关注城市化进程中的弱势群体——对被征地农民经济补偿、社会保障与就业情况的考察，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,社会保障论文,进程论文,经济补偿论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的城市化水平明显滞后于经济的发展水平（杨宜勇，2000），这种扭曲状态的纠正必然带来我国城市化水平的迅速提高。在现有的农村土地产权制度安排下，城市化必然带来相应的征地活动，并造成大量农民离开土地。而被征地农民离开土地后的收入补偿、社会保障和就业问题，从本质上来说是如何让他们分享城市化过程的收益的问题。但是，我们观察到，征地制度的缺陷和农民知识的不足却使得被征地农民成为城市化进程中的弱势群体，因此，我们对我国东部地区一些具有典型性的征地案例进行了调研，试图找出造成被征地农民成为弱势群体的原因及相应的解决办法。在我国城市化水平进入迅速提高的时期，这项研究具有重大的理论和实践意义。
一、征地补偿标准的制定
征地是我国目前农村集体土地所有权转为国家土地所有权的唯一方式，也是一切申请国有建设用地者使用原集体土地的唯一途径。征地除了强制性特征以外，还有两个显著特征：即随意性和低成本性。随意性是指动用国家征地权并没有对用地的目的进行严格的限制，低成本性是指征地补偿标准一般低于该土地市场价格。从制度建设的角度来看，征地工作中的各个环节都存在一些漏洞，难以有效地保护农民利益。同时，被征地农民知识的局限也使得他们无法准确地认识土地使用权的价值。这种征地方式既不利于保护农民利益，正确处理国家、集体和农民个人三者之间的关系，又不利于土地市场的发育和建设。
现实中，土地征用补偿费的制定常常是以农业经营收入为参照系的，以安徽省马鞍山市为例，土地征用补偿费大致相当于土地前3年农业产值的8-10倍（具体参见案例1）。但是，由于我国现阶段农业经营收入比较低，城乡居民的人均收入差距在2000年已经达到2.79倍（阮杨、陆铭、陈钊，2002），因此按照农业经营收入来制定补偿标准，必然对农民转为城市居民后的生活造成影响。
案例1：
安徽省马鞍山市依据土地使用时间、用途及优劣，补偿费规定从每亩2400元～18400元不等。安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算，马鞍山市的实际情况为人均约12000元/亩。土地补偿费与安置补偿费统称为“两费”。“两费”属农民集体所有，设立财务专户，乡（镇）管理，所有权人使用。地上附属物和青苗补偿费归所有者所有，马鞍山市将这两者分开计算，其中青苗补偿费按照实物种类以每亩500元～1200元不等进行补偿。而附属物补偿则按实际情况分级制定。（注：《马鞍山市征地事务管理办法（2002）》。）
以农业经营收入为参照制定征地补偿标准在理论和实践上都有重大的缺陷。从理论上来说，目前的补偿实际上只体现了对土地资源属性的补偿，但对农业用地转为非农业用地后土地使用权的价值却无法体现。正确的做法应该是，根据土地的区位和相应的使用权市场转让价格制定土地使用权转让费，再以一定的比例分配集体和农民个人的所得。从实践上来看，按农业经营收入来进行补偿似乎对农民也有益，农民也往往“理性”地认为所得到的补偿是高于其农业经营收入的，因而也愿意放弃土地使用权。但是，由于知识的局限，被征地农民无法正确地认识自己所放弃的土地使用权的市场价值，同时，他们也往往不能正确地估计当自己转为城市居民后的生活和社会保障费用。现实中的情况是，政府和农民都没有充分认识到，按农业经营收入来制定的补偿费大大低估了土地对农民的经济价值，因为土地对农民的社会保障功能和基本生活资料来源功能没有相应的市场价值体现（姚洋，2001），因而也无法体现在农业经营收入当中。于是，现实中就出现了这样一些现象：一方面政府随着时间的推移，逐步提高了其向用地单位征收的征地补偿费；另一方面，被征地农民群体往往在事后才发现，他们所得到的补偿费不足以维持正常的城市生活的开支和保障，于是形成了聚众闹事等不稳定现象。
