基本公共服务均等化视角的地方税体系研究，本文主要内容关键词为：地方税论文,均等论文,公共服务论文,视角论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。继“十一五”规划和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为我国经济社会发展、构建和谐社会的一个中长期目标之后，党的十七大报告进一步提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的要求。党和政府对基本公共服务均等化的一系列要求表明，实现基本公共服务均等化已经成为当前我国完善公共财政体制，促进经济社会持续健康发展的核心工作之一。地方税体系作为公共财政体制中政府间财政关系的重要组成部分，其改革与完善无疑也要以基本公共服务均等化为目标和导向。
一、公共服务、转移支付与地方税
目前在理论研究中，对于基本公共服务均等化的实现手段，进一步明确财权和事权划分，优化中央与地方关系已形成共识。但绝大多数学者都强调加快改革现行中央对地方转移支付制度是基本公共服务均等化实现的主要手段，关于地方税在基本公共服务均等化中的作用却很少提及。根据国际经验，财政转移支付制度是均衡地方财力的有效手段，但我们是否可以就此认为转移支付制度是实现基本公共服务均等化的唯一或者是首要的财政手段呢？因此有必要首先弄清在地方政府提供公共服务中地方税与财政转移支付制度的关系。
（一）公共服务与地方税
作为“财政交换论”的基本观点，税收是政府提供公共产品或公共服务的价格，而将地方政府提供公共产品或公共服务与税收之间的关系明确予以表达的，当属蒂布特(Tiebout)于1956年所提出的蒂布特模型。
蒂布特(Tiebout)模型是在一系列假设条件下表明社区间的竞争类似于厂商间为了消费者而展开的竞争，居民使用“以脚投票”的机制决定地方公共产品有效提供水平，而在地方政府提供公共产品时也能实现帕累托最优的资源有效配置(Tiebout，1956)。其核心在于居民真实显示偏好后，在地方政府提供公共服务所获得的收益与居民所承担的公共服务的成本—税收之间的对比。效益—成本比例越高的地区，居民越有可能流入，这是在地方政府能够为提供公共服务拥有独立筹资（征税）决策权力的前提下产生的流动效应。而根据财政分权理论，公共产品的层次性决定了各级政府需要在一定范围内提供满足本辖区内各种不同偏好的公共产品和服务，所以分税分级财政体制是公共财政框架下的必然选择，即地方政府必须具有独立的地方税收入。
但蒂布特(Tiebout)模型在现实中也有一个难以避免的结果——群集效应，即具有相同偏好的居民选择居住在同一地区将带来两极分化情况的出现，毕竟穷人与富人的偏好之间相差较大。如此看来，单纯依靠地方政府以地方税提供均等化的公共产品或公共服务，肯定是不够的，还需要中央政府或上级政府的转移支付制度进行协调。但我们是否可以以此判定只要采用了理论上规范的转移支付制度就能够实现基本公共服务均等化呢？问题的关键在于转移支付与地方税之间的逻辑关系。
（二）转移支付与地方税的逻辑关系
地方税的设立源自于中央与地方之间财力的分配，在党的十七大报告中也提出建立财力与事权相配合的财政管理体制。中央与地方之间财力与事权相配合的经济学含义应该包括以下几点：一是合理确定政府与市场的边界，不会给市场中的经济主体带来超额负担。这是公共财政活动范围的最基本要求，但一般而言的政府被看作是一个统一的概念，只是一个单一层次的政府。而公共产品的提供使政府的层次性构成得以体现出来，不同层次的政府事权与支出责任不同，也就会具有不同的政府与市场边界，全国上下整齐划一的中央与地方之间财力与事权的划分必将使部分地区出现政府与市场的边界不合理的问题，从而会带来市场效率的损失。二是应能促进经济效率的提高。传统意义上的政府是没有私欲只有公益的机构，但公共选择理论将组成政府的个人和集团的利益凸显出来，让我们认识到各级政府也具有自身的利益目标，并以此利益目标作为其对经济干预的内在激励。由此则需要明确政府的职能及其在各级政府之间的配置和分工。三是财政资源配置的成本最小。中央与地方都尽量具备与事权相对应的财力，而非更多的依靠中央的财政转移支付，减少财政资金的拨付过程。
