现的不协调综合症等。在此情况下，即使在仿效智利的拉美国家中，也并非是完全模仿。如墨西哥采用的是包括私营化管理在内的多元管理方式，阿根廷、乌拉圭采用的是混合改革方式，秘鲁、哥伦比亚采用的是公营与私营平行的改革方式，还没有哪个国家真正完全模仿智利模式，而是都选择了一种混合体制。
（三）借鉴
中国目前的社会保障模式尽管从名义上是个人账户制度，但是其实质依然是现收现付制度，因为现收的记入个人账户的资金同时就用作社会保障的支出，个人账户中的资金只是帐面上的；与原来的现收现付模式相比，其差异就是将风险分散单位由企业转变为地方政府，同时中国当前实行的新制度不仅要负担上一代人的保障成本，还要为在职一代积累社会保障资金。
基于当前中国人口老龄化和经济发展的现实，有必要逐步将社会保障模式从当前的现收现付制转向自存自用的个人账户制，并从企业集团着手推进这一转轨进程；在这一过程中，建立智利模式的高效率的、市场化的社会保障资金管理机制就显得十分重要。[11]当然，也要避免像智利等拉美国家一样，因改革力度过大带来社会不协调，从而影响整个社会的稳定。毕竟社会保障是牵涉每个公民切身利益的，社会保障制度改革决非一朝一夕。中国应该借鉴国际经验并吸取其教训，以养老、医疗为重心，调整政府与市场的关系，适度增加个人负担，不断推进社会保障事业的发展。
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