PPP模式下使用者付费公共产品定价的法律重构，本文主要内容关键词为：使用者论文,重构论文,法律论文,模式下论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 为了转变政府职能、解决地方财政紧张问题和控制债务风险，各级政府极力推崇提供公共产品的替代模式——公私合作制(Public Private Partnership，PPP)。2014年9月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)出台前后，34省市区地方政府推出了总额约1.6万亿的公私合作(PPP)项目。但截至2015年4月，真正签约的大约为2100亿，仅占总额的1/8。已签约的项目中，与政府合作的绝大多数是国有企业。PPP模式没有受到私人资本追捧的原因在于我国PPP制度环境不成熟，私人资本不敢轻易涉足。2014年亚洲开发银行发布的“亚太PPP环境评估”中，中国PPP环境成熟度综合得分55.9分，仍处于新兴阶段，与亚太地区PPP环境成熟国家，如澳大利亚(91.8分)和英国(88.1分)等差距仍很大，在已列举的亚太21个国家排名中位列第八。其中，规章制度单项成熟度得分仅为34.4分，位列21个国家中第16位(比2011年下降5位)。规章制度的不成熟成为制约我国PPP发展的主要障碍，其中我国现行价格制度无疑是PPP发展的最大障碍之一。 我国《价格法》第18条规定，“重要的公用事业价格和公益性服务价格”实行政府指导价或者政府定价。PPP项目多属于重要的公用事业或者公益性服务，理应属于政府指导价或者政府定价的范围。PPP项目私人资本回收无非三个渠道，即政府付费、使用者付费、项目开发性收入。在地方财政紧张、债务高企的情况下，政府付费的项目极其有限；具备开发性收入的项目也非常少，因此，使用者付费成为项目资金回流的最主要来源。在私人资本没有自由定价权的情况下，增加了资金回流的不确定和风险，挫伤了私人资本与政府合作的积极性。2015年10月12日国务院发布了《关于推进价格机制改革的若干意见》(以下简称《若干意见》)提出创新价格管理和价格政策来促进PPP制度发展。由于PPP项目的不同属性，价格管理如何创新是一个值得研究的理论问题。本文主要讨论使用者付费的PPP项目定价问题，从此类项目定价的困境切入，提出竞争性公共产品和强自然垄断属性不同定价策略，并对《价格法》相关规定提出修改建议。 二、PPP模式下使用者付费公共产品定价之困境 (一)利益平衡之困：定价涉及三方主体之利益目标 与传统政府直接提供公共产品的定价相比，PPP模式下公共产品定价涉及的利益要复杂得多。PPP模式下使用者付费公共产品，由政府以合同的形式授予公共产品投资人，投资人向使用者提供公共产品，使用者根据用量向投资人支付使用费。此种模式下三方主体利益目标并不相同，政府利益是减轻政府财政负担，选择合适投资人提供公众满意的公共产品，最终实现其政治利益最大化；投资人利益是通过合适的价格让其获得最大的利润；而使用者利益为获得价格合理、质量满意的公共产品。显然，PPP模式下使用者付费公共产品定价涉及的三方主体利益目标并不一致。依据《价格法》规定，对此类公共产品应由政府定价，政府需要平衡公共产品消费者和提供者的利益。政府科学合理地定价需要克服两种风险。一种是政府定价滞后于市场环境变化节奏的风险。任何产品在不同市场环境下其供求关系都会产生波动，公共产品也不例外，以铁路为例，不同时间旅客数量有巨大差异。政府定价难以满足市场供求变化。另一种是定价机构及其人员被公共产品提供者“俘获”的风险。政府在科学定价上失灵最严重地表现就是政府定价行为的寻租。相对于分散的公共产品消费者，实力雄厚、利益集中的公共产品提供者更容易“俘获”定价机构及其人员，从近年来国家发改委价格司深陷腐败漩涡可见端倪。因此，PPP模式下公共产品定价的利益目标复杂性，造成政府科学合理定价的难度。 (二)价格均衡之困：林达尔均衡与市场价格均衡之冲突 公共产品的定价不同于私人产品的定价。在私人产品的情况下，每个人对同样商品都面临同样的价格，且每个人可选择一个不同的商品包；而在公共产品的情况下，每个人都选择了相同的公共产品包，却面临不同的价格(因为纳税不同)[1](P66-72)。