关于当前农业和农村经济有关政策问题的若干建议，本文主要内容关键词为：农村经济论文,有关政策论文,建议论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A
[文章编号]1003—747（2004）—01—0002（05）
一、对当前农业和农村经济形势的基本判断
1.当前农村发展面临的最大问题仍然是农民增收困难，特别是主产区和纯农户增收难度更大
从1997年开始，农民收入增长进入一个低谷期。1997～2002年，农民人均纯收入年平均增长3.97％，比改革开放以来24年平均值（7.33％）低3.36个百分点。具体到粮食主产区和纯农户，相当一部分农民的收入是停滞甚至是下降的。2000～2002年，全国减收农户占42％。城乡之间、不同地区之间、不同阶层之间收入差距扩大的局面不仅没有改善，而且还在不断恶化。1997～2002年，城镇居民可支配收入平均增长7.8％，比农民人均收入增幅高3.84个百分点，城乡居民收入差距逐年拉大。2002年，城乡居民收入比达到3.11∶1。2003年，城乡居民收入的差距将达3.2∶1。虽然近年来农民收入出现了恢复性的增长，但基础并不稳固，影响农民收入增长的一些根本性的、长期的、深层次的因索并没有克服。增加农民收入，需要制定明确的政策目标。因此，应把扭转城乡居民收入持续扩大作为今后几年农村工作最重要的目标。
2.粮食安全问题应高度关注
2003年，我国粮食总产量将会下降到8700亿斤左右。2000年至今年，粮食已连续4年产不足需。应该看到，如果今年继续减产，粮食产需缺口在现有水平上将继续扩大，就可能出现粮食供求偏紧的局面，粮食供求的“拐点”就会到来。由于过去几年粮食一直严重供大于求，粮食安全观念比较淡化。今后几年，粮食政策应由过去适当控制粮食产量转向促进粮食产量的合理回升，以保持粮食供求的基本平衡。所谓合理回升，就是努力促使粮食总产量今年一定要恢复到9000亿斤以上，在今后2—3年内力争恢复到9500亿斤左右的水平上。在这样的产量水平上，再加上适度进口，完全能保证粮食供求的大体平衡。应该说，实现这样的政策目标是完全可能的，要充满信心。目前，市场粮价已开始适度回升，这对调动农民的种粮积极性是一个好信号。在过去10余年中，缺乏真正让市场机制发挥调节粮食供求的基础作用。这次要给市场机制一个机会，让市场给农民传达一个正确的信号。在积极引导和强化市场对粮食供需的基础调节作用的同时，要强化政府对粮食生产的支持和保护。最近，国务院专门召开了会议，对切实保护和提高粮食生产能力作出了部署。从今年开始，国家要在强化对粮食主产区的支持和保护上出台一些过硬的政策。除了要求现有的国家支持农业的投资要向主产区倾斜外，建议将土地出让金的一部分归集到中央，主要用于支持粮食主产区发展粮食产业，一部分还可用于支持西部地区建设基本农田。
最近一段时间以来，“中国3年后将会出现严重粮食短缺”的议论开始见诸媒体，由此引发了社会对中国粮食供求状况的担忧。这种判断是没有多少根据的。近年来，虽然粮食播种面积下降，但由于生产条件改善，科技的进步，我国粮食综合生产能力仍保持在9000亿斤以上的水平。城乡居民直接消费粮食数量均在减少，城镇居民食品消费的增长已处在一个相对稳定时期，而农民的食品消费增长短期内还不会进入高峰期，尤其是农民对动物性食品的消费量增加仍会比较缓慢。从供需平衡来看，只要今后2-3年能够将年粮食产量恢复到4.75亿吨左右的水平上，再加上进口调节的作用，我国完全有能力保证全国粮食供求的基本平衡。当然，在当前的背景下，要求高度重视粮食安全问题是完全必要的。但一定要防止做出过度的反应，特别是要防止新闻媒体对此问题进行炒作。
3.当前农产品价格的上涨，基本上是价格的一种合理回归，对此，要冷静观察，从容应对
从1998年以来，国内的粮油价格一直处在一种很低的水平上。目前的这种涨价，直接动因有这样几点：第一，粮食减产，库存减少，开始对市场发生影响；第二，粮价上升拉动原料价格上升；第三，国际市场上小麦价格上升，美国大豆减产10％左右，这对国内市场亦有影响；第四，有些市场炒作行为在给粮油价格上涨推波助澜。总的来看，这次农产品价格上涨，主要还是农产品市场的经济周期规律在起决定性作用。这次价格上涨可能预示着长达6年之久的农产品价格低迷周期的结束。从居民对这次涨价的反应看，还没有出现刚刚放开粮油价格时的那种恐慌心里，没有出现大量抢购。另外，粮油价格的上涨，目前的居民收入水平完全可以消化。但这种价格的变化也会带来一些不利的影响，比如城市低收入人口可能会有一些恐慌。建议适当提高城市的低保标准。当前，要密切关注农产品价格走势，防止由于人为因素操纵市场使得价格继续大幅度上扬，并超过居民承受能力，而政府又缺乏调控能力。
