市场经济条件下的农业保护目标和保护政策，本文主要内容关键词为：条件下论文,市场经济论文,目标论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济条件下对农业实施保护政策是一个世界性现象。这是由农业产业自身的特性所决定的。在我国，政府对农业的保护到底保护什么？怎样保护？这是值得深入研究的课题。本文拟对农业保护目标、政策、措施以及农业保护政策的运行基础加以探讨。
一、农业保护目标选择
农业保护目标是政府处理农业与国民经济其他产业之间的关系，协调全局性经济发展目标以及政府制定农业宏观经济政策和综合运用各种调节手段的依据。
农业保护目标的选择决不能有半点随意性，它必须具备科学性、合理性和稳定性。农业保护目标既要反映农业自身发展规律的要求，社会经济发展对农业的需求，又不能违背市场规律的原则，脱离市场变动的基本趋势。根据上述要求，我国农业保护的总目标可以概括为：以市场经济为导向，推动农业持续、稳定、协调发展。即持续性目标、稳定性目标和协调性目标。持续性目标是指农业中的各种自然资源、生态资源、经济资源得到充分有效的利用，使各种资源的边际效率大幅度提高，从而使农业生产持续、快速、健康地发展。稳定性目标是指以农业科学技术为先导，保障农业生产稳定增长，使农业产品总供给和总需求保持基本平衡，农民收入不断提高。协调性目标是指农业与二、三产业之间，农业经济总量以及农产品结构之间保持相对平衡。总目标还得通过阶段性目标来实现。根据我国的物质基础状况，农业保护需要一个过程，这个过程大致分为三个阶段：
第一阶段：在2000年之前，逐步改变农业实际上的负保护状态（1990年我国农业生产者补贴值〔PSE值〕为—26.4%），到2000年实现零保护。
第二阶段：2000—2010年，随着工业化程度的提高、工业经济效益的好转和国家财政实力的增强，加大农业保护力度，PSE值可提高到15%。
第三阶段：2010—2020年，农业在国民经济中的份额下降到15%左右，农业保护的目标就应该是促使我国农业与国际农业基本接轨，在充分考虑国情、国力的基础上，使农业保护水平向国际一般保护水平靠近，PSE值可达30%。
世界各国的经验证明，PSE值达30%左右，就可以保证每个农业劳动力收入不低于其他行业劳动收入的80%，同时也能保证农产品的稳定供给。
农业保护的总目标和阶段性目标又是通过具体目标来体现的。从市场经济条件下我国农业发展的基本任务来看，我国农业保护的具体目标有以下三个方面：
（一）保障农产品安全供给。供给保障是世界上大多数发展中国家农业保证政策的重要内容和首要目标。这是因为，大多数发展中国家农产品供给基本处于总量短缺的状态，农产品供给短缺直接关系到一个国家政治、经济的稳定发展。长期以来，我国也一直将农产品总量的增加作为政府农业保护政策的第一目标。市场经济下保障农产品安全供给的目标决不完全等同于计划经济下的产量目标（因为这里还涉及农产品结构问题），尽管如此，也丝毫不能忽视总量供给的重要性，没有总量的平衡很难谈得上结构的平衡。实质上，与一些发达国家农产品过剩相比，我国农产品生产在总体上仍处于短缺与结构不合理并存的非均衡状态，农业发展仍处于资源约束型转向需求约束型的过渡时期。这一状况，还会在今后相当长的时期内存在，因此，促使农产品供给总量的增长与优化农产品供给结构，应是我国农业保护政策的最主要的内容。根据《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》预测到2000年如果人口控制在13亿以内，我国农产品总量必须在现有生产水平基础上，再增加“四个1000”，即1000亿斤粮食，1000万担棉花，1000万吨肉类和1000万吨水产品。从我国现有的农业综合生产能力来看，尚有一定差距。同时，我国经济又处于一个特殊发展阶段即经济起飞时期，人口增加和经济高速发展以及收入水平的提高，对农产品需求形成双重强大的压力。一方面，人口增加对农产品的直接消费量提高。据测算，我国每年净增人口1500万左右，要满足新增人口的直接消费需求，仅粮食每年就要增加50—60亿公斤，到本世纪末需增产粮食400—500亿公斤。另一方面，收入水平和消费期望的不断提高，使间接消费比例上升。据研究，在低收入水平时，农产品需求增长率为3.0—3.9%；在中等收入时期，农产品需求增长率为5.3%；高收入水平时，农产品需求增长率为4.0%。