案例2：
这里有一份对浙江绍兴县杨汛桥镇的实地调查。该镇人口约3.2万，GDP为15.5亿元人民币，财政收入2.75亿元，净财政收入为2.05亿元。目前乡镇企业已经成为杨汛桥镇主要的经济支柱，农业收入可以忽略不计，原有的1.2万亩耕地，在经过若干年的土地征用后，只剩下8000亩左右。
我们先来看一下杨汛桥镇征地中主要的补偿标准：①土地补偿费为土地前3年年均亩农业产值×8，实际约为1.2万元/亩；②劳动力安置费为前3年年均亩农业产值×4/人均耕地，实际约为1万元/亩；③青苗补偿费约为600～700元/亩；④附着物补偿费（沟渠等）约为500元/亩。土地价格原则上需要经过以上测算得出，但在实际操作过程中，可能由村和企业谈判决定，标准价2.3万元/亩，实际价格在此基础上上下波动。镇政府主要起着中介的作用。
唐家桥村隶属于杨汛桥镇，在这里土地耕作所得收入已经不是农民的主要收入来源。农户有的外出打工，或在当地纺织厂等乡镇企业打工，有的开个体作坊作镜匾以及窗帘布等等，通常一年也有数千元到上万元的盈利。但同时，唐家桥村民对征地仍普遍持反感态度，对土地在感情上仍然难以割舍。这种情绪在家中地位较高的年长者表现尤其明显。其中一家的老人觉得：卖布收入不稳定，有土地心里比较安稳。可见即使在杨汛桥镇这个农业产值占经济总量比重偏低的地方，土地在农户心里仍占据着无可替代的地位。一次性补偿没有考虑土地的社会保障功能，同时，农民也没有充分考虑自己土地使用权的市场真实价值。
除了征地费用制定标准的不合理之外，影响被征地农民利益的一个不可忽视的因素是目前征地工作中的“三乱一难”问题。一是征地范围乱。不论何种投资主体搞建设，均可征用农村集体的土地，远远超出了“为了公共利益”的范围。二是征地补偿乱。不依法补偿较为普遍，低价征地和高价征地现象并存，重点工程或重点项目的征地补偿费用相对偏低。三是征地费用分配乱。征地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间分配不合理，使用管理较为混乱。“一难”是被征地农民安置难。下面，我们着重讨论征地过程中存在的一些制度上的缺陷，以揭示被征地农民利益难以保障的制度原因。
二、征地过程中的制度缺陷
我们将整个征地过程划分为三个阶段：一是政府向企业征收补偿费的过程，二是政府和被征地农民之间对征地补偿费的分配过程，三是征地之后政府对农民的就业和社会保障安排。这里，我们重点考察征地补偿费的制定和分配过程，回答一些与被征地农民利益相关的现实问题。
1.征地补偿费的制定过程
如前所述，政府向企业征收的征地补偿费往往是低估了土地的实际价值的。那么这样的补偿标准是如何制定出来的呢？正如案例2所指出的，补偿标准的制定是由当地政府与作为土地需求方的企业双方谈判完成的，然后需要通过了解集体与农户意见予以确定。按《土地管理法》规定，第一次公告是在征地方案批准之后，要将批准文号、征地范围及征地补偿标准等内容进行公告，这次所公告的补偿标准一般为当地政府所批准的征地补偿标准，并未与集体和农民商量。只有补偿登记之后，征地补偿安置方案经政府批准后再次公告时才规定要听取群众意见，若对补偿方案有意见则协商，协商不成则裁决。而实际情况往往是后一次公告所谓听取群众意见不能落实，因为补偿安置方案已经批准，不可能更改，群众又不愿由法院裁决，自然只能接受方案。或者由于发布公告时间与截止办理时间间隔太短，无法完成群众评议工作。另一种情况值得我们重视，即有些地区有抵制公告的现象，如不准张贴在显著位置，或很快就撕下等。这其中的原因只可能是地方政府工作人员在与土地需求方商谈补偿费时有通过压低标准而进行的寻租行为，又不愿被农民发现，但这样的做法就使得农户成了利益受损者。可见，总体来说，农民并未能在征地补偿费标准的制定过程中将自己的意愿完全体现出来。