二、对今后农业和农村工作的几项政策建议
1.继续清理各种针对外出民工的歧视性政策，为农民外出就业创造公平环境
在降低农民外出就业门槛、保护进城务工农民的合法权益方面，最近两年政策力度很大，2003年，国务院办公厅专门下发了一个保障外出就业农民权益的文件，并以最短的时间出台了废止收容遣返制度等政策。同时，还对农村劳动力的职业技能培训和外来人口子女教育等问题引起了高度重视，出台了相应的文件。党的十六届三中全会还明确提出了建立城乡劳动者平等的就业制度。就此，国务院发展研究中心农村部对这些政策的落实情况进行了大量的调查。调查表明，这些已经制定的政策并没有真正落实到位，还需要进一步落实，特别是针对农民外出就业的歧视性的问题还需要进一步解决。
（1）尽快取消专门面向外出就业民工的就业证、健康证等不合理的证卡，简化农民外出就业手续，坚决纠正各种变相收费。1994年，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》，根据这项规定，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度。进城务工就业的农民工，需办理名目繁多的证件。从实际情况看，这种以就业证卡管理为中心的就业制度，在实际执行中，大多演变成以管理之名，行收费之实。这种证卡制度对外出就业农民带有明显的歧视性，这种做法既损害了进城农民平等的就业权利，又不符合市场经济公平竞争的原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。从最近几年的情况看，在农民办理各种证卡时，收费过多、过滥。虽然中央出台了清理对进城农民务工乱收费的政策，但有的地区继续变相向民工收费。如，据国务院发展研究中心农村部的调查，在国务院已明令取消对进城就业农民不合理的收费之后，某个大城市在民工办理就业证和健康证时，又变相乱收费。农民办一个就业证，要交50～60元的“培训费”，办一个健康证，办证费、体检费和培训费加在一起要收114元。实际上，办证单位并没有向民工提供真正的培训服务，完全是搭车乱收费，这种做法严重侵害了农民的合法权益。再如，南方某个城市，过去办理暂住证340多万个，每年收费金额约10亿元。2002年，中央出台取消对进城农民务工不合理收费的政策后，为解决承担外来人口管理功能的户管员的工资来源问题，又决定对出租屋开征治安管理费。治安管理费的征收，很可能会转嫁为外来工的打工成本。最近几年，要求取消就业证和健康证的呼声很高。因此建议：第一，今年应下决心取消这些不合理的证卡；第二，要严厉查处强迫农民接受培训，以培训之名，向农民乱收费的行为，第三，要明确要求输入地政府应将对外来人口的管理费用纳入政府的财政预算中，绝不能变相向企业或个人转嫁负担；第四，应对一些严重违背中央政策的做法公开进行爆光，并作出严肃处理。
（2）抓紧研究取消暂住证的问题。1995年，中共中央办公厅发出《关于加强流动人口管理工作的意见》，决定实行统一的流动人口就业证和暂住证制度，以提高流动人口的组织化、有序化程度。从这些年实际执行的情况看，目前实行的以暂住证为主的流动人口管理制度存在明显缺陷。实际上相当一部分流动的人口已经在暂住地扎下根来，已经成为事实上的常住居民，但仍不能享受本地居民的权利。现在，有的城市（如沈阳等）提出要对外来人口实行“人性化管理、市民化待遇、亲情化服务”，并取消了对流动人口实行的暂住证制度。暂住证制度对外出就业农民来讲，不是一种科学有效的管理制度，甚至是一种带有歧视性的政策。这方面的探索值得肯定和重视。新的居民身份证管理条例已经颁布，按照党的十六届三中全会关于建立城乡平等的劳动就业制度的精神，建议适时取消对外来人口实行的暂住证制度，实行暂住申报制度。
