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党的十一届三中全会以来，我市农业生产连续获得收好成，这20年里粮食总产量累计达5148.2万吨，是十一届三中全会前30年总产量的1.12倍。但是由于粮食流通的体制不顺，有关粮食政策的不稳定性、不合理性，致使粮食产区背上了粮食产量的沉重经济包袱，可以说粮食经济在滁州经济中形成“怪圈”。这不仅影响了国家宏观调控政策的落实，挫伤了农民生产粮食的积极性，同时，也影响了粮食产区的经济利益及粮食企业的经济效益。因此，如何深化粮食流通体制的改革，成为当前农村经济工作的重大问题。
一、粮食经济在“怪圈”中循环
1.生产粮食越多，财政包袱越重。滁州市所辖的县市是安徽省粮食主产区，又都是国家商品粮基地县，正常年景粮食总产量在60亿斤以上。自1985年国家实行粮食定购政策以来，我市粮食定购基数一直偏高，经过几次调整，1997年我市定购任务仍为12.09亿斤，占全省任务1/6，居安徽省地市第1位，人均定购任务为省平均水平2.64倍。由于粮食实行统购统销，而财政实行总数包干、分灶吃饭，随着物价浮动，银行利率的调整，企业费用大幅度上升，造成钱粮脱节、包干指标不足，致使产区粮食越多，粮食企业亏损挂帐越多。截止1997年末，我市粮食企业亏损挂帐高达14亿元。巨额的亏损挂帐，使粮食企业贷款居高不下，并因此而负担巨额的利息支出，仅1997年全市粮食企业付息达3.27亿元。从而形成了“亏损——挂帐——再亏损——再挂帐”的恶性循环。
2.经营粮食越多，企业亏损越多。在粮食紧张时往往国家、集体、个人三者一齐上，多渠道经营，给国家收购粮食增加困难。而在粮食丰收后，市场疲软，价格下跌，集体和个体粮贩无利可图销声匿迹，收购粮食则成了国有粮食部门独家的事情。由于传统的卖涨不卖落的心理，一方面持粮者怕粮价继续下跌而急于出手；另一方面主撑局面的国家粮食部门因财力和库容所限，无法大量吞进粮食，不得不将部分政府的负担暂时搁在粮食企业。企业一方面要向市场寻生路，一方面又要承担部分政府职责。由于定购基数过大，企业的大部分经营设施、人力、财力都用于政策性的业务上，相应地削弱了企业议价经营的能力。另外，由于调拨经营费标准偏低，不仅没有利润而言，就连正常费用也难以补偿，加之销区粮食调拨不及时，财政补贴不足额，不到位，粮食企业每年要支付大量的保管费用及巨额的银行利息。仅1997年，全市粮食保管费就达6366.63万元，支付银行利息达32729.44万元。导致了粮食企业经营粮食越多，费用支出越大，亏损越严重的后果。
3.调拨粮食越多，外欠粮款额度越大。
从1988年以来，外地开始拖欠我市平价调拨粮款，个别地方拖欠时间长达7年之久。拖欠粮款反映了粮食调拨体制上存在的问题，即粮食调拨的指令性与偿还粮款的随意性之间存在矛盾。如果不改变粮食计划调拨体制，今后仍会再度出现拖欠问题。
二、形成“怪圈”的主要原因
形成粮食经济在“怪圈”中循环的主要原因是：
1.价格反差。“八五”期间我市平价定购率为55%左右，比全省平价定购率30%高出25个百分点。8年我市多承担定购任务60亿斤，按平议差价0.1元计算，减少收入近6亿元，农民因此减少收入，产区也因此背上沉重的包袱。粮食企业自身由于定购任务、储备任务、调拨任务过重，所收购的粮食基本用于国家政策性粮源，企业大部分精力用于政策性业务，相应地削弱了粮食企业经营议价粮的能力，影响了粮食企业的经济效益。