案例3：
浙江绍兴县杨汛桥镇里的土地征用是由乡镇企业提出，镇政府同意，行政村执行，先在党员代表大会通过（有党员的农户约占10％），再在村民代表大会通过，乡镇企业与行政村间协议生效。其后的征地手续大致分为7步：（1）企业申请，交由城建局审批；（2）由土地管理所出具意见书，计经委立项；（3）再由城建局定点勘测土地，颁发定点规划许可证、红线图等；（4）土地管理所先上报省市有关部门将土地转用途，并调查土地征用价格和补偿费；（5）获得省许可后，政府先颁布公告，内容涉及征地项目、补偿费、农民不满的申诉机制和期限等；（6）以上办的只是征地手续，紧接着需要办供地手续，即向省或市政府获取建设用地批文（许可证）。其中征用土地在75亩以下的报市政府审批；（7）由城建局颁发开工许可证。
被征用的土地可分为用于基础设施建设（即服务于“公共利益”）与其他经营性用途，在这两种用途中，集体与农民的利益都受到了不同程度的损害。“在对上海、江苏、浙江、福建、广东四省一市的调查中发现，集体及农民尽管对以每亩5000～8000元的征地费将农业用地转为铁路、公路等基础设施用地有意见，但他们仍能识大局、讲奉献，如期交出土地，但对如房地产开发类的经营性用地的征地则意见很大。对这类用地是否继续动用国家征地权力，地方政府与集体和农民的意见不一致，地方政府希望仍实行统一征地，以低成本取地或搞一些市政建设，而集体和农民则希望放开征地过程，改为市场化操作。”（注：周建春：《征地制度改革调查探索——上海、江苏、浙江、福建、广东四省一市调查汇报》，载《地政研究动态》，2001年第6期。）
很显然，补偿费与土地以经营性用途进入市场后的市场价值之间的高落差给大量“寻租”现象的滋生提供了温床。导致这种状况的原因在于农村土地产权制度不完善，尽管在法律意义上集体拥有土地所有权，而农民拥有土地使用（承包）权，但实际上集体和农户在对土地的所有权和使用权进行交易的过程中，却无法体现自己的意愿。虽然我们现在要实行市场经济，以市场的力量来调节商品的供求及价格，但由于制度的原因，土地资源无法像一般商品一样直接进入市场进行公平交易，当土地转为国有再进入市场后，尤其是用于增值性很强的生产建设项目时，身价便会暴涨，但这一过程并未体现原土地所有者和使用权所有者的利益，所以，征地过程中的最大受益者是地方政府和以低价格获得土地的企业。
2.征地补偿费的分配
调查发现，“征地补偿费在实际的分配过程中乡村截留多，农民实得少。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而是只面对村、乡两级，征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，资金拨付一般也是直接到乡财政，只有个别地区直接到村。乡村截留的比例一般是：广东省，乡镇可得15％～20％，其余全部归村委会；福建省，经济好的乡镇有不留的，一般乡镇留10％～20％，经济困难的留30％～50％，个别的乡镇对房地产开发项目留90％以上，余下的补偿费则在村和农民之间分配，一般村得50％以上。”而同时征地中介又收3％。根据《土地管理法》，征地是土地管理部门的职责。目前有些地方土地管理部门开始了将征地行政与征地事务相分离的探索。其主要做法是在土地管理部门收取3％的征地管理费的基础上，再允许征地事务单位收取3％的征地业务费。（注：周建春：《征地制度改革调查探索——上海、江苏、浙江、福建、广东四省一市调查汇报》，载《地政研究动态》，2001年第6期。）