我国对农产品的需求增长率正处于3.9—5.3%区间，收入水平的提高不仅是对农产品数量需求的增加，更重要的是对农产品质量、品种和结构的要求提高，这必然使间接消费比例上升。以粮食为例，目前我国居民直接消费的粮食趋于稳定，大体保持在250公斤左右，而用于转化为肉、蛋等动物性食品的间接粮食消费幅度上升。1994年直接粮食消费达28767万吨，比1978年的22910万吨增加了5857万吨，增长25.6%；而1978年间接粮食消费，如工业用粮为1168万吨，饲料用粮为4575万吨，到1994年分别达到3230万吨和11218万吨，增长率分别为276%和254%。因此，笔者认为，由于人均收入水平提高所引起的粮食需求增长将是今后5—15年推动我国粮食需求增长的一个最活跃的因素。
与需求刚好相反的则是我国稀缺的农业资源在不断地减少。1978—1995年这17年间我国净减耕地4979.1千公顷。农业资源与农产品需求的逆向运动，使我国农产品供求矛盾愈来愈尖锐。从未来发展态势分析，农产品需求扩张的趋势难以逆转，农业生产若不突破资源制约，依靠两个根本性转变，走以现代科技发展农业的道路，农业将很难满足国民经济发展的需要。
农产品的安全供给还有一个重要内容即结构平衡问题，它包括品种结构和地区结构两个方面。一般来说，总量平衡是促进和实现结构平衡的必要条件之一，但总量平衡决不等于结构平衡，不意味着结构的自动性、跟进性调整。在计划经济体制下，我国经济的发展始终是围绕着工业化这一战略而考虑的，农业基本上是沿着追求总量增长的轨道发展的，在“短缺”经济下应当承认这种选择的合理性和可行性。然而，随着我国经济体制改革的深化，农业劳动生产率的不断提高，农产品总量供需矛盾不断缓解，城乡居民在解决温饱之后，对农产品质量、品种的追求代替了对数量的追求，供给总量矛盾逐渐向结构性矛盾转化。因此，重视和强调总量和结构的双向动态性平衡问题，不仅在理论上，而且在实践中都有着重要意义。
农产品结构的调整必须依据市场需求变化来进行。从消费需求变化趋势看，1990年我国人均日摄入蛋白质65克，脂肪41克。世界卫生组织和联合国粮农组织的专家认为，每天2385千卡的热量，75克的蛋白质和65克的脂肪是维持“地球上一个普通公民”正常活动的标准。我国“小康标准”是人均日摄取蛋白质75克。由此，笔者认为，今后5—15年间将是我国居民食物消费结构剧烈变动时期，当消费水平由温饱型向小康型转变，食物消费将从以谷物为主向动物蛋白制品和高脂肪制品转换，农产品供给结构的调整必须适应这一转换的要求，同科学技术结合起来，在保证农产品总量稳定增长的前提下，重点向产品的质量和品种的深度与广度进军，以解决农产品结构与社会消费需求不相适应的矛盾。同时，农产品供需平衡还必须以区域内相对平衡为前提。近几年来，我国粮食区域性矛盾日趋突出，南北方粮食供需格局发生逆转变化，由原来的“南粮北调”变为“北粮南调”。这种逆转变化源于两个原因：一是由于流动人口的增加，加剧了地区间粮食供需求非均衡发展。二是由于比较利益的驱使，农业资源非农化倾向日趋严重，加剧了粮食供需矛盾。要使我国农产品安全供给得到保障，首先就要使粮食播种面积得到保障。粮食播种“安全线”为16.5亿亩，我国粮食要再上一新台阶达1万亿斤，播种面积必须维持在16.5—16.8亿亩之间。
（二）保障农民收入稳定增加。收入预期是农民从事生产经营活动的基本依据。要实现农产品供给的稳定增长，必须要保证农民收入的稳定增加，因为农民只有在收入增加的前提下才有动力驱使其扩大供给。之所以将增加农民收入列为农业保护政策的一个基本内容，还在于，在计划经济体制下，价格基本上是由政府制定的，它不受市场供求关系的影响，在固定不变的计划价格下，农产品供给目标与农民收入目标是一致的。农民生产的农产品越多，其售出产品的收入也就越多。然而，在市场经济条件下，农产品使用价值与价值的矛盾以及由此而引起的产量和收入、农民追求收入最大化目标和政府追求增加农产品供给目标的矛盾日益突出。换言之，对单个农民而言可能是生产越多越有利，对农民整体而言则可能是生产越多，农民的平均销售收入越少，这是因为农产品总量增加后，整个市场价格将会降低，当价格降低的幅度大于产量增加的幅度，就会出现农民增产不增收的结果。