以上的要求涉及地方政府对税源的培养问题。当地方政府的税收收入主要取决于中央共享收入，以及面临不断调整税权划分规则时，地方政府缺乏对税权及税收收入稳定的、合乎理性的预期，将难以对地方政府产生培养地方税源的激励。同时为增加机动财力和可控制收入，也会产生对收费这种筹集地方自有财力的主要手段的需要，这样反而会破坏税源，不仅不利于地方政府财政能力的提高，也会对中央政府财政能力造成损害。
当地方政府财政收入中的大部分来源于财政转移支付而不是依靠其自身的税收筹集过程而来，地方政府就有极大的动力进行基础设施等公共服务的过量提供，以吸引资本的流入，从而造成地方政府间财政恶性竞争。而在地方政府财政收入中的大部分来源于其独立的地方税系的条件下，地方政府提供公共服务的数量受制于其所筹集的税收收入数量。从理论上讲，经济上有效、政治上负责的中央政府应该让地方政府在享受花纳税人钱的乐趣之前，先体验一下向纳税人索钱的困难。建立地方税体系可以减少财政转移支付中的无效率，并能提高地方政府行为的筹资成本，以促使地方政府合理使用资金，提高其提供公共服务的效率。
可以看出，转移支付制度是建立在地方政府具有完善的地方税体系和稳定的地方税收入基础上的，若地方税体系不健全，就难以衡量各地财政转移支付的真实需要，财政转移支付的效果也将大打折扣。因此，符合逻辑的做法应该是，首先建立完善的地方税体系，在此基础上结合各地实现基本公共服务均等化的需要，由中央政府或上级政府设计合理的转移支付制度以均衡各地的财政能力。
二、现行地方税体系对基本公共服务均等化的制约
我国基本公共服务在地区之间的不均等原因有多种，但是在地方税体系方面的原因则在于地方政府并没有提供均等化的基本公共服务的意愿和能力，主要表现在两个方面：一是我国现行的地方税体系“以经济总量为导向”，并产生了逆均等化效应；二是地方政府缺乏税收立法权，导致地方政府缺乏相应的财力手段。
（一）“以经济总量为导向”的地方税体系对基本公共服务均等化的制约
从总体情况看，目前的地方税体系，仍然以经济总量为导向，在逐步缩小地区间基本公共服务的差距方面发挥的作用很小，甚至成为了地区间基本公共服务差距的诱因之一。陈昌盛、蔡跃洲(2007)对我国基本公共服务综合绩效进行评级，结果表明，各地区2000年-2004年基本公共服务综合绩效排名前5名的省市分别为北京、上海、天津、浙江和广东，后5名的省市分别为甘肃、贵州、广西、云南、宁夏。而2003年和2004年地方税收收入排名前5名的省市均分别为广东、上海、江苏、浙江和北京，后5名的省市均分别为西藏、青海、宁夏、海南和甘肃。由此可以看出各地的地方税收收入与各地的经济发展状况以及基本公共服务提供情况均有显著的正相关关系。
这种制约关系大致沿着这样一条路径发展：地方税体系设计以经济总量为导向→经济发达地区地方税收收入高→发达地区公共服务提供的多→地区间基本公共服务的差距拉大。在我国，地方税体系尚未完善，地方税主体税种并不合理，营业税目前是地方财政收入的主要部分，其它如财产税等并未获得主体税种的地位。或者说，地方政府征税是在中央政府的严格控制下进行的，多以共享税形式出现，并以流转税为主，如图1所示。
图1 2002年-2006年地方各项税收比重
资料来源：中国财政年鉴（2003年、2004年、2005年、2006年、2007年）整理。