私人产品根据市场供求关系自动形成市场价格均衡。在传统的政府提供公共产品模式下，公共产品消费者是通过纳税的方式来支付公共产品对价。赚取利润不是政府提供公共产品所追求的目标，因此总能实现公共产品定价的林达尔均衡，即公共产品消费者愿付成本之和等于为生产这些公共产品所需要的成本。然而，在PPP模式下，提供公共产品的私人企业是以营利为目的，欲通过市场价格均衡实现利润最大化目标。林达尔均衡下利润一般为0，恰恰与私人企业所追求的目标相反。因此，公共产品林达尔均衡与私人提供市场价格均衡的冲突，造成PPP模式下使用者付费公共产品定价的难度。 (三)价格生成之困：公共产品特殊属性造成竞争性价格形成障碍 私人产品能够根据市场的供求关系自动生成价格，并随供求变化而自动波动。然而，公共产品一般具有自然垄断属性，竞争机制难以在公共产品领域发挥作用。如铁路、高速公路等基础设施，在两个地点之间不可能重复铺设或建设；水、电、煤气、暖气等公用设施为节省成本，不可能重复铺设管线，属于网络型自然垄断领域。最先投资建设——即铺设网络的企业对所投资的公共产品就形成了自然垄断，难以通过市场竞争形成均衡价格。PPP模式目标虽是在公共产品供给上引入竞争，但也难以改变一些公共产品或者特定环节的自然垄断属性，需要科技进步来打破网络型自然垄断领域的垄断属性。如通讯领域在电缆通讯阶段最先铺设电缆的公司就具有了自然垄断地位，但在卫星通讯阶段通讯公司就轻易打破了电缆通讯公司的垄断。总之，特定领域科学技术未突破之前，公共产品的特殊属性造成竞争性价格形成障碍。 三、PPP模式下，竞争性公共产品定价方式之构建 价格是促使人们从事生产并发现新的生产可能性的最基本的激励因素[2](P17)。要大力推行公共产品供给的PPP模式，价格制度改革势在必行。《价格法》第18条第4项和第5项以公用事业和公益性服务的“重要性”来确定其定价方式和主体并不科学。涉及人的吃穿住行领域的公用事业和公益性服务都很重要，是不是都需要政府定价?政府衡量“重要”的判断标准是什么?显然缺乏科学性。笔者认为，PPP模式下使用者付费公共产品应根据可竞争性来确定定价类型。对于具有可竞争性的公共产品完全交由市场通过竞争来形成市场价格。对于自然垄断的公共产品，根据不同环节是否可以引入竞争而分为可竞争性环节和不可竞争性环节。以电业为例，输配电可能具有自然垄断属性(网络型垄断)，但发电和售电则可以引入竞争，那么发电和售电环节就是可竞争性环节。类似的还有天然气、暖气等公用事业。简言之，我国价格法律制度应根据公共产品自然垄断属性的强弱来确定其定价方式。对于可竞争公共产品以及可竞争环节尽可能地引入竞争，由市场形成价格，政府无须进行价格管制。 一方面，对于竞争性公共产品而言，强制价格干预会带来市场供给短缺，市场结构扭曲。在市场需求过大的情况下，政府通过定价强制压低价格以实现分配正义时，会造成供给进一步减少。英国曾经实行的《租赁法》就是最好例证。为了实现分配正义，让低收入群体承担得起房租，英国于1965年和1977年的《租赁法》规定了“公平租金”问题。由租赁官审查决定租赁合同的“公平”租金，进而导致房屋出租收益下降。房屋所有人为寻求房屋更高收益方式(如出售)而大大减少房屋出租数，进一步加剧了房屋出租市场的恶性循环。这一饱受诟病的制度还限制了劳动力的流动，提高了失业率，促使双方通过非法方式(以使用许可而非签订租赁合同)进行规避。考虑到种种不利，英国于1988年撤销了租金控制制度[3](P302-305)。对于竞争性公共产品来说越是供不应求、价格越是居高不下，越应该放开价格，让市场调节供求，让竞争调节价格[4](P57)。基于上述情形政府干预定价的弊病，当PPP模式下竞争性公共产品市场需求过大时，政府一方的职责是引入更多私人资本提供此类公共产品，公共产品消费者以“用脚投票”的方式来影响公共产品价格。政府干预定价，只会产生公共产品供给不足等诸多副作用。质言之，政府的职能一是通过PPP等模式引入更多供给主体扩大竞争；二是利用《反不正当竞争法》和《反垄断法》维护好市场竞争环境，利用《价格法》对价格欺诈等价格违法行为进行查处。 另一方面，对于竞争性公共产品而言，强制价格干预会产生“黑市”。政府对竞争性公共产品定价就会造成私人提供的公共产品质次价高，甚至出现“黑市”。