关于完善我国社会保障管理体制的法律思考，本文主要内容关键词为：管理体制论文,社会保障论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障管理体制是指社会保障主体之间权力划分的制度安排。社会保障管理体制的合理性决定了社会保障的公正性及其运行的有效性。研究我国社会保障制度并保障其有效运行必须研究社会保障管理体制。本文试图对这一问题进行探讨。
一、我国社会保障管理体制的现状
我国现有的社会保障管理体制是从1951年开始建立的。 与当时高度集中的计划经济体制相适应，我国社会保障管理主体涉及许多部门。虽然经过改革开放以来的不同程度的改革和完善，现行的社会保障管理体制仍是一种多部门交叉分管、条块分割和企业自管的分散管理体制。这种管理体制具有以下特点：
1.政出多门，政策互相碰撞，运行互相掣肘。各管理部门分别制定政策、措施，相互之间缺乏有机联系和统一协调。从养老保险体制看，我国养老保险可分为城镇企业职工养老保险，行政事业单位职工养老保险和农村养老保险，其管理主体分别是劳动部、人事部和民政部。各自有不同的管理制度和方法。在地方上，各地普遍实行劳动部门负责各类企业单位职工、城镇个体、私营企业等从业人员的养老保险和失业保障；人事部门负责行政机关、事业单位的养老保险；民政部门负责农村的养老保险和社会救济；卫生部门负责医疗保险；财政部门负责社会保障的财政专户管理体制。由于社会保险被多部门分割，各部门在各自割据的范围内另搞一套，致使不同企业的缴费标准难以统一。在现有社会保障管理体制下，各权力主体在社会保障的规划、实施、运行上，由于出于部门利益往往相互扯皮、相互掣肘，导致社会保障不能适应市场经济和社会发展的要求。
2.机构设置重叠，造成人力财力的浪费。现行分散管理体制不仅缺乏综合平衡、统筹规划，而且分散了资金，使资金难以集中，降低了资金效益。现在分管社会保障的各部门，都各自成立了专门的管理机构，都有一支专业队伍。各级劳动部门已设立专职经办机构数千个，配备管理人员数万人。这些年民政部在全国各地推行农民养老保险试点时，层层设立机构，增加编制，意在建立一套自成一体的农民养老保险经办体系。人事部门也拟构建起自己的经办机构。如此众多的机构和人员不仅增加了管理成本，而且加重了企业负担。根据财政部的有关资料，1993年全国社会保险机构管理费支出9.95亿元，比1.992年增长了24.38%；人均提取2.99万元，人均使用3万元，支出水平大大高于其他行政事业单位。
由于社保管理机构重迭，企业为职工办理社会保险不仅要跑多个部门，办理不同的手续，而且企业每月都要向不同的管理部门缴纳保险资金，企业事务性负担加重。以企业养老保险为例，目前全国企业养老保险费率平均为23%，个别地区高达30%以上，加上医疗、住房、工伤、失业等保险费率，平均达到38%以上，企业负担太重。（注：陈建国：《开征社会保障税进入倒计时》，《纳税人》2001年第2期，第21页。）长期以来，由于统筹只在国有企业中实行，非国有企业多半采取观望态度，不愿参加保险统筹，因而造成保险费率的持续滑坡。面对新世纪我国人口老龄化的发展趋势，国有企业在职职工与退休职工的比例将进一步下降，平均每个在职职工所担负的养老费将大大增加，这不仅严重影响社会保障的水平和质量，而且也不利于解决企业的长期稳定发展问题。
3.政事不分，缺少监督。社会保险管理体制在权力安排上可分为两个层面，一是政策性的宏观管理，二是具体业务的微观管理。这两个不同层面的管理应该分开，但目前则“合二为一”实行政事不分的管理体制。由于运作社会保障项目的行政权、财权、事权由某一部门统一行使，从而造成对社会保障基金的管理和监督不够，导致社会保险基金被挤占、挪用和盲目投资现象严重。1996年以来，根据审计部门对华北地区某省258个社会保险机构的养老、失业保险基金的审计，共查出各种违纪金额4730多万元，其中，挤占挪用社保金额占整个违纪金额的52.8%。（注：张中俊：《社会保障管理体制的改革探索》，《社会保障制度》1997年第1期，第11-15页。）
社会保障事业作为政府对其国民负责的事业，世界上绝大多数国家从不把它视为盈利事业，不仅不从基金中提取“管理费”，而且还从财政预算拨出款项支持社会保障事业，其管理社会保障的工作人员的工薪也由财政开支。在我国不仅可以从保障基金提取一定比例的“管理费”，而且由于监督和调控机构设置不合理及运行中的不到位，参与管理社会保障的五个部门把管理本身当作一种利益分享，把自己的管理范围视为利益上的“势力范围”而各不相让。由于机构林立、监控缺位，各部门“利益分享观”强化，为公众服务的观念日渐淡薄，“门难进，脸难看，事难办”几乎成为这些部门的共同特征。