首先，税收呈现与各地经济增长的同向变化。中央统一设置税收要素，包括课税对象、税率等，其初始的目的应该是想从制度上给所有地区一个公平的起点，以缓解落后地区的财政困难。但这种统一的税制结构的设置，却成为地区间税收不公平的源泉之一。如营业税的税目包括交通运输业等，而交通运输业与各地区的基础设施提供具有密切联系，因此越是在城市和发达地区，营业税收入越高。作为共享税的增值税同样如此，并且因为税收返还的存在，客观上使得发达地区获得了比不发达地区更快的税收增长率。资源税由于资源分布的地域性不平衡，导致收入不公平，而耕地占用税、土地增值税等设置的级距较小，没有体现出地区之间土地价值的合理对比关系。
其次，公共产品的性质进一步导致基本公共服务均等化的难度越来越大。公共服务（公共产品）一般都是具有或一定程度上具有非排他性和非竞争性的，其中如基础设施建设等更是明显表现出投资周期长、具有规模效益的特征，萨缪尔森将公共产品定义为X[,n+j]=X[i,n+j]，即其总成本不变，边际成本为零，但公共产品消费者越多，其平均成本
越小。因此，越是公共服务设施提供越多越好的城市地区，越有可能提供更多更好的、覆盖面积更大的公共服务设施，而各地的税收收入差异造成了公共服务设施提供能力的差异，这与基本公共服务均等化的目标是背道而驰的。
在流转税制的条件下，各地方政府的（名义）税率水平基本相同，即对居民而言，其在全国各地为享受公共服务所需付出的成本——税收是等量的。因此，蒂布特模型在我国实践中就变成了这样的形式：依然是效益与成本的对比，但在成本基本相同的情况下，收益则成了居民需要考虑的即使不是唯一的也是重要的因素，结果自然是公共服务提供越多、质量越高的地区，居民流入量越大，这也可以部分解释为何我国城市人口规模越来越大的现象。若是如此，对于基本公共服务均等化的目标来说，则可能会出现有利的局面，但问题在于在我国居民的流动是要受到户籍限制的，而且本质上是一种单向限制，即限制农民向城市的流动，限制落后地区居民向发达地区的流动。
在流转税和公司所得税的条件下，存在着税负转嫁，商品生产企业向本地政府纳税，但一方面税收负担最终是由消费者负担的，因此会出现地区间的税负输出问题，即税负输入地居民负担税款，税负输出地政府获得税收收入，因而造成税负输入地居民纳税、税负输出地居民享受公共服务的状况，一般来说，经济发达地区因商品生产丰富、税收收入额较大而成为税负净输出地；另一方面，落后地区居民以“打工”的形式在发达地区创造财富，并把税收留在发达地区，却不能或很少能享受与发达地区居民相同的应得的基本公共服务，如公共医疗、社会保障和子女的义务教育等。因此发达地区居民所享受的公共服务成本中部分是由落后地区居民承担的，从而进一步促进了地区之间基本公共服务的不均等。
（二）地方政府缺乏税收立法权对基本公共服务均等化的制约
分税制实施至今，我国地方税体系取得了重大的进展，地方政府不仅拥有自己的固定收入，还拥有地方税收入的征管权，但在税收立法方面基本处于无权的状态。
中央集中税收立法权的目的在于防止地方滥用税权及造成地方政府间的恶性财政竞争，避免税收收入的流失。我国1994年的分税制改革，其目标明确定位于“提高两个比重”，但其背后的意义则是弥补当时中央政府的财力不足问题，而这正是“弥补政府履行职能所必需的资金”的传统财政理论的体现。因此，在1994年分税制的制度设计中，重在财政尤其是中央财政的收入汲取能力，并出现了“财权上收、事权下放”的格局，导致县乡基层财政困难、农村公共产品供给不足等现象的出现，依然延续了收入分享与权力导向的财政管理体制，而并非是以公共产品分级提供的真正的分税制财政管理体制。因此，在地方税体系的设计上不可避免地形成了中央政府统一设置地方税的局面。