（3）将农村劳动力就业培训作为一件大事来抓，大幅度增加各级政府用于劳动力培训的投入，探索新的培训方式。对解决我国“三农”问题而言，人们对开发自然和生态资源，对增加物质资本的投入等都有了足够的重视，但对于开发人力资本的重要性，不见得都认识到位了。据了解，农村劳动力中受过专业技能培训的仅占9％。进城务工的农民中绝大多数农民没有接受过任何职业技能培训。同时，农村大部分没有继续升学的初、高中毕业生，由于没有接受过职业教育，就业竞争力不强。然而，农业和农村现代化的实现，从根本上讲取决于9亿农村人口素质的提高。只有大幅度提高农村人口的科学文化素质，培养大批的专门人才，才能把沉重的农村人口压力转化为巨大的人力资源优势。可以说，全面提高农民素质，是促进农村经济社会协调发展的重大举措，是从根本上解决农业、农村和农民问题的关键所在。从中央的角度讲，对农民素质的提高和农村劳动力的培训也越来越重视。2003年，国务院6个部委专门制定了农民工培训计划，国务院还对农村教育发展作出决定并明确提出，今后，要普遍开展农村实用技术培训，积极实施农村劳动力转移培训，每年培训2000万人次以上。对农民的就业培训问题，要把握4个政策要点：一是将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制。二是把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，走先培训后输出、以培训促输出、定向培训、定向输出的路子等，特别是要防止以培训之名，对农民行乱收费之实。三是建议推广“劳务培训券”制度。这种做法的最明显的好处是，不用去建立培训机构、招聘教师、购置设备，而是把政府有限的钱以“劳务培训券”的方式，直接补贴到支付能力低的受培训者身上，让受培训者自己去选择培训者，这就有利于在培训机构间展开竞争，让市场对培训机构进行优胜劣汰。这样做，还有利于提高培训的针对性，有利于提高政府资金的使用效果。对这种做法，要认真总结，积极推广。四是加强对农村职业技能教育的支持力度。长期以来，农村职业技术教育教学内容与农村发展需求严重脱节。由于经费短缺，农村职业教育机构萎缩，人员大量流失。建议有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村去。可以通过高职在农村扩招，每年从800万农村初高中毕业生中逐步转出300～400万农村青年，其余400万人经过中学阶段的职业教育可回到农村创业或进城从事二、三产业。这对减少农村中学和小学大量辍学、发展效益农业、有序转移农村剩余劳动力、推进农村城市化意义重大，符合农村社会发展的必然要求。
2.继续加大政府对农村义务教育的支持力度，加快实行“两免一补（免学杂费、免课本费、补助生活费）”
目前，我国农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，而城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成。有专家讲，这是城乡之间最大的不平等。因而，解决农村与城市之间基础教育的不平衡问题，必须进一步完善农村基础教育的管理体制和投入机制。
总体来看，我国农村义务教育的投入是不断增加的，从1994年的485.5亿元增加到2000年的919.97亿元，其中预算内农村义务教育经费支出从1994年的286.8亿元增加到了2000年的597.66亿元。但是，我国财政预算内农村义务教育投入却严重不足。1994-2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7％。长期以来，我国政府教育投入的大致格局是：中央和省级的教育投入主要用于高等教育，而基础教育投入的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。中央和省级政府对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。根据国务院发展研究中心对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县的专题调查，襄阳县1991～2000年的教育经费中，各级财政预算拨款占40.7％，其中，乡级财政占到了34.4％，县财政占到了6.3％，省级以上财政专款仅占0.1％，泰和县2000年教育经费中，各级财政预算拨款占58.9％，县财政占13.3％，乡级财政占到了45.7％。全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有20万元左右，从2001年开始才有中央下拨的危房改造专款135万元。鄢陵县2000年教育经费中，各级财政预算拨款占58％，县财政占9.2％，乡级财政占到了48.3％，来自省级以上的财政专款几乎没有。从3个县的情况看，教育支出约占县级财政支出的50％左右，而在乡镇一级则占75％左右。