通过上述数据，我们能很清晰地看到，在补偿费当中农民最终能得到的也只是很少的一部分，而乡村两级却能取得补偿费中的大部分。那么，各级地方政府和村集体截留这笔补偿费的原因是什么？乡村截留补偿费有两个主要理由：一是对征地过程中所做工作提取的报酬；二是村本身是土地所有者代表，补偿费中的相当比例自应归村委会。我们在调查中了解到，地方政府和村集体截留补偿费的去向和用途也是多方面的：一是用于被征地农民的就业安置和社会保障；二是办企业；三是代缴农村各项杂费；四是搞基础建设；五是将一部分钱存入银行，利息年底分配；六是用于其他投资，如进入股市；七是乡村干部挪用挥霍，中饱私囊。我们还了解到，由于管理不善和大市不景气的原因，投入股市的资金中有不少形成了巨额亏损。而地方政府的一些管理人员也因此（也有贪污等原因）而遭到惩处。
案例4：
在上海浦东新区，被征地农民获得补偿的方式主要是根据年龄来制定的。对于达到城镇退休年龄的人，可以按月获得一笔收入。接近退休年龄的人可以获得一笔生活费，然后到退休时再转为拿退休金。对于18岁以下的未成年人则直接转为城镇居民，没有经济补偿。而在就业年龄段的被征地农民主要有两种获得补偿的方式，一种是一次性买断，其标准是按年龄制定的；另一种方式被称为“两保一补”，即一次性地获得一笔补助，同时由政府代交养老和医疗保险。具体的实施过程一般都是由政府制定方案，由被征地农民进行选择。
浙江绍兴县杨汛桥镇的土地补偿费交给村委会，用于农田水利等公共建设，劳动力安置费原则上应该发放给个人，实际上却也由村委会掌管，用途不明；青苗补偿费和附着物补偿费发给农民，据受访农民反映，是村委会迫于舆论压力，由村民争取过来的，合计1000元/人，一次性补偿付清。由于在征地后农民把主要精力投入非农生产方面，经济状况有不同程度的改善。正是由于农民经营其他产业后收入有所提高，所以农民在利益受损后并没有太多过激的反应，但这并不能掩盖农民在征地过程中所受的损害。
我们不得不承认这样的事实：被征地农民在征地过程中正受到不公平的待遇，成为城市化进程中的弱势群体。
三、被征地农民的安置与就业
在土地使用权的转让过程中，被征地农民的就业是保障农民的生活，解除其后顾之忧的根本途径。因此，是否能够顺利实现被征地农民的就业关系到我国是否可以在城市化的进程中保持社会的稳定。对被征地农民的安置政策不仅应体现土地使用权的价值，更要体现原先土地所能给农民带来的生活保障的价值。
对征地后“农转非”人员的安置，各地采用的操作方法主要有两种，即货币安置和招工安置。
1.货币安置
货币安置是指政府或用地业主通过支付一定货币量置换农民使用的土地，让农民自己解决就业和生活出路。货币安置一般有两种方法，一种是一次性货币安置，即对失去土地使用权的农民一次性发放货币额；另一种是分期货币安置，即征地单位由村级组织代理租约发放生活费（李炯等，2002）。货币安置的低成本性及易操作性使得其成为现在主要的安置方式，但这种安置方式却给被征地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患。货币安置基本上是低水平的生活安排，并存在支付风险。货币安置无法兼顾农民获得补偿后的就业状况，农民在就业上的低素质与单一技术性劣势无法得到解决，而现实中就业市场机制的不完善，信息整合的缺失以及劳动力歧视现象的存在给农转非人员的就业带来了很大困难。同时，如果未能顺利就业，失去土地的农民将无法确保其被纳入城镇的社会保障体系，于是这些被征地农民近期和远期的生活都将面临极大的困难。