由中央统一开征的地方税，税率的设计是按照全国平均发展水平来确定的，不能照顾到不同地区特别是沿海发达地区和中西部落后地区之间的实际差异，这既不利于地方政府事权和财力统一，也不利于地方政府因地制宜充分运用税收的经济杠杆作用来调控地方经济发展，严重削弱了地方税特有的作用，而只是保留了为地方政府筹集财政收入的功能。并且在具体的地方税主体税种的设计上，统一的设计内容无法保证各地地方税收收入满足地方人口增长及提供公共物品与劳务的要素成本的增长需要，收入缺乏弹性，难以确保地方政府提供公共服务的财力要求。据统计，目前拥有全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。由此可见，财力与事权不相匹配导致地方政府无力为民众提供最低水平的公共产品和公共服务。本该由政府提供的教育、医疗、社会保障、环境保护等基本公共产品严重短缺，为长远发展带来不利影响。
当地方政府缺乏税收立法权时，便将提供公共服务进行筹资的重点放在了收费、基金等形式上，使地方政府财政收入缺乏透明度。从某种程度上讲，地方收费权的扩张也是地方缺乏必要税权的必然结果。因为在地方政府缺乏税权的条件下，中央统一立法的税种，地方未必有成熟的条件或相应的税源，造成地方税种多、税源分散、征税成本大、所占工商税收收入比重不高，征税成本上升，所得利益甚微；另一方面，地方随着经济的发展或产业结构的调整，具备了某种税源，需要利用税收进行调控，但地方却无权开征相应的税种税目，势必影响地方的积极性，制约地方经济的发展，并且导致地方巧立名目乱收费。而脱离了国家统一预算约束的地方政府提供公共服务的活动，也使得中央政府难以有效掌握各地方政府提供公共服务的能力和公共服务提供的实际状况。给中央政府确定全国范围内的基本公共服务均等化标准及其财力、财权配置上的准确性与合理性增加了难度。
同时，相对稳定且可预期的中央与地方财政分配关系，也是推动地方政府实现基本公共服务均等化的一个外生制度条件，只有具有稳定的财政分配关系和收入，才能使中央制定的基本公共服务均等化项目和标准在地方政府中得以执行，否则地方政府将进行观望等财政活动上的机会主义行为，或将基本公共服务均等化作为与中央政府讨价还价的工具和手段。使得基本公共服务均等化的实现变成了中央政府与地方政府之间的博弈，而忽略了恰恰是最重要的居民偏好的显示和公共选择。
三、完善地方税体系的建议
为推进基本公共服务均等化的实现，完善的地方税体系必须与地方政府提供的公共服务具有较高的关联度，并以提供辖区内均等化的基本公共服务为目标。
（一）赋予地方一定的税收立法权
赋予地方政府一定的税收立法权的实质不在于仅仅只是给了地方政府征税的权力，而更重要的是在于促进公民在立法中的积极参与，从而体现税收法定的实质精神，即限制和监督地方政府在征集和使用收入时的权利滥用，从而在赋予地方政府一定的税收立法权的同时，实现中央集中税权防止地方滥用税权的目的。因为若立法统一由中央政府制定，则真正有效体现税收法定实质精神的只能是范围遍及全国的税收要素，对于地方性较为明显的税收要素则难以有效表达或者以折中的方式出现，难以使地方居民将税收与个人享受的公共服务的收益对应起来，而是以一个折中的（全国平均的）税收水平与收益相对比，导致居民的真实偏好不能显示，从而缺乏监督地方政府行为的动力，无疑将会导致地方政府行为的扭曲。因此，应增加居民的决策权，使居民的利益主张得以最大体现，可以通过听证制度等方式使居民在公共服务和税收的决策上享有更多的权力。
同时，赋予地方政府一定的税收立法权，也是提高税收立法层次，解决税收立法权高度集中与税收立法层次不高之间矛盾的需要。税收立法层次不高表示其法律效力不高，若与其它法律、法规产生冲突的话，将会出现执行上的困难，而且在地方政府各部门之间存在协调问题。而税收立法权高度集中又使地方政府缺乏立法与决策权，使地方政府难以协调不同部门之间的矛盾。而赋予地方政府一定的税收立法权，则可以改变地方政府在税收立法方面的欠缺，提高税收立法层次，可以成为解决地方政府税收执行上的矛盾的有效途径。
