中国共产党在农村基层社会进行制度探索的历史与启示，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,基层论文,启示论文,制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正在进行现代化的国家中，农村的稳定是整个社会政治稳定的基础。“政治现代化的源泉在城市，而政治稳定的源泉却在农村。”[1](P402)在中国这样一个超大社会，农村的稳定就更是整个国家面临的重大问题。农村的基层政权和民主政治建设是农村社会稳定和政治发展的一个重要因素。本文梳理了中国共产党成立以后在各个时期对农村基层政权建设和乡村自治制度的探索，并分析这些探索对于当代中国社会稳定和社会主义民主政治的影响和启示。
一、推翻旧社会，创造新世界：民主革命时期中国共产党在农村的政治动员与基层政权建设的尝试
中国共产党成立后，为了革命斗争的需要，开始在农村动员和组织农民运动。1922年，彭湃已开始在海丰地区组织农会，发动农民进行减租斗争。到1923年1月，海丰县总农会正式成立，会员达10万人。1925年5月，广东省成立了省农民协会。到1927年，广东、广西、江西、湖北、湖南等地农民运动迅速发展，各级农民协会达2万多个。[2](P17)在这一时期，中国共产党发表了《中国农民运动状况和我们的方针》、《广东省农民协会成立宣言》和《中国共产党告农民书》等一系列文件。这些文件规定了我党领导农民运动的基本方针和目标，并号召农民群众组织起来，对于动员农民群众起到了重要的作用。党在领导农民群众建立农民协会进行革命斗争的同时，还在农民运动中建立区乡自治组织。在1926年12月《湖南省第一次农民代表大会决议案》中，专门有关于乡村自治问题决议案。湖南省政府还颁布了《湖南区乡自治条例》。由此可以看出，我党在第一次国内革命战争时期，就开始在农村广泛发动和动员农民群众，进行建立农村基层政权的尝试。
第二次国内革命战争时期，中国共产党开始在根据地建立各级政权组织。各根据地内普遍通过民主选举产生了出席全国苏维埃代表大会的代表，并于1931年在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，成立了中华苏维埃共和国。根据1933年12月公布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》规定，地方政权分省、县、区（市）、乡四级，各级均建立苏维埃政权机关。乡苏维埃是农村基层政权组织。乡苏维埃设代表会议，是全乡最高权力机关。乡苏维埃之下设村，村实行代表制，与基层政权区别开来。这种制度的优越性在于能够最大限度地组织和发动群众。这一阶段中国共产党在中央苏区建立的基层政权，可以说是我们党建立自己的基层政权的最初尝试。
抗日战争时期，为了联合各革命阶级进行抗日战争，我们党在敌后抗日根据地建立了抗日民主政权。抗日民主政权实行“三三制”的原则，其基层政权为乡政权。根据1942年1月公布的《陕甘宁边区各乡、市政府组织条例》的规定，乡设参议会和政府委员会。乡参议会为本乡最高权力机关，由各抗日阶层的代表组成。乡参议会闭会期间，由乡政府委员会管理本乡的各项行政工作。乡政府下设行政村，行政村下设自然村，行政村设主任一人，协助乡长管理所属自然村之政务。
解放战争时期，解放区建立起来的基层政权组织，多具地方特点。在东北和华北解放区，农村基层政权组织为村政权。村设人民代表会议和村政府。村人民代表会议为本村的最高权力机关，村政府为村行政机关。这一时期，是中国共产党领导下的基层政权得到了巩固和发展并在组织和领导广大人民进行土地改革，恢复和发展生产，支援解放战争等方面发挥了巨大作用。
从中国共产党成立到新中国成立之前，我们党在各个时期，通过各种形式来动员和组织乡村社会，以不同的形式来组织根据地的民众，动员农民群众参加革命斗争，建立了农民协会等农民组织，并在此基础上建立了我们党领导的农村基层政权。这一时期我们党的根本任务是推翻旧政权，并在发动和动员群众的基础上建立我们的基层政权组织。因为当时的革命形势是不断变化的，因此我们党在各个时期根据地的基层政权建设也是不断变化的，这既适应了不同时期革命斗争的需要，也为我们党探索基层政权建设积累了一定的经验。我们党在艰苦的革命斗争时期，不断地审时度势，针对时局和形势的变化不断地调整我党在农村基层的政策，使它能够在任何时候都能真正代表广大农民群众的利益，从而能够最大限度地发动和动员群众，直到取得了革命的最终胜利。