4.社保资金整体使用效益差，社会保障体制运转困难。社保资金筹集途径及机制运作不规范，各守各的条块壁垒，资金过于分散，致使国家财政负担沉重，社会保险资金周转“划地为牢”，资金运营效率低。不规范的筹集方式很难为社会保障提供及时、足额的资金。由于社会对社会保障资金的需求急剧增加，特别是近年来大量企业职工下岗及失业人员的增多，加之人口正逐步进入老龄化，社会保障资金更加紧张。财政为保证社会稳定必须从有限的财政收入中增加社会保障支出，这给本已困难的财政加重了负担。虽然1999年11月1日开征了利息税，其收入专门用于社会保障等支出，但社会保障资金缺口仍然较大。在分散管理体制下，由于保险资金被划块管理和运营，致使社会保险资金在各项保险、各个环节被沉积，难以统筹共济，也难以形成规模和竞争力，资金使用效率低。
5.社会保障管理体制建设人治色彩严重，不甚重视制度建设，立法滞后。主要表现在以下几个方面：一是立法缺乏整体规划，体系残缺，立法空白甚多。完备的社会保障立法体系应由社会保障基本法、社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚安置法以及社会保障争议法组成。目前，我们一方面缺乏社会保障基本法，另一方面，在应急立法中，主要侧重某一领域和方面，以社会保险为例，主要侧重城镇职工的养老保险、医疗保险，而忽视其他方面社会保险制度建设，如农村医疗保险、农村养老保险等。所制定出台的社会保障法规之间、不同制度之间缺少必要衔接，甚至存在冲突。社会保障领域还有许多立法空白地带，社会救助、社会福利的许多问题无法可依。二是立法层次低。人大立法少，行政法规多，迄今为止，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有7部，大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，且涉及的尚不是主要的社会保障子系统。由国务院及其职能部门颁布的社会保障方面的法规、规章等，至少在100件以上。三是社会保障的立法体制不规范。立法主体多元，立法层级无序，部门利益法律化问题严重。社会保障立法主体之间的立法权限不甚明晰，立法主体的责任不清，参与立法的国务院的许多部门所制定的社会保障法规，（注：立法过程中，由主管部门牵头拟草的做法，呈现出一些负面影响，表现在：一是主管部门易受国际组织的影响，恪守墨守传统的理论和观念。例如在养老保险上迷信“社会统筹”体制，轻视个人账户制，不赞成基本养老保险建立社会统筹与个人账户制相结合的新机制。在要不要引进个人账户制这个问题争论了六、七年，直至1994年国务院决策才正式写进了“法规”。二是脱离中国的国情，仿效发达国家，追求社会保险“一体化”，过早地要求扩大统筹范围和统一管理基金。三是受部门利益的牵扯，拟订有利于维护本部门的权利和利益。例如社会监督机构的设置，主管部门坚持主张设在其内部，其它部门自然不能赞同。这种“自己监督自己”，自己做自己案件的法官的体制，不仅违背了相互制约的机制原则，而且也影响了立法工作的进展。）对立法主体的法律责任规定较少。虽然，在社会保障方面每年颁布若干有关规定，但社会效果不很理想。四是社会保障立法统一性不够。由于缺乏基本法律，各地立法差异较大。以城镇职工养老保险为例，国务院虽然统一发布了通知，但确定的是两个有较大差异的试点方案，并允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。在实践中，就有一部分省、市、自治区选择了实施方案一，一部分省、市、自治区选择了实施方案二，大部分省、市、自治区将两种方案加以综合而形成了实施方案三，而每一种方案在实施中又存在着一些区别。五是法律规范强制力较低，社会保障法实施机制弱化。社会保障法的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。当前随着市场经济的深入发展，国家政策法律对市场主体的资格及其运行不断规范，加之企业发展的外部环境较之以前偏紧，部分中小企业运行状况不佳，企业主动缴纳保险金的意识也随之减弱，而社会保障又采用行政性收费，手段弱化，缺乏刚性约束。实施机制较弱，主要原因是社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法。