世界各国在不同发展阶段对如何赋予地方政府一定的税收立法权有不同的选择，在我国各地经济发展水平很不均衡的情况下，各地税收立法权的赋予也不宜采用一刀切的方式，应根据各地的实际情况确定并随经济发展状况的变化而相应变动。对于基本公共服务均等化的目标来说，即在一个地区未达到能够提供基本均等（最低标准或平均标准）的公共服务时，其公共服务的成本补偿部分是来自于政府间转移支付的，可以说其财政能力并不具备提供基本均等（最低标准或平均标准）公共服务的要求。因此，在具备提供基本均等（最低标准或平均标准）公共服务水平的地方政府才能符合蒂布特(Tiebout)模型的要求，才会出现居民在地方政府之间满足其偏好的流动。从而，在不能提供基本均等（最低标准或平均标准）公共服务的地方政府，因其财政能力不足，税权必须要在中央政府或上级政府的监督和协助下行使，只有具备了基本均等（最低标准或平均标准）公共服务提供能力的地方政府才能够具有相应的税收立法权。各地政府有权在规定的税收立法权内行使地方税税种的开征与停征、税率与征税对象的确定、主体税种的选择等。
（二）地方税体系的完善与主体税种的选择
在以基本公共服务均等化的实现为导向完善地方税体系过程中，应该改革现行的“以经济总量为导向”地方税体系，而将地方税与地方政府提供公共服务联系起来。基本公共服务均等化是一种机会公平，而不应该是结果公平，核心在于为每个人提供大体上平等的竞争机会，因此，在地方税设置上应该确立对机会平等有影响的课税而不是对结果平等有影响的课税。在税制设计中应以财产税类为主体税种，如遗产与赠与税、房地产税或物业税等应该是长期发展的目标。
但考虑到目前我国经济处于高速发展阶段，各地经济发展状况不同，对地方税主体税种的要求也就不同。在改革开放之后的一段时间内，由于各地经济都处于较快发展时期，因此1994年分税制改革中，省以下地方政府在延续包干制基础上，以营业税、增值税分享等为地方税收收入的主体部分，在利益上触动不大。但随着经济发展的差距不断扩大，经济结构优化程度的不同，经济越发达的地区如东部地区，其服务业越发达，其营业税收入增长越快，地方财政较为充足。而有些地区依然停留在依靠工业发展的时期，有些地区甚至尚未达到这一水平，如西部很多地区最为发达的就是制烟、制酒等工业，企业所缴纳的大量的消费税收入属于中央收入，地方政府并不能从中获益，同时在企业所得税的收入分享中，地方政府所占比重远低于中央政府。因此地方政府的财政收入受到制约，而地方财政收入的差异限制了地方政府提供公共服务的能力。可以看出，选取一种或几种作为能够成为不同地区长期不变的地方税主体税种是不切实际的。
而且，从我国的经济发展水平、居民收入水平、拥有财产的实际情况以及地方税务部门的征管水平等因素来看，目前把财产税作为地方税的主体税种的条件还不成熟。因此，我国地方税的主体税种的选择，应该根据不同时期的国情分阶段、动态的分步确定。从近期看，我国依然还会保持流转税的主体地位，在近期若进行新一轮税制改革的话，也应采用流转税与所得税的双主体模式，因此为适应当前及未来一段时间的经济、社会发展需要，稳定地方政府的收入，近期在地方税收中占有重要地位的营业税还是地方税主体税种的较佳选择，同时应通过整合城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、（房屋）契税、房产税等涉及居民财产的税种，为下一步建立以财产税为主体税种的地方税体系做准备。而从远期来看，随着我国经济的飞速发展，人民收入水平和生活水平的全面提高，人们拥有的财产增加，有关财产制度、评估制度等逐步完善，而税制结构也将会转变为以所得课税为主体，此时就可以考虑开征遗产与赠与税和物业税等，建立以财产税为主体税种的地方税体系。
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