当然，在市场经济条件下，政府的产量目标和农民的收入目标是否会发生冲突，还要取决于农产品需求的价格弹性，如果需求弹性大于1，产量和收入呈同向变化；如果需求弹性小于1，产量和收入则呈反向变化。受恩格尔定律的支配，我国农产品总体的价格需求弹性较小，所以，农民增产并非必然意味着增收。既然如此，农民的生产目标只有在和其收入目标一致时，他们的经营行为才会和政府总体目标保持一致。可是，现实的情况是，由于农业低下的比较利益，农民的生产目标很难与收入目标相吻合，必然导致政府的宏观目标与农民微观目标的错位，政府通过各种措施号召农民发展生产的愿望总是难以得到广大农民的响应。加之我国现阶段的农民经营方式也不利于农民收入水平的提高。由于家庭联产承包责任制采用的是土地按人口平均分配，农户成为独立的小商品生产者，随着时间的推移，小生产所固有的局限性也逐步暴露出来，经营规模过于狭小，土地的吸纳能力有限，农业很难成为增加农民收入的主要源泉。近几年来，农民收入一直呈徘徊状态，城乡居民收入差距继续扩大，1990年至1994年农民年均收入递增14.4%，城镇居民年均收入递增21.8%，扣除通货膨胀因素，五年来农民收入年均实际增长率为4%，而城镇居民收入年均实际增长率为11%，城乡居民收入之比也由1990年的2∶1，扩大到1995年的2.6∶1，达到了改革以来的最高点。按照小康目标，2000年农民年均收入要达1200元（不变价），要实现这个目标，“九五”期间农民收入年均增长速度应不低于7%，这个任务的完成有相当大的难度。问题的严重性在于，如果农民预期收入不好，政府的供给目标也难以实现。换言之，如果没有占人口大多数的农民收入的稳步提高，农民收入小康目标的实现就是一句空话。没有农民的小康也谈不上全国人民的小康。因此，农业保护政策必须把保障农民收入稳定增长目标与增加农产品供给目标放在同等重要的位置。
（三）实现农业可持续发展。农业能否持续发展，关键是要看它是否建立了一个良性循环机制。农业良性循环包括以下几个方面的内容：（1）农业自然生态环境的保护和治理；（2）以生物技术为中心的农业科学技术的进步；（3）突破农业生产中的单一性生产格局，向多层次、多元化格局发展；（4）形成一、二、三产业协调发展的经济局面；（5）农民自身素质的提高；（6）规范农业生产主体的经济行为；（7）营造一个良好的农业发展外部条件。根据我国的现实情况来看，农业自然生态环境的保护和治理极不理想，耕地的浪费、退化，环境污染等现象非常严重；科学技术转化为现实的生产力面临着一系列的障碍；传统体制下形成的资源分配格局尚未发生实质性的变化，工农业发展的比例仍然偏高；农民的文化素质差，生产规模狭小，组织化程度低；农业社会化服务体系不完善。我国农业的基础仍然显得十分脆弱，农业还没有形成良性循环的机制，农业持续发展的能力还很弱。如果对农业问题稍有忽视，就有可能陷入新一轮困境中，这将会给农村经济乃至整个国民经济带来难以估量的损失。所以，政府应把建立农业良性循环机制，保障农业持续发展，作为农业保护政策的一个重要内容。
二、农业保护政策措施选择
农业保护政策措施的选择必须有利于调动生产者的积极性，保障农业保护目标的实现。借鉴国际经验和结合我国国情，笔者认为，农业保护可选择如下几个政策措施：
（一）建立农产品价格保护制度。价格保护是市场经济下政府实行农业保护的重要措施。所有发达的市场经济国家无一不是依靠价格政策和贸易措施来保护本国农业的。我国实施价格保护政策的关键在于确定一个合理的保护价格水平。合理的保护价格水平既要达到保护农民利益之目的，又要使其不完全脱离市场价格变动的趋势，不违背价值规律和供求规律的要求。从国际经验看，农产品保护价格的制定主要考虑以下几个因素：（1）农产品的成本水平及其变动幅度；（2）国内外农产品市场的供求状况；（3）通货膨胀率；（4）政府财政承受能力等。我国农产品保护价格的制定要参照生产成本、供求关系、比价关系、通货膨胀率、农村产业结构的调整和政府承受能力等因素来确定。依据上述条件，笔者认为农产品保护价格应为“农产品生产成本+平均利润（k+p）”。我国加入世界贸易组织后，保护价格还要体现国际价格变化的影响。