2.钱粮分家。现行的粮财体制是，粮食需求总量平衡和粮食购销调存业务由粮食部门负责，而粮食财务却由财政部门管理。这种管钱的不管粮，管粮不管钱的钱粮分家体制，是导致粮食企业亏损挂帐居高不下的主要症结之一。钱粮分家的弊端，一是不符合市场经济规律之要求。粮食流通和其它商品流通一样，应是价值形态的转化过程，也是价值增殖的实现过程。即货币形态转化为商品形态，商品形态再转化为货币形态；同时，最终的货币额要大于最初的货币额。但是，由于政府政策限制，卖出粮食收得货币，不但没有盈利，连各项费用也不能完全补足。并且由于财政补贴额不足，且不能及时到位，致使粮食企业靠贷款和支付高额利息的挂帐来维持这倒贴的粮食买卖。因此说钱粮分家，财政部门与粮食部门脱节也就等于否定了粮食的商品属性，从理论上说这是违背市场经济规律的。二是钱粮分家导致财政补贴工作的扯皮。现行的财政补贴标准和办法，不是按粮食企业政策性业务经营活动所发生的实际费用，进行测算到位的，而是按原定的补贴基数和当年的财政承受能力，由财政部门确定指标，发给粮食企业的。工作中常常发生粮财两家各执己见各述其理、相互扯皮的现象。这不能不说是典型的政府行为和单纯的财政观点是非难辩、责任不清。三是钱粮分家不利于调动粮食企业的积极性。钱粮分家不同于财政分灶吃饭。财政分级包干在某种程度上有利于调动地方积极性，而钱粮分家则不利于调动粮食企业的积极性。因为钱粮分家，必然存在补贴指标的固定性和粮食经营的变动性之间的矛盾，在财政紧张的情况下，必然造成补贴指标不足、补贴不到位等一系列问题，最后导致粮食企业挂帐。这种粮权在国家，责任在地方，补贴在财政，亏损在企业的不顺畅、不正常局面，使粮食企业代人受过，深感其难。四是钱粮分家不利于粮食企业强化管理。由于钱粮分家造成的粮食企业亏损挂帐的“合理性”，就容易造成企业干多干少一个样，挂帐不挂帐无所谓的局面。而且容易出现粮食企业政策性业务与商业性经营费用相互挤占及管理不善等问题，不利于调动粮食企业管理和增收节支的积极性。在深化改革的新形势下，无论如何不能再简单地沿袭这种粮财体制了。
3.调拨变性。有计划地进行粮食调拨，对于解决产、销区粮食需求矛盾，实现粮食总量平衡是十分重要的，但在经济利益上，前几年，由于对外粮食调拨经营费标准偏低，我市调出的粮食不但没有合理的利润，而且连正常的费用支出都难以得到补贴。由于这几年各地都在进行产业结构调整，农业生产有了很大发展，原销区的粮食自给率水平不断提高，城镇居民的膳食结构又发生很大变化，粗粮销量逐渐减少。尽管是指令性计划调拨用于销区平衡市场，但实际上有相当一部分转作议价经营，这部分粮食性质发生变化，是对产区利益的侵占。但在议价粮销路不畅时，销区又纷纷不能按计划及时调拨，使产区粮食积压在库、长期保管、增加大量费用支出。我市粮食库存量最高达到44亿斤，国家定购粮食调拨的计划性、指令性已被议价经营的市场形势所左右，所扭曲。
4.销售倒挂。在市场经济条件下，粮食销售环节的价格倒挂同粮食收购环节的评议差价过大一样，都是违背市场经济规律的。1993年放开粮食销售价格，而且补贴政策本着谁吃粮、谁拿钱的原则，粮食销售价格倒挂的问题基本得到解决。但由于1994、1995两年全国粮食价格出现上涨，为平仰市场粮价，国家又出台了限价限量的供应政策，结果形成粮食企业新的销售价格倒挂。粮食销售环节的价格倒挂，既增加了产区财政负担，又不利于把粮食推向市场，不利于调动搞活经营的积极性。而且由于补贴指标的不足额、不到位，产生了新的财务挂帐。
三、改革粮食流通体制的基本思路
1.建立和完善粮食生产保障体系。农业是国民经济的基础，而粮食又是基础的基础。要大力发展“两高一优”农业，提高农业科技含量，稳定和提高粮食产量，保证国家有充足的粮食资源；同时，要继续加大对农业的投入，控制生产资料价格上涨幅度，以降低农民种粮食的成本，确保增产增收。在粮食定购基数的确定上，要体现向产区倾斜，使定购基数任务与粮食生产能力及农民负担基本相适应，因此，应适当调减产区的粮食定购基数，以减轻农民负担，调动生产粮食的积极性。
2.建立和完善粮食总量平衡体系。搞好粮食总量平衡，首先要有充实的物质基础。因此，要进一步落实“米袋子”负责制，确保国家能掌握社会商品粮食总量的70-80%，为实施宏观调控提供充足的物质基础。其次要改革粮食调拨体制，凡是计划性调拨的粮食，在保量的原则上实行价格放开，或者在保价的基础上适当提高调拨经营费标准，使之符合市场经济规律的要求。同时要改现在的全部原粮调出为部分原粮部分成品粮调出，以促进粮食商品的转化增值。第三要建立以粮食产区为重点的各级粮食批发市场，完善市场交易法规，建议政府支持粮食部门牵头组建大型区域性粮食批发市场，吸纳现在的粮食批发企业进场经营，逐步使粮食流通走上规范化、规模化、法制化的轨道。