我国出租车市场就是一个例证。出租车市场可以看做是PPP模式提供公共服务一种原始方式，政府给予出租车一定的优惠(如油价高时的价格补贴)，出租车提供公共交通运输服务，乘客支付费用。在政府定价模式下，各地出租车都存在服务质量差、价格高，甚至故意绕道、拒载等欺客宰客现象。在价格和服务满足不了公众需求的情况下，黑车市场逐渐盛行。黑车的出现意味着出租车市场价格系统非法再现并在法律之外接管了部分分配功能。从价格控制的分析显示，在资源稀缺的世界中，供求关系的基本作用不可能通过颁布一部法律来消除[5](P126)。网络预约专车出现后，迎合了公众不同层次的消费需求，也迫使出租车市场不得不做出改变，大大压缩了黑车存在的空间。从出租车市场实例可以看出，政府通过定价来限制竞争，“宠坏”了公共产品提供者，“伤害”了公共产品消费者，“毁坏”了某个特定行业，最后“侵蚀”了政府自身的信用。总之，对于竞争性公共产品，政府维护好竞争是最好的价格监管方式。 四、PPP模式下，强自然垄断公共产品定价方式之构建 由于自然垄断属性强的公共产品无法通过市场竞争形成价格，我国实行政府定价。政府定价是计划经济的产物，难以适应当前市场经济的需求，更不符合PPP模式的精神。对于非在位企业而言，政府定价模式难以激励新企业积极加入公共产品的供给。公共产品私人提供者一方面担心政府定价倚重公共利益的维护，而轻视企业利益的保护；另一方面担心由于使用者不足而难以收回成本和利润。企业最大目标就是追求利润最大化，但由于对项目是否能营利的顾虑，所以产生了政府大力推行PPP模式一年多以来私人企业“叫好不叫座”的现象。对于在位企业而言，政府定价导致公共产品提供者缺乏提高效率、降低成本的动力，反而激励其降低质量来减少成本。在PPP模式下，法律应赋予非竞争性公共产品提供者一定的定价权，并通过激励性规制手段促使其提供价低质优的公共产品。 (一)价格上限：公共产品供给者的定价权和价格规制 在赋予公共产品私人提供者定价权的情况下，为了避免其通过垄断性价格获得垄断利润，价格主管机关必须对定价行为进行规制。国际上较通行的做法就是采取激励性规制定价模式，如实行价格上限制度和标尺竞争。 价格上限制度是价格主管部门对某种使用者付费的公共产品设置最高价格，公共产品提供者在最高价格以下(含最高价格)自主制定价格的定价方式。价格上限制度主要应用于公共产品私有化和PPP等领域，价格主管部门可以根据通货膨胀对价格上限进行调整，但公共产品提供者不能在价格上限以上进行定价。在西方发达国家，使用者付费的公共产品多采取这种定价方式，尤其是在民营化的公共产品中。20世纪80年代，价格上限制度几乎应用于英国所有民营化公用事业之中。一时许多学者认为此种价格制度应该是暂时的，一旦技术进步打破了市场垄断，此种价格制度就会退出历史舞台。但由于强自然垄断领域的竞争迟迟未能到来，此种价格制度仍然在一些领域中普遍采用[3](P315)。在美国，从20世纪80年代中期之后合理回报率价格规制逐渐被价格上限所取代。然而，我国目前正在推行类似于合理回报率价格模式，即“准许成本加合理收益”价格模式。与合理回报率价格相比，价格上限给予被规制者更多自由权、更大激励，利于模仿竞争市场。对于提供公共产品的私人企业来说，一方面能够根据市场供求状况在不超过价格上限情况下随时调整价格；另一方通过不断提高效率以便与市场上可能出现的潜在竞争对手展开竞争。因此，有学者提出，价格上限将外部竞争内生化，将市场和成本风险由价格监管机构转移至公司。在公共产品垄断领域，上限价格规制的结果是形成收支均衡的价格(“收”包括成本和利润)。以收支均衡为条件的经济福利最大化的价格体系，不是由边际成本所决定的最佳价格体系，而是被规制企业次优价格体系。在PPP模式下，具有强垄断属性的公共产品领域，我国可以借鉴国外做法以价格上限模式代替政府定价模式。 价格上限制度下，经常配套使用的另一个制度是标尺竞争。在PPP模式语境下，标尺竞争是指为了促进竞争、降低价格和提高质量，将全国范围内的某种公共产品的供给根据不同行政区域分别由独立的不同企业承担，监管机关以某一区域质高价低的特定企业为标尺衡量并指导其他区域企业提高内部效率的一种价格竞争模式。标尺竞争是在扣减不同地区由于物价不同而造成生产成本差异的情况下，促成不同区域垄断企业之间的竞争。