二、当家作主人，建设新中国：建国后中国共产党对农村基层社会稳定与发展的制度探索
建国初期，中国的农村可以分为两类：老解放区和新解放区。在老解放区，中国共产党早在第二次国内革命战争时期，就在领导农民群众进行革命斗争和土地改革的基础上，掌握了农村的政权，并进行了一定程度的建设，已经积累了一些经验，并取得了一定的成绩。这一阶段在老区的农村基层政权建设，主要是结合新中国建立人民民主专政政权的过程，通过选举村、区、县三级人民代表大会的代表而进行的。在新解放区，这一阶段农村基层政权建设主要是在党的领导下废除保甲制，建立新的人民民主专政的政权。党领导农民群众在农民协会等群众组织的基础上，通过剿匪、反霸、减租减息、土地改革等运动，不断发动群众，培养积极分子，通过乡村农民会议或农民代表会议建立乡村基层政权。中国共产党通过组织农民协会，领导和发动农民群众，进行减租退押、土地改革、发展生产，不断在群众中培养积极分子，通过选举农民代表及其委员会，为政权组织输送了干部力量，促进了政权建设。可以这样说，建国初期农村基层的人民民主专政的政权建设是伴随着党领导下的农民协会的不断发展和土地改革的不断推进而进行的。
1950年12月中央政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》成为建国后我党领导基层政权建设的最早的文件，也是我国基层政权建设开始走上法制化、制度化的标志性文件。1954年1月，内务部颁发了《关于健全乡政权组织的指示》，要求乡人民政府一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种经常的工作委员会。行政村以下按自然村划定居民组进行工作。村设代表主任，由乡人民代表互推产生。居民组设组长，由代表担任。村组织的干部，与人民代表大会制度完全合一。这几个文件的颁布实施，使乡村组织和基层政权建设更加正规。
这一阶段，中国共产党领导下的乡镇基层政权体制逐步走上正轨。1954年制定的建国以来的第一部宪法中规定了农村的基层政权设在乡、民族乡和镇，中国的农村基层政权体制正式确立下来。中国共产党通过民主建政的方针和在农村基层的政权建设，将广大农民群众团结在新政权周围，并使他们真正拥有了民主权利，真正成为了国家的主人。
总体来说，从中华人民共和国成立到人民公社政社合一的体制确立之前，中国共产党领导的政权建设，包括农村基层政权建设取得了很大的成绩。这一阶段的农村基层政权建设在党的领导下，基本上处于良性发展的阶段，对于我国今后的农村基层建设有很大的借鉴意义。
随着中国共产党在农村政权建立和土地改革完成，广大农村的农业生产力得到了很大的发展，整个社会也获得了空前的稳定和发展。但是，由于小农经济的特殊性，土地改革之后的农村又面临着土地重新兼并和贫富分化的危机。中国共产党为了巩固土地改革的成果，根据自愿互利的原则实行各种形式的生产互助合作。但是，这种互助合作运动不断升级，直到发展成为政社合一的人民公社体制。
人民公社作为一个政社合一的组织，既是农村经济活动的组织者，领导农村各项生产活动，又是基层政权组织。同时，人民公社实行党的一元化领导。也就是说公社的一切活动都是在中共党委的领导下进行的，公社管理委员会形同虚设。在这种高度集权的政社合一的体制下，农民的生产积极性不高，生产力遭到了严重破坏，它必然要被新的组织形式所取代。
三、探索新形式，开创新局面：十一届三中全会以来的农村基层政权建设和村民自治制度的形成与发展
1978年，中国共产党召开了十一届三中全会，确立了“解放思想，实事求是”的思想路线，并作出了在中国实行经济体制改革的决定。随着农村经济体制改革的不断发展，在农村基层，中共中央一方面继续利用党的系统这一组织资源，强调加强农村基层党组织的作用，另一方面，及时作出了在政社分开，建立乡政府以及在村一级建立村民委员会的决定，并以宪法和组织法的形式给予了法律上的确认。