应当看到，随着义务教育管理层次逐渐下放，在过去不短的时间内，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民负担的同时，在客观上也抑制了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。2001年6月，国务院公布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。2002年4月，中央又强调指出，农村义务教育要实现从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主的两个重大转变。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对解决当前农村义务教育发展面临的突出问题和困难发挥了重要的作用。但也应当看到，中西部地区相当一部分县、市的经济发展水平不高，政府财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。
根据教育部统计的数据，最近两年，政府对农村义务教育的支持力度明显加大。去年农村义务教育总投手中，政府预算内支出占到了78.2％，中央财政的投入占到了农村义务教育总投入的28％，农民个人承担的部分约占1/5多一点。但教育部公布的数据可能有两个问题：一是可能低估了农民对义务教育的支出。如，税费改革前，农村教育统筹是农民直接承担的义务教育费用，此项费用大约在100亿元以上；改革后，此项费用实际上合到农业税中了，表面上是政府预算对教育的支持，实际仍是来自农民。二是中央对农村义务教育的支持还存在一些问题。如，根据教育部的统计，中央财政对农村义务教育支持的大部分主要是体现在这几年的工资性转移支付和农村税费改革转移支付中，这两项大约为240多亿元。应该指出，这两项并非制度化的转移支付，这种转移支付是不规范的，并不能保证从中央拨下去的这些钱都用到了教育上。应看到，由于过去欠帐多，农村义务教育发展面临的一些突出问题远没有得到解决，如拖欠教师工资、学校公用经费不足、大量危房等问题。根据国务院发展研究中心对一些县的调查，农村税费改革后，农村义务教育的投入状况不是改善了，而是进一步恶化了：农村义务教育的资金缺口不是缩小了，而是扩大了；农村义务教育的矛盾不是缓和了，而是加剧了。对农村义务教育状况一定要有一个客观的估计。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大部分，也应该清楚认识，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。我国平均受教育年限为7.11年，只相当于美国上世纪初的水平、日本上世纪50年代的水平。在教育投入中，投入小学的社会收益率是最高的。而国际经验表明，政府将钱投在补贴学生的学费和课本费上，效果会更好。1907年，日本就实行了6年的强制免费义务教育；1947年，又实行了9年强制免费义务教育。最近，我国国务院关于农村义务教育的文件提出，争取2007年实现农村困难家庭享受“两免一补”。据有关资料显示，中西部地区农村中小学贫困学生约1500万人，如果按每个学生平均每年减免学杂费、课本费300元计算，每年需要45亿元。就我国的总体经济实力和财力来讲，应该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面走的更快些。建议：第一，不必等到2007年，而是在近2年的时间里就可在中西部贫困地区免除学生学杂费和课本费；第二，在经济发达的省份，现在就提倡各个省自主决策，全部免除农村义务教育阶段的学杂费和课本费。
3.粮食主销区已经具备自行取消农业税的条件，粮食主产区的农业税降低幅度应更大些
就粮食生产而言，农民从中获得的利润是微小的，灾害之年甚至是无利可图。税费改革后按土地常年总产量征收8.4％的农业税，根据国务院发展研究中心的调查，这样高的税率，几乎抽走了粮食生产的全部剩余。也就是说，小规模的粮食生产基本上无税可征。在农业税的税基中，包括了农民的口粮、农民的医疗支出以及教育支出等，对农民用于基本生存的收入征税是不合理的，这也说明在税收制度上存在着对农民明显不公的问题，“以税惠农”的办法最能保证农民直接受益。世界上只有极少数国家在生产环节向农民征税，绝大多数国家都是城乡统一税制，对农业不单独课税。建议：从今年起，在大多数粮食主销区取消农业税，主要由各个省自主决策，自行解决资金问题；粮食主产区农业税税率，今年起最好也降低2个百分点，所需资金主要由中央财政转移支付解决。