2.招工安置
招工安置是指地方政府或用地单位依据征地数量安排“农转非”人员就业。这是从计划经济体制时期延续下来的一种老办法，现阶段在实行上难度较大（李炯，2002）。
被征地农民实际的安置工作有不少后遗症，其中，特别值得重视的是一些单位骗取政策补贴，侵害农民的利益。政府在征地补偿费中截留的钱的第一个用途就是促进被征地农民的就业，在上海，这笔钱常常用于补贴那些为被征地农民提供就业岗位的单位，于是就出现了一些单位先招收一批被征地农民，拿到政府的补贴，然后不久就宣布破产，结果被征地农民就成了失业人员。让我们先来看一个来自上海的真实故事。
案例5：
胡某与王某原均为上海市青浦某镇的农民，1995年，在自己原有的土地被征用后均供职于一家开发公司。这家开发公司的性质为乡镇一级的公司，主要为乡镇政府服务，其主要功能是在征地后选择性地吸纳被征地人员。然而后来此开发公司申请破产，被吸纳的农民变成了失业人员。胡某与王某可能就属于这种情况。在此过程中，风险与矛盾转嫁给了社会，而农民的失业给开发公司带来了好处。此后，胡与王又供职于一家商贸公司，但由于公司经营状况太差，2002年5月开始，两人开始申领失业保险金。两人现在都有对开发公司进行诉讼的愿望。原先应由政府保证的劳动力安置没兑现，又失去了土地，而历来务农又没其他特殊技能，工作实在难找。这两个人的遭遇是被征地农民未能得到安置，从而造成社会问题的生动案例。（注：胡、王二人的经历是来自于浦东安置过程中的一个真实案例，鉴于其他因素，无法公布二人的真实姓名及所在单位。）
目前在被征地农民的就业安置中存在的主要问题是：（1）很多已安置进单位的征地劳动力实际处于离岗状态，主要是由于技术、素质等原因不符合单位的要求而造成的。（2）已离岗的征地劳动力难以进入劳动力市场，大部分农民不愿与公司解除劳动关系。（3）一些已安置的征地劳动力社会保险不落实，给这部分劳动力今后的生活留下了隐患。（4）新发生的征地劳动力难以安置进单位，这不仅是单位的接纳能力有限，更主要的是劳动力本身的技能较低所致。（5）征地养老经费管理分散，难以为继，一方面是养老经费的挪用和挤占情况很普遍，另一方面，是养老经费固定不变，如果遇到物价上涨，则实际是在缩水。（6）有少数征地项目虽有征地批文，但不办理实质性的征地与安置补偿手续，造成农民生活发生困难，导致上访现象发生，影响了社会稳定。可见，被征地农民的就业安置已经形成了一个不容忽视的社会问题。
案例6：
以上海浦东某地的安置情况为例。在此地区内，征地单位对被征地农民采取“一个补偿两个保险”的方式进行安置。陆某原为此区内农民，征地后于2002年3月接受了“一次补偿两个保险”安置协议，并一次性取得了经济补偿3800多元。
所谓“一次补偿两个保险”的方式，即选择这种安置方式的征地劳动力可享受一次性的经济补偿及养老保险和医疗保险。具体补偿标准为：一次性补偿金的幅度为3000～10000元。其中，补偿金额根据征地劳动力在签订安置协议时的实足年龄（计算到月），“对号入座”确定。在签订“一次补偿两个保险”安置方式的协议书并经公证处公证后，补偿费由征地单位一次性发给本人。（注：陆某的经历为浦东某集团公司征地安置中的个案。）
征地劳动力选择“一次补偿两个保险”后，其子女的独生子女费，幼托费可按有关规定向征地单位结报。选择此方式的征地劳动力可以加入劳务输出行列或到社会上自主择业，找到工作并办理录用手续后，养老和医疗保险及其他附属关系一并转入新的工作单位。如中途因故与新就业单位解除合同，该征地劳动力应及时将“二保”账户转到原征地单位，由征地单位续缴。