1982年宪法确立了以乡镇为农村基层政权的体制。宪法第111条还规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。通知对政社分开建立乡政府的有关问题进行了进一步地说明。1986年，中共中央和国务院发出了《关于加强农村基层政权建设的通知》。《通知》充分肯定政社分开、建立乡政府是我国农村继普遍推行家庭联产承包责任制以后，又一项具有深远意义的改革。《通知》在进一步强调加强农村基层政权建设的同时，对如何搞好村民委员会的建设给予了高度的重视。《通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡政府工作后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制，由此加速了村民自治的兴起。
1987年11月六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，最终以国家法律形式确立村民自治的原则，并对相应的组织形式明确作出具体规定。《村委会组织法》对村民自治和村委会组织作了具体、明确的规定。它规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。《村委会组织法》的颁布实施，使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立起来。此后，全国各地开始贯彻《村委会组织法》，在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。
1997年9月，中国共产党第十五届全国代表大会的报告，突出强调了要扩大基层民主，进一步完善民主选举和村务公开制度。1998年10月，九届全国人大常委会总结村民委员会组织法试行10年来的实践经验，修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步完善了村民自治的各项具体制度，对村民自治的民主规则和程序规定得更为具体和明确。《村委会组织法》的颁布实施，进一步促进了我国村民自治的发展，把我国的农村基层民主政治建设推向了一个新的历史发展阶段。
四、实践出真知，理论新贡献：中共关于农村基层社会稳定与发展的制度探索之意义和价值
考察中国共产党在农村基层政权和民主政治建设的历史，至少可以得到以下几点启示：
（一）中国共产党的领导是中国农村社会稳定与发展的关键。近代以来，中国社会政治发生了重大的变化，长期的军阀混战和经济萧条使得广大农村动荡不安。正是在中国共产党的领导下，中国人民才推翻了反动军阀的统治，建立起人民当家作主的新中国，为实现社会政治稳定和社会主义民主奠定了坚实的基础。因此，历史经验证明，只有在中国共产党的领导下，我国农村社会稳定和民主政治建设才成为可能。中国共产党长期以来领导的基层政权建设的历史经验也说明，保持社会政治稳定和逐步发展社会主义民主始终是我党关注的重要课题。
（二）农村稳定是保证中国社会稳定与发展的重要前提。实现中国政治现代化的前提是政治稳定，而政治和社会稳定的基础在于农村社会的稳定。很多学者有过这方面的论述。亨廷顿曾经指出，政治稳定的基础在于农村。“如果农村支持该政治制度和政府，那么该制度自身就可免遭革命之虞，政府也有希望使自身免受遭叛乱之虞。如果农村处于反对地位，那么，制度和政府都有被推翻的危险。”“对政治体制来说，城市的反对派令人头痛但不致命。农村的反抗派才是致命的。得农村者得天下。”[1](P267)我党在民主革命时期正是因为掌握了农村，动员了广大农民群众进行革命斗争，才取得了革命的胜利。在革命战争时期，中国共产党面临的历史任务是推翻旧社会，创造新世界。因而，她在农村的任务就是要发动和动员农民群众进行革命斗争，摧毁旧的保甲制度，并在此基础上建立中国共产党领导下的农村基层政权。中华人民共和国成立之后，党和国家的主要任务由革命斗争转移到了社会主义建设，我党在农村的主要政策取向也由政治动员转变为保持社会稳定和社会发展。我们党领导下的基层政权建设也适应了这一目标。建国初期，中国共产党领导下的农村基层政权建设强调政权建设的严密性，这使得新政权能够直接下伸到农村的最基层，便于把农民全面有效凝聚在新政权的周围，促进了社会的稳定。民主建政的方针使广大人民群众享受到了真正的民主权利，从而增强了政权的合法性，也促进了社会的稳定和发展。目前在广大农村实行的村民自治，也是促进农村社会政治稳定与发展的重要举措。