实施保护价格一般有两种方法：一是政府收购，即当市场价低于保护价时，政府按事先规定的保护价格收购；二是差价补贴，即政府规定保护价格，但不负责收购。如果市价高于保护价，农民可以自由出售商品，如果市价低于保护价，其差价由政府补贴。这两种方法究竟哪一种实施起来较为合理呢？这取决于农产品的需求价格弹性。大量的研究数据表明，农产品需求价格弹性小于1，采用第一种方法较为合理，但在计算成本时要考虑支付收购费、仓储费以及仓储容量等因素。
我们在实施农产品保护价格制度时，还要根据国家财力确定保护范围。就我国目前的经济状况而言，首先保护的应是关系到国计民生的大宗产品，即国家原定的水稻、小麦、玉米和大豆等四种粮食作物中的合同订购和专储部分，这两部分占商品总量的2／5以上。随着国家财力的增强，上述四种粮食作物全部得到保护，然后保护的范围进一步扩大，部分经济作物、畜产品等可纳入保护的范围。
对农产品实行保护价格的同时，还必须对主要的农业生产资料价格实行保护。因为只有双向保护才能降低成本，真正起到保护农业生产者积极性的作用。对农业生产资料价格保护的原则是：（1）对生产农用生产资料的企业实行低税或免税政策，以及在用电、运输上实行低价优惠政策；（2）对农用生产资料进口或其主要原料的进口，从税收、用汇等方面继续给予补贴；（3）对农用生产资料的销售规定合理的费用，使其达到社会平均商业利润率；（4）农用生产资料的生产，特别是农药、化肥的生产实行定点、专营，政府必须进行严格的管理，限制其最高价，亏损部分由政府补贴。
（二）建立农产品缓冲储备体系和风险基金制度。农产品缓冲储备是保证农产品供给安全、平抑价格波动的重要手段。农产品储备主要有商业储备和专项储备两部分，统称为“缓冲储备”，其作用是对农产品的供求进行有效的吞吐调节作用。具体表现在当粮食丰收，价格下跌，农民收入因此而大幅度下降时，政府以合理的保护价格收购，形成缓冲库存储备，以保护农民生产的积极性；当粮食欠收，市场供应紧张时，政府动用缓冲库存储备，向市场抛售粮食，调整供求关系，平抑物价，以保护消费者利益。我国从1990年开始逐步建立了粮食、棉花、猪肉、食糖等主要农产品的专项储备，同时对农膜、农药等重要农用生产资料也有了一定的储备，但完善的配套储备体系尚未建立起来，还需要在建立完善的储备体系上下功夫：（1）建立国家专项储备与地方政府、农村集体、农民个人储备相结合的多层次储备体系。国家专项储备主要用于救济全国性的自然灾害，平抑大范围的市场价格波动和应付各种突发性的大事故。各省、自治区、直辖市的储备主要应付一般性灾害和调节区域内各地区之间的供求平衡。政府通过各种经济手段鼓励农村集体和农民个人储备。（2）合理确定农产品储备规模。农产品储备规模的大小应从安全界限和经济界限两方面加以考虑。安全界限是指农产品储备数量能保证在出现自然灾害和其他紧急情况时满足需求。经济界限是指政府库存粮食销售之后的所需利润等于保存期间的所需费用。联合国粮农组织衡量一个国家粮食安全的重要标准，一般是以年结转库存量占下年预计粮食消费量的比例作为粮食安全系数，世界谷物储备的最低安全系数为17—18%（其中后备库存量应达到世界消费量的5—6%，周转储备应达到消费量的12%），低于这个安全线，粮食供给就会出现紧张局面。按照这一方法计算，其结果表明，第一，我国粮食专项储备最低储备率应占国内总消费量的5—6%，如按1994年我国粮食消费量44450万吨计算，需要储备2300—2600万吨左右，才能弥补一年的粮食减产所造成的短缺。同时，粮食专项储备还应考虑年际间粮食生产量的稳定因素，因为粮食生产量是否稳定也会影响专项储备的数量。第二，粮食专项储备要充分发挥其调节作用，还应有相应的商业储备作保障。商业储备量是依据商品消费量来确定的。如果按世界谷物的周转量应达到消费量12%的要求，并按1994年我国粮食消费量44450万吨计算，粮食商业储量应为5334万吨左右。第三，根据分级储备的原则，地方储备，产区不少于三个月销量的规模，销区和大中城市不少于六个月销量的规模。只有这样才能保障农产品供给安全。（3）建立农产品风险基金制度以保障粮食缓冲储备的有效运行。农产品风险基金的数额应当根据市场调控需要和国家财政力量能承受的限度来制定。农产品风险基金原则上由调控主体即中央政府承担。中央政府风险基金来源，一是从新增财政收入中提取一定的比例；二是粮食放开前的价格补贴（约260亿元）中提取部分；三是向社会各方征集及基金的产业化保值和增值、税收等方式筹集。在目前中央财政困难较大的情况下，地方财政（主要是省级财政）按一定比例分担一部分风险基金，用于本地区的市场调控，随着中央财力逐步增强，逐渐提高中央财政在农产品风险基金中的所占比重。