二、关于完善我国社会保障管理体制的法律思考
1.西方国家社会保障管理体制模式及其启示。借鉴国际上的正反经验，吸取其中成功的做法，合理配置我国社会保障管理体制，是我们进行社会保障管理体制改革必须认真考虑的问题。世界各国由于社会制度和历史传统不同，社会保障管理体制呈现出千姿百态，但总体上不外乎三种模式：即集中管理模式、分散管理模式、集散结合的管理模式。
集中管理模式是把养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金及其他社会保险项目全部统在一个管理体系里，建立统一的社会保险管理机构，统一的社会保险执行机构，统一的社保资金运营机构，统一的社会保障监督机构，统一的个人社会保险账户，其显著特征是高度集中管理。高度集中的社保管理模式具有以下优势：一是有利于社会保障的统一规划、统一实施，避免了政出多头下部门之间互相扯皮，社会保障功能难以有效发挥的弊端；二是有利于社保项目之间的相互协调，提高资金的使用效益；三是有利于社会保障管理机构精简有效，降低管理成本；四是可减轻企业工作量，使企业从繁杂的社保工作中解脱出来。这种模式把所有的社会保障资金集中在一起征缴，并由社保机构负责资金的支付，从而减轻企业工作量，使企业从繁杂的社保工作中解脱出来。但这种管理体制对人口较多、面积较大、地区差别较大的地区，有些问题难以两全，突出表现是失业保险与就业促进、工伤保险与工伤预防如何结合的问题。
分散管理模式是采取不同的社会保险项目由不同的政府主管部门管理，各自建立起一套保险执行机构、资金运营机构及监督机构，各保险机构之间是相互独立的，资金不能相互融通使用。分散管理模式最典型、运作最成功的是德国的社会保障管理体制。这种管理模式其特点：一是管理多部门、管理多分散；二是管理成本相当高。以德国为例，1994年德国的养老保险的管理费用占所缴养老保险金的3%，1994年高达101亿马克，而同时期日本、美国的养老保险管理费用只占1%。三是因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复。如德国的医疗保险机构仍要对退休人员征收医疗保险费，其中一半由退休人员承担，另一半由养老保险机构自动转汇到医疗保险的账户上。同样，失业者在领取失业保险金期间，也应向养老保险机构缴纳保险费。资金运转上的反复以及立法文件浩繁，都给被保险人和保险机构管理增添了许多难题。
我国社会保障管理体制也是在传统的政府部门分工基础上形成的分管体制。 中国的分散管理体制除了具备管理多部门、管理多分散，管理成本相当高，管理因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复外，还存在政事不分、政出多头，缺乏完善的法律制度等特点。这种管理体制使社会保险管理陷于混乱，社会保障体系被人为地割据，管理过程中相互扯皮，工作效率低下，运作和管理工作中的任意性。可以说，这种管理体制威胁着社会保障基金的安全。
集散结合管理模式是根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的部分项目集中起来，实行统一管理；把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部门进行分散管理。其形式是把养老保险、医疗保险、遗属补助等集中起来，或者建立专门的社会保障部门进行统一管理，或者在某个部门下设立保险管理机构进行管理，而把失业保险、工伤保险交与劳动部门管理。集散结合管理体制其优势主要体现在两个方面：一是既体现了社会保障社会化、规范化、一体化的发展要求，又兼顾了个别保障项目的特殊性要求；二是节约了管理成本，提高了管理效率。通过失业保险的单列，把失业保险与就业促进结合起来，有力地促进了社会就业工作，收到了很好的效果。
美国、日本都采用这一模式。日本的厚生省负责管理年金和医疗保险，并在厚生省设立了年金局和社会保险局，而劳动省负责失业保险。美国的失业保险也由劳动部门管理，而老年和遗届保险、残疾保险、住院保险则由联邦政府卫生与人类服务部下的社会保险署实行统一管理，并在全国各地设置了1400多个社会保障办事机构。从1995年3月开始，社会保障署已从卫生与人类服务部分出来，成为独立于政府的机构。