从市场的效率上说，货币补偿自然会成为主要的征地安置方式，可现实中仍存在着很多隐患。从实际情况来看，各地区的补偿标准不一。调研中我们甚至发现：相邻的两个区，一个区的补偿标准为每人1万元以上，而另一个区却只能达到3千元左右，由于两个区的距离很近，信息传播比较容易，很容易造成农民的心理不平衡，从而激化矛盾。
在货币补偿成为主要补偿形式的情况下，被征地农民被迫进入市场参与就业的竞争，而农民长期从事简单农业生产，技能单一，进入市场的被征地农民基本趋于同质，在数量众多而质量趋同的情况下，这批劳动力的供给弹性偏大，很容易造成被征地农民就业的大波动。而且，由于被征地农民缺乏适应城市就业的必要技能，更加容易受到失业的威胁。
在调研中我们发现，被征地农民的就业状况不容乐观的。据某市征地农业人员安置情况的调查数据显示，从1994年至今，该市征地劳动力累计有43.4万人，其中安置进单位的有35.4万人，自谋出路的有8万人，征地养老人员累计14.7万人。这次调查涉及到25.5万征地劳动力，其中已安置进各单位和乡镇的20.5万人，自谋出路的5万人。在20.5万已安置的征地劳动力中，经抽样调查，真正上岗的占60％，无工作岗位的比例高达35.4％，已解除劳动关系的比例也达4.6％。
可见，农民的土地征用后的就业前景并不乐观。被征地农民的加入更加大了农民就业的压力。曾经实行的“谁征地谁安置”政策由于不符合市场运行的规律以及给企业的太大压力，已经难以再实施下去，而取而代之的货币安置却给农户今后的生活带来了诸多风险。
据我们调查，上海市浦东新区在2002年11月就发生了多起被征地农民集体上访的事件，具体的原因是，这些农民在得到安置后，由于工厂效益差，数月内不仅未拿到一分钱的工资，而且连上海市规定的290元的月最低生活保障线补贴也是雾里看花，这使得他们心里非常不平，于是结伙集体上访。
如何化解这些风险并给农民今后的就业提供一个坚实的平台已成当务之急。那么现在阻碍农民就业的因素到底有哪些呢？
（1）农民自由就业受到农民素质的限制。随着农村城市化进程加快，农村剩余劳动力队伍也日益扩大，但不可否认，农民自身素质的低下是造成征地后安置难的重要原因。我国农村劳动力素质普遍不高，这种状况不能适应城市现代经济发展的要求。
（2）部分农民无法摆脱传统观念，无法接受角色的转变。被征地农民们中有不少固守着小农思想，认为土地上交就应该得到终身保障。还有一些人则认为自己只适于务农。无法从事其他行业。观念的陈旧也是阻碍农民独立就业的原因之一。
（3）就业市场体制落后，条块分割，信息整合能力差。政府机构缺少健全的监督机制，在安置就业的过程中真正能传达给农民的有用信息很少，使得农民在征地和就业过程中处于信息不畅的状态。政府在安置过程中的运作方式也存在一些漏洞，例如就业培训无法真正起到作用，对进行安置工作的单位以及企业没有必要的监督，等等。
（4）农民在城市的就业仍然面临着许多歧视。以上海市为例，农民被征地后获得的是相当于城镇居民劳动手册的一张“农村富余劳动力”的劳动手册，这样的称谓对于农村劳动力是具有歧视性的，不利于其就业。此外，原先的城镇劳动力市场本身就存在着制度性分割，国有企业的下岗失业人员和其他失业人员所得到的政策待遇是不同的，而被征地农民则又成了劳动力市场上一个新的群体，加剧了城镇劳动力市场的分割。
（5）居住区和工业区相距太远，造成就业成本过高。在传统的农业经营中，农民的“工作”就在家附近，但在土地被征用以后，制造业和建筑业成了农民就业的主要行业，但是，由于农民在城镇中新的居住地距离往往比较偏离工业区，造成工作成本大大上升，这也制约了一部分农民的就业。
四、完善征地制度、保护被征地农民利益的政策建议
