试论地方政府对商品流通的干预和调节，本文主要内容关键词为：商品流通论文,地方政府论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现阶段，我国各级地方政府既是政府权力链条上的传递层次，又是独立的利益主体和权力主体。既是中央政府流通政策、法规的执行者，又是区域范围内流通体制改革的设计者、操作者和区域市场的调控者、管理者。各级地方政府对商品流通的干预和调节影响到中央政府流通目标的实现，关系到社会主义统一市场的形成，同时也关系到区域市场的繁荣与稳定。所以，探讨地方政府对商品流通的干预和调节，具有重要的理论和现实意义。
一、地方政府的权力扩张与行为变化
我国由计划经济体制向市场经济体制转变的过程，同时也是各级地方政府利益独立、权力扩张和行为变化的过程，分析地方政府对商品流通的干预和调节，首先要分析地方政府在这一伟大变革中的运行轨迹。
传统的计划经济体制是中央政府高度集权其计划经济体制。中央政府不仅是唯一的利益主体，更具有至高无上的权限，共制定计划，要求地方政府一丝不苟地执行计划。为了保证经济的顺畅运行和计划的有效贯彻，自上而下根据行业或产品特征设置专业行政主管机构和业务经营机构，层层下达计划、执行计划。在“统一领导、分级管理”的总原则下，中央和地方虽然进行了若干次的权力调整，在财权和事权上也给了地方政府有限的权力，但始终没有动摇计划经济体制的利益和权力格局。地方政府对商品流通的干预和调节主要具有以下特征：第一，各级地方政府根据国家计划和上级政府要求管理商品流通，协调商品流通中的各种关系。在全国一盘棋上，地方政府只是一个普通的“棋子”。第二，地方政府（包括各种职能机构）具体行使商品管理、市场管理、企业经营和资产管理等项职能。第三，地方政府在“条块”运行的区域经济中扮演着双重角色：一是把自己看成是企业的“家长”，要求企业完成政治、经济以及其他方面的功利性目标；二是保护区域内的企业和区域市场不受外界干扰，有较强烈的“护犊”意识。第四，众所周知，因为计划经济体制的排他性和在我国的特殊性，地方政府的行为强烈排斥着各种市场力量的作用，也主要通过行政性强制手段干预商品流通。三十多年间，计划经济体制一直刚性支配着地方政府的各种流通行为。
由计划经济→计划经济为主，市场调节为辅→有计划商品经济→计划经济与市场调节相结合→市场经济的渐进式改革的过程，是市场力量不断扩大的过程，也是政府由计划政府向市场政府不断位移的过程。尽管与预期目标有些距离，但这一变革过程所产生的剧烈震荡和效应已为举世公认。改革初期，人们的基本认识主要是：计划经济体制僵硬、呆板、效率低下，需要引入市场机制的力量来调动企业和个人的积极性。在改革深化以后，人们的认识又上升为，怎样放开国有企业才算合理？怎样对市场进行引导和规范？怎样建立符合中国国情的市场经济体制？等等。人们在尝得放开企业、市场、商品的喜悦不久，又把矛盾的焦点转向了政府。实际上，这一转变就是政府积极推动的结果，同时，政府又主动地或被动地变革着自身的机构、职能和行为，以谋求与市场经济发展的一致性。
十多年来，地方政府对商品流通的干预和调节发生了很大变化。
地方政府的利益独立性增强，权力逐步扩大。市场化进程中的一个主要特征就是中央和地方围绕财政关系这一核心划分财权与事权，使利益主体、权力重心由中央到地方转移和变化。经过1980年、1985年、1988年、到1994年实行分税制四次较大的变革，进一步明确了中央和地方的利益关系，使地方政府成为一个独立的利益主体，进而成为权力主体和调控主体。在商品流通方面，1986年中央政府将所属企业下放给地方政府；从“放权让利”到承包经营、租赁经营、股份经营等责任制的实施，意味着中央政府对国有企业管理的放松，同时，对国有流通企业的管理权限又无形落入地方政府手中；除烟草、石油等少数特殊行业和企业外，其他流通行业和企业已割断了与中央政府传统的联系方式，人权、财权、事权较多地集中于地方政府；除粮食、棉花等少数关系国计民生的重要商品国家实行计划管理外，更多的商品管理方面，地方政府则享有较大的权限。从总体上看，中央政府逐步转变为从宏观上制定统一的具有强制性的法规、政策，并运用财政、税收、货币等经济杠杆或参数对商品流通进行调控，而对流通企业、商品、市场的管理则具体地落到地方政府头上。省和中心城市政府，同时也可以制定地方性的法规和政策，运用各种间接手段调节区域市场的运行。这一本质变化，导致了地方政府管理对象、范围、手段等一系列的变化。