2.关于改革和完善我国社会保障管理体制的法律思考。
(1)从我国国情出发，合理借鉴国外管理模式，坚持科学的基本原则。
①汲取集中管理和集散结合管理模式的合理因素，建立适合我国自身发展的社会保障管理体制。一方面，在管理上使具有较多共性的保障项目集中起来统一管理，解决好社会保障管理上统一性与独立性的关系；另一方面要更好地发挥各部门的优势，使之相互协调一致，互相配合、相互制约，提高管理的整体效益。
②坚持效益原则，建立政事分离、职责明确、协作高效新的社会保障管理体制。在坚持政、事分离，社保操作机构和资金运营机构分离的原则下，建立起精干、高效的社会保障管理网络。坚持政、事分离，使有关部门和机构职责分明，各司其职，减少、消除相互扯皮现象。明确相互间的分工，处理好各部门间的协调关系。
③坚持法治原则，使社会保障管理体制运行有相应的法律保证。应以法律形式对社会保障机构的设置，社会保障基金的筹集和管理，各部门的职责权限，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等等作出具体规定。同时成立相应的监督组织，监督法律的执行。
④加强社会保障管理制度建设，推行一体化的保障制度。一是要统一制度。把国有企事业单位、党政机关、群众团体、集体所有制企事业、三资企业、私营企业的职工以及农民工和农民纳入统一社会保障制度，逐步建立起覆盖全社会成员、全体劳动者、制度一体化的社会保障制度。二是要统一标准。统一不同所有制企业的基金征缴基数，统一缴费比例，统一不同所有制企业之间的待遇标准。三是要统一社保资金的征集。变目前多口径、多头对企业的格局为单一口径。统一资金征集后，再按事先确定的比例在各社会保险项目之间分割。四是要统一个人社会保险账户。将养老保险、医疗保险以及住房公积金合并成一个账户，总账户下面分设三者的户头。条件成熟后，可允许三个户头下的资金在一定范围内、一定程度上调剂使用。五是要统一社会保障积累资金的保值增值运作及监督管理。把所有的社会保障积累资金都集中在一起，统一进行保值增值运营。同时，对所有的社保资金使用及保值增值运营，实行统一监督。
(2)建立统一协调社会保障管理法律体制的设想。
①成立社会保障管理委员会负责协调与社会保障有关的部门的工作，研究和制定社会保障的规划和有关规定，对保障基金保值增值进行决策。在社会保障委员会下设四个机构：一是成立养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险四者统一的社保局。主要负责投保人加入养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险的资格认证、注册、档案记录、个人账户管理和咨询、养老金发放标准认定及通知、医疗费用的审查、生育保险费用的审查以及住房公积金购房用款申请等方面的工作。二是成立工伤保险、失业保险两者统一的劳动局。主要负责失业保险、工伤保险方面的执行。上述两个机构除了要履行上述各自的职责外，还负责拟定社会保障规划和就业培训计划，草拟社会保障的法规草案，以及基金征收和各种保障费的发放标准，利率调整方案等，经批准后负责组织实施；会同其他部门制定社会保障基金的财会、审计、统计制度；将有关即将实施的法规和征收发放标准等材料，报送各个监督部门，定期向社会公众发布社会保障公报；监督、检查同级和下级社会保障基金管理中心对有关法规的执行情况；对社会保障过程中的各种纠纷给予仲裁。三是成立社会救济、社会福利和优抚安置三者统一的民政局。主要负责管理原先的传统业务，这部分内容的资金来源于财政支出，应单独管理。与社会保险有关的业务必须从民政部门分离出来，由社会保障基金管理中心管理。四是成立社会保障资金管理局。主要职责是受社会保障委员会的委托负责社会保障资金管理、协调工作。四个机构都对社会保障委员会负责，并接受其领导。
②建立社会保障基金管理中心。社会保障基金管理中心是在社会保障委员会直接领导下负责编制社会保障预算决算及其运营的机构。所有的社保资金由统一的资金机构负责征集，统一征集后，再按块分割，按各保险项目分别设置账户，内部实行分别管理。社保资金的具体发放可委托银行操作，而发放标准、发放对象则由社保操作机构确定。同时，社会保障管理中心还要负起社保资金保值增值的职责，根据社保资金投资政策，具体负责投资运营。无论是社保资金的筹集、支付，还是保值增值运作，都要接受社保监督机构的监督。