粮食缓冲储备要有效发挥作用，除了基金保障外，还必须有一定的物质保证，如国家粮食仓储容量和运输设施的保障。国际上粮食仓容量与年产量之比通常为2∶1，而我国还不足1∶3。国家“八五”期间预计新建200亿公斤的粮食仓容，平均每年建40亿公斤容量，而目前原有粮库无力维修改造，每年仅报废的粮仓就达到约40亿公斤的储量。粮食储备仓容不足，设施落后的问题应引起足够的重视。
（三）改革和完善农业科技投入机制。从传统农业向现代化农业转换的一个重要标志就是农业科学技术的广泛应用，农业科学技术在农业生产率增长中的作用达到60%以上。据有关部门统计，“七五”期间，我国科技进步对农业生产的贡献份额为28%，比“六五”期间的35%下降了7个百分点，构成“七五”期间农业生产下降的主要原因。“八五”期间，我国农业科技研究和技术推广方面没有重大突破。其主要原因在于：农业科技投入不足，农业科技推广机制不健全，科技人员流失严重。据研究，世界平均农业科研投资占农业总产值的比重一般为1%，一些发达国家超过5%，发展中国家为0.5%左右，而我国仅为0.17—0.27%，是世界上农业科研投资最低的国家之一。农业科研投入不足造成了“线断、网破、人散”的危急局面。据统计，全国县级农村科技推广机构被“断奶”（财政取消或减少事业费）的已有960个县，占县级农村科技推广机构总数的44%；乡级“断奶”的已高达20700个占43%。由于经费短缺，迫使科技人员“下海不下田”。建国以来，全国共培养农业大中专毕业生172万人，只有一半留在农业战线。我国每200个农户才有1名农技推广人员（200∶1），而日本每10个农户就有1名农技服务人员（10∶1）。要扭转这一严重局面，必须加大政府对农业科技投入的力度，建立科技成果有效转换和推广机制：（1）增加国家财政拨款，将农业科技投资占农业总产值的比重由现在的0.17—0.27%，提高到0.5%，逐渐达到1%以上。（2）从出口农产品中征收一定比例的附加税，专门作为农业科研基金。（3）加强国际间联系和合作，争取国际组织（联合国粮农组织）的帮助，并同他们合作研究农业科技课题，从而获得经费支持。（4）建立激励机制。中央和地方两级政府专门拨款鼓励农业科技人员从事农业科技开发和推广工作，尽快把科研成果转化为现实的生产力。（5）国家银行以中长期低息贷款方式，对农业科技研究和应用项目进行扶持。只有这样，我国农业科技才有可能在农业增产中的份额由现在的30%上升到60%。
（四）建立农业政策性贷款制度。建立农业政策性贷款制度是实现国家农业保护政策目标的重要手段，是增加农业投入的重要渠道。1993年我国正式确立了农业政策性贷款制度。1994年下半年又正式组建了专门承担政策性贷款业务的农业发展银行，与商业性银行实行了彻底的分离，初步形成了真正意义上的两条线运行。但在实践中也出现了许多问题，如农业专项贷款资金到位不理想；农业政策性贷款项目范围狭窄；应该实行保护的项目没有纳入政策性贷款的范围；政策性银行的资金不充足，影响了贷款业务的正常运行等等。为此，笔者认为应采取以下措施：第一，强化支农意识，用立法的形式保障农业信贷资金及时到位。第二，提高农贷新增额在全国银行贷款增长额中的比重，国家银行每年新增的农业贷款规模要保证占新增贷款总规模的15%以上。第三，增加中长期贷款的比重，降低农贷利率，可将农贷利率定为工商贷款利率的50%，亏损部分由国家财政和中央银行给予补贴。第四，对农村信用社实行减免税收政策。中央银行应调整农村信用社的信贷基金提留比例，可把提留比例提高到45%左右；呆帐准备金由2%提高到5%；实行再贷款利率优惠政策。第五，以国家财政作为担保，由农业银行在全国范围内发行农业发展中长期建设债券，吸收的资金应专款专用，并有计划、有步骤地投入到农业开发的重点建设项目上去。第六，强化对政策性贷款使用单位和个人的审核、监督机制，确保资金用途和资金效益符合规定的要求，进而确保政策性贷款能够按计划回收和投入再使用。（五）建立政府对农业投入的稳定增长机制。随着传统农业向现代化农业的转换，农业发展模式就由数量型向质量效益型转变，资金投入将是这一转变的关键因素。资金投入的主体应是国家。国家对农业进行扶持和保护，这是世界上许多国家通行的做法。