保护被征地农民利益的关键环节是合理地制定征地补偿标准。据悉，国土资源部已经在上海青浦区、江苏南京、浙江温州、福建福州、广东佛山等5省（市）的9个城市进行征地制度改革试点，这标志着征地制度改革迈出了实质性的一步，今后征用农村集体的土地将不再实行一次性补偿，长期以来征地过程中损害农民利益的现象有望得到解决。如上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作公司为项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准（以征地前3年平均年产值的测算确定，该标准每3年调整一次）支付土地合作回报。此举改变了过去一次性补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。青浦的做法（注：《土地征用将不再实行一次性补偿》，《人民日报》，2001年10月25日。）是改革征地制度的创新和探索，但是，其他地区目前一次性补偿的做法仍然在继续着。
征地制度改革是一项系统工程，一次性补偿所造成的一些问题只是农民利益受损的一个表现，要从根本上保护被征地农民的利益，有一系列的问题有待解决，有关征地的一些基本理论问题需要有科学的回答。第一，有关征地补偿费的制定标准应该以土地在非农业经营活动中发挥的生产力为依据。补偿费的制订不能仅以农业经营收入为参照系。特别是对那些进入市场转为经营性的非农业用地，应该以转让之后的土地生产力为参照制定土地补偿费。第二，对于农民的经济补偿应体现其拥有的土地使用权价值。在市场经济下，完善的产权制度应该保证产权拥有者在转让其产权时获得与市场价值相称的经济收入。土地使用权是土地产权中一项重要的权利，在理论上应该加以明确的是，在征地过程中，农民放弃的是一定年限的土地使用权，而不只是相应年限内经营农业的收入。第三，仅以其经营农业的收入为标准制定的经济补偿太低，特别是在我国这样一个长期以来城乡劳动力市场分割严重，农业经营收入低下的国家，以农业经营收入为参照对被征地农民进行补偿将难以保证被征地农民的正常生活。这不仅无法体现土地的保障作用，对农民转为城镇户口后的生活费增加也缺乏考虑。第四，由于知识的局限，征地的制度设计必须依靠专家学者的指导，必须以一定的制度约束为保障。我们在本文中所谈到的一些有关征地补偿中的问题都需要一定的知识来科学地认识，而广大农民和一些实践部门的工作人员都是靠经验的积累来认识这些问题的。从制度演进的角度来看，正是因为这样的原因才使得制度变迁不能够一蹴而就，而是随着人们知识的积累逐步发展。但是，在这个知识积累的过程中将有一些人为之付出代价，表现在征地过程中就是有一些被征地农民在事后才发现征地的补偿太低了，而这又进一步地形成了一些社会不稳定因素。因此，借助于科学的理论指导，减少实践中可能存在的制度变迁的成本，是征地制度改革过程中非常必要的步骤。
根据以上几点理论的指导，我们提出如下几点原则性的政策建议：
（1）严格界定“公共利益”的范围，缩小征地范围。征地是为“公共利益”服务的，而盈利性的征地是“搭便车”的行为，不仅给农民也给国家造成了很大的损失。因此，应该将盈利性的征地逐步纳入市场化操作的过程，引入拍卖等市场化操作手段。