地方政府调节和干预的范围、对象由企业、产品转向市场、商品交易活动。政企分开、搞活企业是十多年来我国经济体制改革的一条主线。目前，国有流通企业正在向自主经营、自负盈亏的市场主体转变，并逐步取得了作为明确的利益主体的独立地位，这意味着传统体制下政企之间依附性利益关系的结束，要求政府只能作为企业运行中的一个参照物来发挥作用。这一变革更不同于计划经济体制下中央将企业管理的权限下放给地方政府。同时，在全国范围内，集体、个体、私营企业，股份制企业、“三资”企业等所有制商业形式发展很快，并且在网点数量和规模上已占有相当的份额，商品流通领域出现了多元化、混合化和复杂化的现象，这在客观上要求政府对社会商业、对商品交易活动实施统一管理，以消除竞争不平等、市场秩序混乱和管理“真空”等不合理现象。80年代初期开始，这种呼声愈来愈高，以致于促使许多地方政府变革机构、优化职能来实施对社会商业、对商品交易活动的统一管理，从而出现了具有推广意义的“撤局建委”、“保局建委”和“归口管理”三种典型模式。多数地方政府虽然没有变动机构，但自90年代以来出现的行政机构企业化浪潮（如许多省、市、县粮食局、商业厅（局）等改为企业集团总公司）从一个侧面也说明了传统管理模式的滞后性以及扩大管理范围的现实性和迫切性。这种转变，是商品流通内在规律的要求。
地方政府因层次不同在干预和调节商品流通中的地位、作用和手段也不相同。省级政府处于中观调控环节，有条件运用各种经济参数、法律手段和行政手段进行干预。地（市）、县、乡级政府处于市场或商品流通的前沿，较多地采用行政手段进行直接干预。
二 地方政府干预和调节商品流通的实证分析
现阶段，各级地方政府干预和调节商品流通主要有以下任务或目标：①贯彻执行国家或上级政府的政策、法规；②促进并保护区域市场的繁荣与稳定；③管理国有资产以保证其不断增殖。加之地方政府不仅仅作为垂直权力系统上的一个传递层次而成为独立的利益和权力主体后，其职能和行为也趋于多元化：培育并发展区域市场；监督、规范市场交易行为；调节区域内商品市场的供求关系；协调区域间商品流通关系；干预重要商品的流通；通过各专业机构管理国有资产等。
尽管地方政府因层次、时间和区域不同而使其行为存在着一定差异，但在许多基本点上是相同的。
肯定地说，地方政府对商品流通的干预和调节起到了一定的积极作用：第一，地方政府作为政府权力链条上的组成部分，对实施国家宏观调控起到了积极的作用。相对于中央政府的各项政策措施而言，地方政府只是一个贯彻层次，其贯彻的效果如何关系到中央政府调控流通目标的实现，如国家有关商品流通的各项法规政策；对粮食、棉花等重要商品的计划管理；对通货膨胀的遏制措施等，在很大程度上依赖地方政府的执行和配合。我国是一个农业大国，各地区经济发展不平衡，商品流通在区域间存在着层次性和差异性，国家不可能采取统一的政策，措施进行调节和控制，地方政府“对症下药”地进行干预和调节同样也是国家宏观调控的要求。第二，地方政府在培育市场，完善市场体系方面具有积极的作用。我国市场经济的发展不能仅依靠市场内部的力量而必须借助于政府推动。地方政府利益独立化和权力的扩大是培育竞争性市场的前提。尽管在短期内是一个不完善的市场，但从长期来看有利于统一市场的形成。权力的扩大不仅增加了地方政府的责任，而且诱发了地方政府的创新能力，必然要采取各种直接或间接措施来培育区域市场。如：制定有利于市场繁荣和稳定的各项措施；规范市场交易行为，制定限价措施，抑制物价上涨；扶持并发展多种形式的商业类型，提高流通企业的组织化程度等。许多地方政府深谙市场发展的规律，采取引导、规范、服务等措施，不仅使区域市场办得有声有色，而且发展成为全国性的市场，如山东寿光的蔬菜市场、石家庄的小商品批发市场等。第三，地方政府的干预和调节对发展区域商品流通起到了重要的推动作用。一方面，地方政府熟悉地方的流通资源，能够结合本地实际客观地、灵活地配置各种流通资源，扬长避短发展商品流通，另一方面，出于地方利益的要求，地方政府会更迫切地、有效地采取措施发展商品流通，如：积极推进流通企业的现代企业制度建设；由政府出面推销地方农副产品；对农民的流通行为进行组织和指导等。