各级“中心”在进行业务操作时，应及时将有关文件和材料送达各个监督部门；要及时发布基金运行公报，将各种征收和发放标准完整地向公众公布，以增加透明度；“中心”及其所有的工作人员应随时接受各类监督部门和公众的监督。（注：蓝常高：《略论我国社会保障管理机构的改革》，《广西大学学报》1997年第4期。）
③建立社会保障社区服务机构。建立社会保障社区服务机构是社会保障社会化发展的必然趋势，它是直接与受益人即社会成员发生联系的半官方基层组织，是以社区为依据进行设立的。社会保障社区服务站其主要职责就是服务，它的一切服务业务都可以视为“社区服务”。其服务业务主要包括：一是社会保障费用征缴与发放业务。社区服务站可以代理部分社会保障具体业务。在企业单位就业的人员可以通过单位统一代扣缴纳各种社会保障费。独立劳动者和行动不方便的退休人员社会保障金的交费与代领，如全部通过社会保障基金管理中心收缴和发放，有一定困难，因此，社区服务机构可以代收和代领。二是资讯服务。社区服务机构可以代本社区成员查询关于社会保障金的储存和领取情况，提供有关的法律咨询，协助那些受到不公正待遇的社会保障受益人向有关部门申诉或向法院起诉。三是其他服务。可以根据社区和社会保障法律规定，向社区成员提供各种类型的有偿和无偿的便民社会保障服务，具体标准由法律作出统一规定。同时，社区服务机构作为社会保障基金管理中心和受益人的中介，负有上下沟通的责任和义务。一方面它必须接受“中心”和受益人的双重监督，一方面又与受益人一起共同监督“中心”。它既是执行组织，又是监督机构。
④建立社会保障监督机构及其运行机制。缺乏监督的权力往往会产生腐败现象，这是历史和现实都一再向我们昭示的真理。监督实际上也是一种管理，是民主管理的体现。真正完善的监督，绝不是仅仅指望一个监事会就可以完成其使命的，而应该有一整套严密的体系。健全的社会保障监督体系及其运行机制至少包括以下几个环节。
一是在人民代表大会内部设立专门委员会。据国际经验，社会保障资金收支将占到CNP的20%-30%，实行个人账户积累形成的资金甚至比这一比例高得多。因此，必须对社会保障运行进行严密而有效地监控。具体来讲，可以在人民代表大会内部设立相应的社会保障委员会，与政府内部的社会保障管理委员会相对应，行使立法、监督职能。社会保障委员会首先要对同级和下级的政府社会保障管理委员会实行监督，制定有关法律政策，审批有关社会保障资金预算决算方案；其次，与其他相关监督部门一起对社会保障行政管理部门和基金管理中心实行监督。
二是监察、审计、工会、新闻等部门，应依法行使自己的监督权，加强对社会保障行政管理部门和基金管理中心的监督。对行政管理部门的监督，主要是对这些部门出台的各种法规、政策以及具体的征收发放标准进行监督，对于不合理的决定要提出自己的意见，反馈到人大和政府的社会保障委员会，通过合法程序给予纠正。其次，集中力量对各级“基金管理中心”实行有效监督。监察、审计等部门，有权依法随时检查同级和下级“中心”的基金管理状况，突击核查其中可疑之处。“中心”及其工作人员必须合作。新闻部门要充分发挥自身的独特优势来进行监督。可以利用现有的各种新闻媒介，对社会保障各种动态进行追踪报道。
三是建立健全社会保障争议解决机制。通过建立完善的社会保障争议解决机制，加强对社会保障争议当事人合法权益的保护，以此监督社会保障管理部门行使手中的权力，避免权力的滥用和腐化。
充分发挥公民、企业等民间组织的社会监督作用。民间组织、社会保障受益人及其每位公民，都有权监督“中心”准确、及时登记缴纳费税，一旦发现“中心”在征收时少登记少报，应及时指出或提出质疑。对“中心”及其工作人员有意弄虚作假、贪污挪用、刁难愚弄受益人的行为，有权向同级或越级向有关部门举报、申诉。社会保障的受益人，在认为所获的待遇不符合本人应得到的水平时，有权申请复核，也有权向有关部门提出申诉，或向法院起诉。受益人原工作单位和受益人所在社区的社区服务站，在认为受益人这些要求是合理时，有责任也有权利协助和支持其申诉和起诉。
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