（2）确定合适的符合市场交易原则的补偿标准。为了切实保护农民利益，也为了建立我国有效的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，同时，既要考虑对土地所有权的补偿，也要考虑对土地使用权的补偿。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值，还要切实保证对土地的追加投资能得到补偿。可以选择的做法有三种：一种是直接借助于市场交易机制（如拍卖）来发现土地使用权的市场价值，这种方式的优点是成本较低，可以由乡镇政府委托相应的社会机构来操作。另一种是由政府委托专家学者进行理论模型的建立，在切实考虑土地区位、土地的经济价值、土地的社会保障功能、城镇居民的生活开支和经济发展需要等各项因素以后，统一制定较为科学的征地补偿标准。如今广州市的征地补偿标准已完全脱离产值倍数的做法，代之以依土地区位和经济发展状况确定补偿费，而且不考虑原土地用途。目前市郊征地补偿在自留地之外，一般标准为每亩25万元左右，接近土地的市场价值。第三种是除必要的经济补偿外，让农民以土地使用权拥有者的身份在土地需求单位中入股，获得一定年限的股权收益。
（3）进一步完善征地管理制度，明确各级政府的职能。第一，征地不应由乡镇一级政府操作，因为基层政府部门的知识局限性更大，而所接受的监督的范围也更小，所以我们建议征地工作直接由市一级的政府领导，接受全市人民的监督。第二，征地过程的监督机制也应进一步完善，切实加强“两公告一登记”的工作，提高信息的公开度和透明度，并成立专门的部门反映被征地农民的意见，以适应城市化速度加快的发展形势的需要。
制定合理的经济补偿标准，合理分配经济补偿费是保障被征地农民利益的根本，而促进被征地农民就业则是顺利推进城市化和工业化进程、保持社会稳定的关键，有鉴于此，我们进一步提出若干促进被征地农民就业的政策措施：
（1）进一步健全社会保障制度，解决农民后顾之忧。
促进农民向市民转变的一个关键，就在于建立结构多层次、资金来源多渠道、费用基金化、管理服务社会化的城镇社会保障体系。
（2）加快城市化步伐，搞好小城镇的建设，逐步放开大城市对农民就业的管制。目前，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。事实表明，放开户口后并没有产生消极影响。从长期看，也应当允许农民自由进城工作。这才是有利于城乡平衡发展的长久之计。
（3）建立“征用”和“安置”并举机制，尽量缩短农民就业时间差。从农民的土地被征用至找到工作，这里有一个时间差，如果这个时间差过长就会损害农民的切身利益。因此，我们要建立市场化的征地安置机制，减少其等待成本，提供更多的就业选择。
（4）加强政府的调控职能，有序高效安排被征地农民的就业。对吸纳被征地农民的企业采取一些优惠政策，并给与被征地农民政策支持，如授其《劳动手册》给其平等就业的机会。比如上海市开始实行这样的政策：所有需安置的农村劳动力，都要到劳动就业服务中心进行登记，由劳动中心负责培训与介绍就业，并对今后的就业情况进行登记，做到对农村劳动力的有序管理。而江苏省则从2003年5月1日开始对户籍制度进行了重大改革，该省4000万农民将与城里人一样持有居民户口，这无疑是消除农民在城市就业中受到的歧视的重大举措。此外，政府部门还要积极鼓励和引导当地企业招收农村劳动力，出台相应的优惠政策，对积极招收当地农民的企业给予奖励和其他优惠措施。通过这一系列政策的制定，切实为农民创造良好的就业环境，缓解农民就业难的问题。
（5）大力发展农村服务业，增加农村收入渠道和就业机会。在农村的城市化过程中大力发展第三产业，如旅游业、服务业等，并给予一定的政策扶持，这样不仅能够壮大乡村两级的经济实力，也有助于增加农村的就业机会，这样，在解决被征地农民的就业同时也减轻了城市就业的压力。
（6）加强就业服务机构建设，为被征地农民提供更好的就业服务。由政府或社会所提供的培训必须针对被征地农民普遍技能低下、市场竞争意识较差的状况，为被征地农民提供公益性的符合市场需求的技能培训。应加强市场信息服务，帮助农民获得与自身能力相符的就业信息和择业指导。