4.继续加大财政对农业和农村的支持力度，切实改进对农业和农村经济的金融服务
建立财政支农资金稳定增长的机制，关键是要增加投入总量，并优化财政支农资金使用结构。在国债发行规模适当减少的情况下，要确保国债资金用于农业和农村的总规模不减少，即能维持在500亿元的水平上。1998年以来，国债资金一直占年度中央预算内农业基建投资的70％以上，而正常年度预算内基建投资却不足30％。在国债发行规模逐步减少的情况下，应逐年增加中央预算内用于农业基本建设的投资。大部分粮食风险基金要优先用于直接补贴农民，今年最低也应拿出风险基金的一半用于直接补贴农民，直接补贴农民与降低农业税税率是两个不同的政策，要双管齐下，不能把直补视同为降低农业税税率。
政府主管部门一般都倾向于使本部门的预算规模最大化，而往往忽视其使用效果。目前，政府对农业的投入渠道较多，不同渠道的投资在使用方向、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，多头管理造成了力量分散，不能形成合力，不利于统一监督、管理和协调。不少资金投下去以后，甚至被大量挤占和挪用，对农民增收没有产生什么作用。在中西部一些地区，由于地方财政困难，挤占各种农业专项资金用于发工资的做法是很普遍的。因此，应尽快研究整合农业投资的具体办法，并切实改进农业投资的管理，使有限的投资能对农业和农村真正发挥作用。
建立资金回流农村的机制，关键是要解决如何使农村资金“取之于农，用之于农”的问题。近年来，农村资金严重外流；农业银行支农力度减弱，农业发展银行支农作用弱化，农村信用社独木难支，农户和农村中小企业获得贷款非常困难；农村金融机构不良贷款占比较大，农村存在较高的金融风险。从根本上解决当前我国农村金融中的突出问题，必须以促进农村金融市场的发展为目标，推行农村金融体制的整体改革。农村金融体制改革的重点：一是解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题；二是通过加强对金融中介的监管、放松利率管制等，创造一个促进农村金融市场发展的有利环境；三是重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更为完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。中央确定的将农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业的政策是符合实际的。当然，农业银行支农弱化问题也应解决。同时，农业发展银行也面临重新定位的问题。
此外，要从农村实际出发，研究有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的其他途径和办法。在过去两年中，我国有关部门与世界银行等就我国农村金融改革问题进行了合作研究，提出：除继续重视正规金融机构的改革外，对以下两个问题要有足够的重视：一是大力推广小额信贷，探索将一部分信用社改造成为专门的小额信贷银行。这方面，印尼的经验在国际上倍受推崇。在印尼人民银行下面，专门成立了小额信贷银行，在过去20年里运作得很成功。最基本的一条经验就是放开对利率的限制。二是对民间借贷的政策要有所调整。农民对资金的需求2/3是由民间借贷满足的。对民间借贷要允许存在，同时严格管理，要制定出一套监管办法。如在台湾，民间合会曾大量存在，台湾当局当时对合会就有一套不同于正规金融机构的监管办法。从20世纪70年代后期开始到90年代中期，台湾又将合会改造成了正规的中小企业银行。
5.改革现行的征地制度，既要着眼于控制耕地征占规模，更要着眼于保护农民合法利益
用不同方式剥夺农民的土地，已成为新形势下侵犯农民利益的主要形式。据一些农民讲，过去基层政府是吃“肚皮（指计划生育罚款）”，现在是吃“地皮（指低价征地、宅基地乱收费等）”。因此，在征地制度改革的政策上要把握好5点：一是征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。二是要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度计划的控制下，应允许集体非农建设用地合理流转。这方面广东省正在进行探索。三是对各地竞相压低土地出让价的做法要坚决予以纠正。四是要建立失地农民的社会保障制度。五是要抓紧制定规范征地行为的法律法规。