英国牛津大学经济学家J·A·莫利特通过对若干发展中国家和发达国家多年的资料分析，得出这样一条结论：人均收入每增加1%，农业总产值占国民生产总值的比重就下降0.6%，农业固定资产投资占农业总产值的比率就上升0.48%。据此推论，发展中国家的农业总产值再投入率为3.1%。而近十年来，我国农业总产值再投入率仅维持在1—1.5%左右，远远低于3.1%的水平。此外，按照维利斯·钱纳里的大国模式，在人均国民总产值在300—1000美元的国家和地区中，每年政府的财政对农业固定资产的投资比重应占国家基本建设投资总额的10—16%左右。而我国财政对农业投入的比重则呈递减型发展，1953—1980年国家对农业基本建设投资占国家基本建设总投资的比重一直保持在10%以上，1982年下降到5%，1991年下降到4%，1994年下降到历史最低点为2.5%。这是世界各国少见的，与钱纳里大国模式的起点比率相差7.5个百分点。
在研究国内外农业投入的大量统计资料中，可以发现这样一个普遍的经济事实，即农业投入增长总是超前于农业总产值的增长，其间有一个倍数关系存在：农业总产值每增长1%，需要超过1%的农业投入增长与之相适应，其间农业投入有一个超前系数，S＝I[，r]／V[，r]，I[，r]是农业投入超前增长率；V[，r]是农业总产值增长率。1952—1980年，我国农业总产值平均每年增长5.2%，农业投入平均每年增长8.1%，超前系数为1.56，与我国总投资与经济增长的相关关系非常接近。1981—1990年，我国农业总产值平均每年增长7%以上，按农业投入超前系数1.56计算政府对农业投入增长率应为11%，但这十年平均增长率为8.94%（还未剔除物价上涨因素），离11%还差2个百分点。农业投入远远不能适应农业发展的需要，使农业综合生产能力仍然维持在较低水平上。我国农业长期投入不足的根源在于政府投入预期目标的工业偏好和对农业这一基础产业认识上的偏差仍未有根本性转变，从而导致我国农业得不到长期稳定、持续的发展。以上分析表明，应尽快改变政府对农业投入不足的状况，建立政府对农业投入的稳定增长机制。
1.合理界定中央与地方政府在农业投入上的事权和财权关系，实行分级负责制。
第一，合理划分事权。中央和地方政府在发展农业事权上划分的基本原则是，哪一级政府对某项事务把握的程度高，并掌握着有效的手段来完成，能够做到管理上高效率、低成本，处理事务的权限就归哪一级政府所有。根据这一原则的要求，中央政府作为全社会利益的集中代表，主要负责具有全局性、长远性和社会性影响的农业发展项目的投入职责。具体讲，中央政府对农业投入的职责范围主要包括：（1）全局性的国土整治工程和生态环境保护工程；（2）全局性的农田水利工程、交通运输、农业科研、教育推广体系建设；（3）大型骨干农产品商品基地建设；（4）全国性农产品储备调节体系建设；（5）欠发达地区的扶持等。地方政府则承担区域范围内单个农户和社区无法承担的具有明显外部性的农业发展项目的投入职责。具体讲，其职责范围主要包括：（1）区域性农田水利工程建设；（2）区域性农业开发、农产品商品基地建设；（3）区域性农业教育、科研和推广体系建设等。此外还须界定地方各级政府对农业投入的职责范围。
第二，适当划分财权。财权的划分实际上就是要建立起与之相适应的财政收入分配制和资金管理制，以保证各级财政履行各自的支农职责。按照事权划分与财政负担上的一致性原则，合理确定中央和地方政府的财政支出范围。（1）在分税制条件下，由于中央政府支配财力规模扩大，应增加中央政府对农业投资的规模，提高农业投资在中央投资规模中的比例。如中央政府对农业基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重应由1994年的2.5%提高到10%；对农业投入的增长率应提高到11%以上。（2）实行中央财政向地方拨款补助制度。按照前述办法理顺财权与事权关系，必然会导致一定程度的事权与财权的分离。因为实行分税制后，地方收入的税种比较分散，共享税分配比例较低，与过去的财政包干体制相比，地方财政收入增长缓慢，而承担的事务加重。为了解决这一矛盾，确保地方财政完成支农事务，可实行中央支农财政收入向地方财政的转移，即进行补助拨款。