（三）在广大农村推进民主政治建设是农村政治发展的主要目标。我党要在农村维持政治稳定，促进社会发展。但是，这并不等于说，我们只要稳定而不要民主。政治民主是政治发展的目标之一，也是我党进行革命和社会主义建设所要争取的奋斗目标。我党从民主革命时期，就开始在农村基层真正地推进民主建设。根据地的基层政权建设真正地体现了民主的原则，广大农民群众真正拥有选举权和管理公共事务的权利。建国以后的各项政策也充分体现了民主的原则。即使是在人民公社时期，文件也规定了社员享有的民主权利，尽管这种民主权利在实施的过程中存在一定的问题，但起码体现了我们党希望在中国实现民主的价值取向。但是，这时的民主，似乎只是二种民主作风，由于没有严密的民主规则、民主程序，没有能够实现民主的制度化、程序化，从而使民主精神和民主原则遭到粗暴践踏。特别是在“文化大革命”中实行的“大鸣、大放、大辩论、大字报”的“大民主”更是对民主的极端践踏。因此，制度化、程序化的民主才是真正的民主。目前我国农村普遍实行的村民自治，就是以法律形式确立的一种直接民主形式，它规定了这种民主的具体程序和形式，因而是一种朝着制度化、程序化发展的民主。
（四）农村社会政治稳定与发展离不开民主的制度化、法制化。加强民主的制度化、法制化建设是实现政治民主和社会稳定的主要条件。要实现真正的民主，就必须加强政治制度化的建设。从历史上看，我党在各个时期的农村基层政权和民主政治建设基本上是与当时的任务和形势相联系，与中央领导人的看法和主张相联系，这必然导致农村基层政权和民主政治建设的制度化程度不高。尽管这是当时革命形势和任务的需要，但制度化程度不高必然会对社会稳定产生一些负面的影响，它不仅有可能会导致社会的失序，而且还可能会造成政权的不稳定。因此，加强农村基层政权建设的法制化、制度化建设是我党基层政权建设的努力方向。在建国初的一段时期里，我党在基层政权建设的制度化方面作出了一定的努力，也取得了一定的成绩。特别是建国后关于农村基层政权建设的几个文件和1954年宪法的颁布，使我国的农村基层建设基本走上了制度化的方向。十一届三中全会以后，随着1982年宪法以及随后的一系列文件、法律的颁布，我国农村基层政权逐渐走向制度化。无论是乡镇政权建设，还是作为村民自治的村民委员会，都有了法律上的保障，并在制度化建设方面取得了较大的成绩。
（五）农村社会政治稳定与发展离不开参与式民主的扩大及其制度化。参与式民主作为现代民主的一种重要形式，同代议制民主一样，是中国社会主义民主的一种主要形式，它对于中国社会稳定和政治发展具有十分重要的作用。不断扩大政治参与，加强参与式民主是社会主义民主的重要内容之一，但加强参与式民主的同时要加强这种民主形式的制度化。美国著名学者亨廷顿指出，单纯地扩大参与式民主而不重视其制度化，反而会造成社会动乱。[1](P51)只有使参与式民主制度化，才能有利于社会稳定和社会主义民主的发展。我党在历史上非常重视参与式民主的建设。在民主革命时期，我党就发动群众参与当时的基层政权建设和根据地的民主管理。建国以后，也不断在农村发动农民群众选举人民代表参与国家政治。即使在人民公社时期，也有社员参与大队和公社的民主管理的规定。但是，总体来说，在实行村民自治以前，我国农村参与式民主的制度化程度不高，而且基本上还属于动员式参与，自主性参与比较少。十一届三中全会以后兴起的村民自治，为参与式民主及其制度化提供了一种重要的形式。它极大地促进了农民的参与意识，增加了农民的参与形式和渠道，成为我国农村参与式民主的一种重要的制度化的形式。
总之，中国共产党成立80年以来，不断在实践中探索农村基层政权和民主政治建设的道路，取得了很多宝贵的实践经验和理论成果。中国共产党对于农村基层政权建设的探索，奠定了中国农村社会稳定的基础，也为有中国特色的社会主义民主开拓了道路。