3.理顺粮食价格体系。首先调整粮食定购价格。目前的粮食定购价格偏高，无法使实际意义上的定购能在市场上顺销，因为现在的定购粮与过去相比已发生了巨大变化；过去的定购粮主要用于保证城镇居民消费，而现时的城镇居民生活用粮70%左右从市场自由交易中选购；过去的定购粮主要用于省际间的指令性调拨市场，而现实省际间粮食交易的数量和价格已主要靠产销区协调确定；过去的定购粮使用权在中央，而现实中央已建立粮食专项储备，定购粮实际已由省政府掌握使用。在这种情况下，由中央政府确定粮食定购价格意义已经不大了，调整粮食定购任务，实行保量放价已势在必行。其次完善保护价。每年在制定保护价时要统筹考虑四个因素，即要弥补生产成本并使农民有一定的收益；要以正常年景下的市场价格为基准；不能超过政府财政支持能力；缩小保护价范围，以保重点、推动品种结构的优化。再次是财政对粮食销售环节的补贴应改暗补为明补，从而真正把粮食加工、零售企业推向市场，参与公平竞争。
4.完善粮食储备体系。我国的粮食储备体系已逐步建立，但还不够完善，还存在储备费用过低、转换机制不健全、储备布局不尽合理等问题。应考虑调整议价和定购以及议价收购中专储粮和非专储粮的关系，逐步实现政府只管保护价收购的专储粮。政府通过招标形式，选择财务状况、设施条件、管理能力等比较好的国有粮库，代储专储粮，使之形成完善的各级粮食储备体系。
5.建立和完善粮食风险基金体系。目前国家粮食风险基金体系基本建立，存在问题是粮食风险基金规模还不够。由于各地财力不同，粮食风险基金的建立情况不一样，要尽快解决好有的地方财力薄弱致使粮食基金落实不足的问题。粮食风险基金必须专户存储，专款专用，绝对不能挪作它用，对于这一条要视作铁的纪律来对待。
6.理顺粮食资金供给体系。对粮食企业的政策性经营业务，国家在资金上一定要予以保证，不能牺牲粮食企业的利益来保证政府行为，否则粮食企业很难参与公平的市场竞争。凡是粮食企业收购、调拨以及用于军队及城供、救灾的加工销售等政策业务所需的资金，应一律在农业发展银行开户，由农业发展银行足额提供资金，并执行优惠利率，这样做有利于保证粮食企业所需资金，又便于金融部门加强监督。
7.理顺粮食流通体系。一是要正确理解国有粮食部门按照政企分开、经营和储备分开、中央和地方责任分开、新老挂帐分开的“四分开”原则，确定粮食流通体制改革的办法及目的，保证国家更有效地对粮食进行宏观调控；二是要理顺粮财体制，实行钱随粮走，达到粮食商品物流和商流的统一；三是推行“一主多辅”体制，实行收购主渠道、销售全面放开，饲料、食品、酿造、制药、化工等行业用粮可直接到产区的批发市场购买，减少环节，就地分流，以缓解国有粮食部门资金和仓容紧张的压力；四是应尽快解决粮食企业的历史包袱，对粮食企业的历史挂帐，实行新老划段，1997年度以前的粮食财务挂帐实行挂帐停息、分清责任、逐年消化，为粮食企业参与市场竞争创造一个宽松的外部环境；五是要建立新型粮食企业运行机制，要本着“一保二治”、“内挖外争”的基本工作思路，在保证完成国家政策性任务的同时，千方百计搞活议价经营和多种经营，同时内挖企业潜力，实现两个根本性转变，按照市场经济要求的现代企业制度来加大粮食企业改革力度，尽快建立适应市场经济的新型粮食企业运行机制；六是从制度上创新——开办粮食银行。粮食银行以国有粮食企业为主体，吸收金融部门和供销商业部门共同参与，集收购、加工、运销、储存为一体。农民把粮食送到粮食银行或存或卖，这样既可避免粮食自储过程中的霉变、鼠虫害等造成的损失，又可以“存粮”为抵押获得金融贷款或赊销化肥、农药等生产资料。粮食银行通过办理代储、加工、兑换和购销等业务获得一定的手续费、保管费和加工费收入，还可以从集中的粮食批量加工销售中受益。