2.合理确定财政支农资金的投向。依据财政资金的特性，财政支农资金主要应投向以下几个方面：一是支持农业基础设施建设，中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等农业支撑体系的建设提供资金保证。在欠发达地区，应继续采取以工代赈的方式，带动农业基础设施建设中的劳动投入。二是支持农业科技和推广体系建设。三是支持建立粮食等关系国计民生农产品的支持价格制度和专项储备制度，以财政全额出资方式，建立农产品储备调节基金。四是支持建立政策性农业保险体系，可以考虑采用财政核拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。
3.通过立法的形式来规范和约束中央政府和地方政府对农业的投入行为，克服“口号农业”，同时，对农业投资实行“基金化”管理和专项管理，防止农业资金的“非农化”现象，确保有限的资金能真正用于农业发展上。
三、农业保护政策有效运行的基础
农业保护政策的有效性还要依赖于市场经济中各种主客观因素的协调作用，才能取得良好的预期效果。然而，我国农村市场主体弱小，市场体系不完善，农业发展的外部条件不健全，必然会影响农业保护政策的有效运行。因此，应进一步深化农村经济体制改革，为农业保护政策的有效运行提供一个良好的基础。
（一）重构市场主体。市场主体是指参与市场运行的生产者和经营者。如何使我国数以万计的农民按照市场经济的客观要求去组织生产和经营活动，是市场经济条件下政府对农业实行宏观调控的首要问题。这是因为，家庭联产承包责任制虽然解放和发展了生产力，但是，以农户家庭为市场生产经营的主体，在激烈竞争的大市场中又显得经济实力单薄，竞争力弱，单个农户进入市场难以准确及时地掌握市场信息，对成本、价格、信贷以及政策反应迟缓，往往是“跟着感觉走”，这必然导致生产的无组织性，决策的盲目性。在纷繁复杂的市场竞争中，农民又缺乏随机应变能力和抗风险能力，很容易陷入困境而难以自拔，因而农民直接进入市场要冒相当大的风险。即使国家对农业实行保护政策，也难以面对分散的2亿多农户，对如此众多的农户国家不仅保护不起，也保护不了。国家保护只能是重点保护，即保护农业大户或以各种合作形式组织起来的联合农户。因此，在市场经济条件下，重构市场主体，增强市场竞争能力，是我国农业保护政策发挥最大效用的关键一环。
市场主体重构的重要任务就是产权明晰。市场经济要求市场的微观经济组织必须是独立的产权主体。然而，在统分结合的双层经营体制下，只承认农户对土地具有使用的权利，而农户没有对其实际占有的生产资料进行转让、处置、抵押、入股的权利，即农民没有独立的产权，所有权游离于主体之外，必然使产权内生的激励、约束和规范的作用失灵，资产增值与否与农民毫不相关，这就不可避免地导致掠夺式经营和农户生产行为的短期化。
产权明晰是指农户对生产资料（土地）有经济所有权（实际占有权、经营权、使用权和支配权），集体有最终所有权。农户拥有了对生产资料（土地）长期稳定的经济所有权后，就会根据成本与收益的比较，把资源最有价值地利用起来，从而获得最大效益。尤其是产权关系明晰化后，使凝固的生产资料得到了解放，成为在不同主体间自由流动的对象。资源的流动必然使得生产要素在新的组织形式下重新组合，从而使市场主体的力量增强。在众多的组织形式中，最能反映产权特征，最有推广价值的组织形式是农业股份公司。农业股份公司是在农户自愿、互利的原则下，以入股的形式组织起来的股份合作制。农户入股后就成了公司的股东，凭股票享受所有权收益。公司再将土地出租给农户耕种，在公司内，农户具有股东和生产者双重身份。作为生产者，农户只负责农业生产经营活动，而农产品的销售、生产资料（种子、化肥、农药、农机、灌溉等）和技术、信息、计划由公司提供，农户并获得作为生产者应有的收益。作为股东，农户按照股份公司法的规定去行使自己的权利、义务并获得利益。股份合作制的建立，将分散的单个农户以股份联合的形式组织起来进入市场，增强了市场主体的适应能力、竞争能力和抗风险能力。同时，由于产权以其法定的收益为市场主体提供行为的激励，以其合法权益的硬性界限为市场主体提供行为的约束和规范，有效地防止了掠夺式经营和市场主体行为的短期化。又由于产权的流动性而有利于经营规模的扩大。（二）培育和完善市场体系。市场体系是市场经济运行的载体。只有发育健全的市场体系，市场经济才能在正常有序的轨道上发展。农村市场体系的培育和完善，主要包括农产品市场和生产要素市场两个方面。