如将全国不同省份的电力输配分别由不同的电力公司承担，而不是仅仅由两三家电网公司承担，在价格上限制度模式下以电力供给价格最低服务质量最好的公司为标尺，衡量并指导其他区域企业提高内部效率、降低价格。标尺竞争是从外部营造竞争的压力，但能否真正形成竞争并促使价格降低是监管行为的难点。目前，我国各个层级政府都在推行地方的或区域性的PPP项目，如何在不同区域项目之间形成竞争，需要构建统一且更高级别的监管机构。这不是价格法律制度所能单独解决的，需要其他配套制度的调整。 在公共产品民营化浪潮下，赋予企业定价权并进行价格上限和标尺竞争规制已成为西方国家普遍的定价和规制模式。此种模式欲成为解决我国非竞争性公共产品定价的最优方式，还需要配套制度发挥作用。因为此种定价和规制模式只是在企业成为PPP合作主体之后，在其成为合作主体之前还要形成竞争性制度，以选择价格低、质量高的合作者。 (二)特许经营：公私合作前的价格竞争 特许经营就是政府部门将公共产品的供给权通过特定程序赋予市场主体。由于公共产品所具有的搭便车等外部性问题，市场难以自动无偿供给而需要政府介入。提供公共产品为政府的产生与存在提供了法理基础，同时也是政府的权力与责任。从权力角度，将公共产品的有偿提供授予市场主体是在运用公共资源分配的权力；从责任角度，公共产品私人提供时，政府或者支出财政资金、或者让使用者付费，依法特许是政府的责任，因为“支配他人的经济资源则意味着责任”[6](P77)。从政府角度，特许经营制度是履行权力和责任的法定程序。从企业角度，特许经营是“为了事后能够享有垄断性权力，供应商必须事先参与竞争以追求其权力”[3](P319)的必经程序。 在愿意提供公共产品的企业数量多于实际能提供的企业数量的情况下，才可能实行特许经营程序。按照我国招标采购法律的规定，特许招标供应商必须满足三个以上，而且价格竞争是特许招标的一个核心内容之一。从学理上分析，特许经营有公益特许与价格竞标特许。公益特许中价格是一个参考因素，则价格竞标特许中价格是一个核心因素。我国的特许经营多倾向于价格竞标特许，如2015年4月国家发改委联合其他部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称“25号令”)中规定，特许经营项目实施方案应当包括“投资回报、价格及其测算”。特许招标中最终中标人的实施方案是特许经营合同的组成部分，所含价格对政府和供应商都有约束力。若实现价格上限制度，特许招标中标人的实施方案中报价应当不超过价格上限。通过特许经营的竞争性程序，政府能够选择质优价低的公共产品提供者，避免合作后形成垄断性价格的局面。为了保证在价格上限下公共产品提供者不减损质量，特许经营许可应设定合理期限。期限既要满足投资人能获得投资回报又不形成垄断性地位。25号令规定“特许期限不超过30年”，在实践中不能一概约定30年，要根据项目特点选择合理期限。期满之后重新履行竞争程序，让在位企业时刻感受到竞争和潜在竞争的压力，让公共产品消费者获得合理的价格。 四、结语：对《价格法》修改建议 PPP项目的核心原则就是“物有所值”，价格是衡量“物有所值”的一个重要指标。在PPP模式的推行中，政府更应该重视价格法律制度的促进作用，及时完善价格法律制度。尽管国务院的《若干意见》已释放出积极信号，但价格制度的真正完善和固化需要《价格法》的进一步修订。根据上文对定价模式的分析，对《价格法》未来修订提出以下建议：首先，在《价格法》修订中应明确规定PPP项目的两种定价模式，即市场调节价和价格上限下的自主定价。市场调节价格适用于竞争性公共产品；价格上限下的自主定价适用于非竞争性(强自然垄断)公共产品。其次，删除《价格法》中以公用事业和公益性服务的“重要性”作为纳入政府定价的规定。最后，《价格法》增加激励性规定。通过立法明确监管机关可采取激励性规制措施对公共产品提供者进行规制，促使其降低服务价格、提升服务质量。总之，应通过《价格法》修订来衡平PPP三方主体的利益目标。标签：公共产品论文; 自然垄断论文; 价格法论文; ppp模式论文; 市场垄断论文; 法律论文; 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