同时，地方政府对商品流通的干预和调节也有许多不合理之处，产生了一些消极作用。第一，地方政府在利益驱使下对商品流通的区域性干预导致了地方贸易保护盛行。循着旧体制的逻辑进行财政承包和行政分权，使各级政府与所辖企业的利益紧紧捆在了一起。在我国目前区域差别较大的情况下，为了保护地方利益，就要尽量地把本地产品销往外地，而同时又阻止外地产品进入本地市场，限制竞争。利益的局部性也往往促使地方政府对假冒伪劣商品、对非规范性竞争手段采取熟视无睹的态度或变相进行保护。这样，就妨碍了全国统一、竞争、有序市场的形成。第二，经济干预的行政化倾向十分严重。如在股份制改造、组建商业企业集团、提高市场组织化程度、发展连锁经营、进行商业行政管理机构调整等方面大量存在着不合理行政手段干预的现象。这些作法违背了商品流通和企业发展的规律，当然也很难收到较好的效果。例如，有些地方政府通过行政命令要求下属企业进行连锁经营，虽然注入了大量的启动资金，结果仍使连锁经营流于形式，“连而不锁”。一些不符合实际的强制性的商业行政机构变动，不仅造成了人、财、物力的浪费，而且更引起了管理上的混乱。第三，违背商品流通规律，盲目地对商品流通进行干预和调节。例如，不考虑政府干预的成本和代价，规划建立多少数量的批发市场和大型百货商店；强制性地冻结多数商品的价格；大幅度地提高对流通企业征收税费的力度，结果使价格上升，将负担转嫁到消费者身上，等等。第四，对中央政府或上级政府的逆向调节行为，使中央政府的政策或手段大打折扣。第五，具体干预和调节过程中，政府各职能部门多头管理，政出多门，缺乏统一性和权威性，有时甚至出现政府职能部门之间“文件打架”、内容相左的干预。对地方政府干预和调节商品流通的一些消极现象，有人估计过高了一些，认为其超过了地方政府干预和调节的正效应，这显然也不合实际。
从理性角度分析，上述问题主要由以下原因促成：第一，中央政府虽赋予了地方政府干预和调节的权限，却没有赋予相应的调控机制。第二，地方政府的多重人格和身份，导致其产生自相矛盾的行为。例如，地方政府既是中央或上级政府的“媳妇”，又是下属政府或企业的“婆婆”；既是利益主体，又是操作主体和调控主体；既要进行市场和商品交易活动管理，又要从事国有资产管理和企业管理，等等，必然会导致上述一系列现象。第三，政府商业行政管理机构和职能转变相对滞后。中央政府继商业部和物资部合并成立国内贸易部以后，又将全国供销总社独立了出来，这是近几年才完成的事情。各级地方政府商业行政机构虽有变动，但理想的机构格局和模式仍未形成。最主要的是行政机构的职能没有发生本质的变化。面对市场、面对商品交易活动，呈现出一种谁都管，而谁又都不管或管不了的局面。第四，地方政府尚不能灵活、有效地运用各种调控手段，尤其是运用经济手段干预、调节商品流通。总的情况看，我国正处于体制转轨过程中，许多问题需要在实践、探索中才能逐步摆到正确的位置。
三、地方政府行为的规范与发展
应该承认或明确以下基本前提：1.事实证明，仅靠市场的力量不能推动商品流通的健康发展，商品流通的健康发展必须依赖政府有效的干预和调节。2.中央政府不可能对商品流通自上而下一管到底，因而必须承认地方政府作为独立利益主体和权力主体这一基本事实。地方政府经济功能的迅速强化是填补新旧体制转换时期管理“真空”的客观要求，而且，也具有进一步稳固与增强的必要。在我国这样一个农业大国，只有走分权式的资源分配到利益满足的道路，才能缓解现代化过程中出现的有限社会资源与社会需求激增之间的矛盾，才能引导广大的农民和市场主体向市场经济逐步过渡。3.“从一定意义上讲，塑造一种经济体制实质上就是塑造一种政府，各种经济体制之间最值得重视的差别莫过于政府在经济运行中扮演的角色的不同。”[①]所以，必须充分考虑政府机构职能转换的难度，政府各商业或流通管理机构尤其如此，既要给予足够的重视，又不能期望一步到位。
规范地方政府行为，有效干预、调节商品流通应从以下几方面入手：
第一，进一步变革地方政府机构，优化政府职能。变革政府机构就是要根据商品流通的要求，建立统一的、具有权威性的商品流通管理机构，以实施对商品流通的干预和调节。职能转变是核心，应该以国有资产管理职能的分解、转移为突破口，同时，分解转移社会管理、企业经营等不合理职能，强化地方政府主管机构的服务等项职能，使企业真正走向市场，地方政府仅以行政管理的身份对商品交易活动进行合法管理。
第二，界定地方政府行为，完善地方政府调控手段。在商品流通方面，中央政府应明确界定地方政府的权力界限，规定哪些是其应该做的，哪些是其不应该做的。同时，要赋予地方政府以合理的调控机制，完善地方政府的调控手段，尤其是要学会根据商品流通规律，探索运用经济手段和方法管理商品流通。
第三，强化中央政府对地方政府行为的监督和约束。承认地方政府利益的独立性，地方政府也必然会成为地方商品流通活动中最活跃的组织者和参与者，其价值取向、行为规范很难保证完全合法合理，所以，中央政府就要建立相应的监督和约束体系。通过立法手段和经济指标进行约束，通过司法和行政手段进行监督，以维护中央政府的权威性。同时，在改革过程中，中央政府还应加强对地方政府的指导，以保证商品流通体制改革的顺利进行。
注释：
①参见《中国社会科学》1989年第3期第168页。