1.农产品市场体系的完善。农产品市场体系包括初级集贸市场、农产品批发市场和期货市场。目前我国农产品市场体系的格局是，处于流通过程两端的产区初级集贸市场和销区零售市场比较活跃，这反映了自然经济向商品经济过渡时期农民行为日益市场化的趋势。但是，处于中间环节的多级批发市场，特别是全国性的农产品批发市场却很薄弱。据有关部门统计，1994年农产品集市贸易市场达70000个，其中批发市场只有1600多个，仅占2%左右。在城乡集市贸易中，批发市场的成交额所占的比重很小，1986年为3.6%，1990年为5.3%，1993年为6.3%。而且批发的品种发展也极不平衡，除商品率较高的果菜等批发市场发育程度较高外，大宗产品的批发市场进展滞缓，如粮食在批发市场上所占份额仅为5%左右，棉花，蚕茧尚无批发市场。因此，政府应当把市场建设的重点放在建立全国性和区域性农产品批发市场的建设上。（1）建立中央级批发市场（建在同类产品供给有决定意义的主产区）。（2）建立区域性批发市场（包括产区和销区），形成一定的交易规模和辐射能力，解决省内不同地区的粮食余缺调剂问题。在农产品批发市场的完善中，政府的作用是：第一，由政府部门出面而建立的批发市场要进一步解决政企难分问题，确立有活力的经营机制；对于自发形成的批发市场要纳入统一管理的轨道，政府要为其提供优惠政策，帮助完善和提高。第二，加强市场“硬件”建设，如交通运输、通讯、场地等基础设施建设，为农民、企业和其他经济组织进入市场提供方便。第三，加强市场“软件”建设。制订市场进入法则，通过法律法规来约束各市场主体的行为，消除身份歧视，废除所有制限制，取消地区封锁和部门分割，防止市场垄断，维护平等公平竞争。第四，政府对农业的保护政策直接与批发市场相衔接。
农产品批发市场是期货市场的基础，期货市场又是现货市场的发展。期货市场主要有风险转移机制、价格发现机制和套期保值功能。发展农产品期货市场主要是借助市场经济特有的自我调节、补偿和平衡机制，稳定农产品市场价格，分散和转移农产品市场价格风险，帮助农民在进入市场过程中跨越市场风险设置的陷阱。因此，中央政府的宏观调控应主要通过中央批发市场和期货市场进行吞吐调节，进而影响区域性批发市场和其他各类市场的发展。
2.生产要素市场的完善。生产要素市场包括劳动力市场、资本市场和土地市场。劳动力市场发育和完善的关键在于加速农村工业化和城镇化建设，改革现行的户籍管理制度，使农业劳动力资源能够有序地逐渐从农业中转移出来，在不同行业间、地区间流动，从而使劳动力资源得到有效的利用。资本市场发育和完善的重点在于农村金融制度的进一步改革，具体是：（1）改造农村信用社，明确产权关系，理顺行社关系，强化经营管理，提高营运效益，从而使其逐步成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自求平衡、自我发展的农民自己的合作金融组织。（2）发展农业合作基金组织，将农民闲散资金筹集起来，稳定农村金融市场，积极引导民间信贷活动。（3）试办农村证券交易市场，多渠道搞活农村资金市场，逐步实现资金商品化和利率市场化。土地市场发育和完善的核心是加快土地商品化进程，在坚持土地集体所有的前提下，建立土地的有偿使用和土地使用权的有偿转让制度，促进土地的合理流动和集中，实现经营规模化。
（三）建立健全农业社会化服务体系。农户进入市场必然会遇到一些靠自身力量难以解决的新问题，如农副产品的加工、储运、销售，新农业生产技术的推广和应用，扩大生产规模和开发新的生产领域等等，这些都需要农业社会化服务体系为其提供完备的服务。（1）建立农村社区性合作经济组织和专业合作组织（如种子公司、农机服务站、农药化肥供应公司、农业运输公司等），为农民产前、产中、产后服务。（2）建立以加工企业为龙头的贸工农一体化组织，推进农业产业化。（3）建立全国性的信息网络系统。通过电台、电视、报刊发布信息，组织信息咨询站，为农民提供具有超前性、准确性、指导性的可操作信息，让农民根据这些信息去决定资金投放方向、种植计划、生产规模以及选择销售形式和渠道。（4）建立法律服务系统，给进入市场的农民创造良好的法律环境。通过普及法律知识，进行法律咨询、契约公证、合同仲裁和提供诉讼方便，保护农民的合法权益。 WW邱小平
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