关于中国现阶段农村劳动力流动制度建设的思考，本文主要内容关键词为：现阶段论文,中国论文,制度建设论文,农村劳动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村剩余劳动力转移主要是指农村中从事种植业即从事粮食作物、经济作物和饲料作物生产的劳动力，由于其数量大，劳均耕地不足，难以使所有劳动力与生产资料结合，而显现出的多余部分由农村流向城市，由农业流向二、三产业的过程。
中国历来人多地少，人地矛盾尖锐。但1978年以前，农村劳动力的转移却基本上是“冰封”的，不存在大规模转移。农村经济体制改革，特别是农村家庭联产承包责任制的实行，赋予了农民相对独立的生产自主权，农民才第一次有可能根据市场的需求，在政策允许的范围内，优化资源配置，将剩余劳动力转出农业，使原来一直隐蔽的剩余劳动力游离出来形成流动与转移。
中国是发展中国家。典型的二元经济结构模式，工农、城乡巨大的利益差距使农村剩余劳动力流动必然呈现出从农村流向城市的趋势。新中国建立以来，我们的农业一直担负着支援国家工业化建设的重任。工业化进程是以农业提供的剩余作为积累的，但农业在工业飞速发展的同时，并没有随国民经济增长速度而同步增长，反而处于极不协调的停滞和递减状态。农业成了比较利益最低的产业。仅以城乡居民消费水平为例：1978年农村为132元，市镇为383元，农村仅是市镇的34%；1988年农村为473元，市镇为1281元，农村是市镇的37%。这种差别尚不包括城市居民所享受的物价、住房、医疗、保健等方面的福利补贴。如果说农村体制改革以前农民更多的是想如何填饱肚子，而改革带来的农业丰收，则使农民在“米袋子”有粮后，期望通过流动获得更多的收入，解决“钱袋子”问题。
农村剩余劳动力的流动必然涉及到“流入地”的接纳问题。“流入地”城市在改革以前，是严格按照二元经济结构模式进行管理的，以户籍制度为核心以及与此配套的城市人口口粮供应制度、就业制度、升学制度、医疗卫生制度、社会保障制度，把城乡严格分割，形成不能越雷池一步的城市壁垒。农村经济体制改革的巨大成功为城市经济改革作了示范，城市经济中非公有制经济成份的增长和国有、集体企业经营机制的松动，自主权的扩大，劳动用工制度的改革，就业门路扩大，使农民能够以合同工、临时工、承包等形式加入到城市经济中去。特别是传统户籍制度中居民口粮供应制度的部分取消和功能减弱，更使农村剩余劳动力转移的成本降低，加快了流动速度。
因此，“流出地”土地制度的改革和“流入地”户籍制度的改革就成了农村劳动力流动过程的制度背景。要建立有利于农村劳动力自由流动、有序流动、适度流动的流转机制，就需要对流动制度作进一步的建设性思考。
一 建立有效的流转机制是土地制度建设的重点
制度经济学家们认为：制度变迁有两种类型，一种是诱致性变迁，一种是强制性变迁。诱致性变迁是指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，而后者是指由政府法令引致的。如果说农村土地家庭联产承包责任制的实行为流动提供了比较利益的制度前提，促使了农村剩余劳动力的大规模转移，那么，现在农村普遍实行的承包“均田制”则成了妨碍农地流转，阻止农业规模经营，把万千农民始终与土地束缚在一起的“脐带”。尽管现时农村大部分剩余劳动力在脱离农业务工经商的同时，仍然需要继续保留农业承包地这一具有福利保障性的兼业状态，但这并不阻碍农村土地承包制度的改革。农村土地承包制度的改革是农村经济制度进一步改革的关键，不然，中国原本已十分紧张的人地矛盾将更加尖锐，农村剩余劳动力将处于要转移但又进不了城，留下来种地但又无基本利益保证的两难境地，从而造成土地资源的极大浪费。
从土地制度角度看，成功的制度建设必须具备这么几个条件：一是清晰的产权关系，二是有效的流转和变迁机制，三是相应的配套制度和外部环境。所以，中国现阶段土地制度改革的基本思路应是：明确土地所有权，在稳定承包制的基础上放活土地使用权，增强土地经营功能，打破平均承包制，促使土地使用权流转，实现土地资源和劳动力的优化配置。
土地制度从实质上说是土地产权制度，是社会对以土地为对象的各种权利的安排和规定，并借以影响和激励人们的行为。在土地的集体所有权不变的条件下，能否合理划分多种产权界限，理顺所有权和使用权之间的关系，规范各产权主体的行为，直接影响到土地的利用效率。家庭联产承包责任制在一定程度上调整了农民与土地的关系，激发了广大农民的积极性，但它并没有使土地产权关系明晰化，仍存在所有权不明确、使用权不灵活、管理权混乱等弊端，这就很难真正理顺农民与土地之间的相互关系。尽管这几年来，中央根据农村土地制度的新问题提出了延长耕地承包期30年的决定，并允许土地使用权依法转让，但农民仍然缺乏对土地的长期预期，农民仍然没有通过法律的形式获得土地权益的保护，也就不能作为土地占有者自由使用、转让、出租土地。世界经济发展的历史告诉我们：在发展经济和实现现代化过程中，许多国家都进行了传统农业的改造，都出现了农地制度的调整和变迁，经历了从限制土地流动、保护小自耕农，到建立土地市场、鼓励土地流动的转变过程。
这几年，我国在土地流转制度上进行了一系列有益探索。但由于中国农村劳动力数量巨大，城市就业压力增加，各地农村发展不一致，故土地流转制度的建设一定要根据各地存在的差异，采用不同的制度安排来发挥劳动力、资本、技术上的比较优势，这才有利于农村剩余劳动力的转移和就业机会的增加。
农业部“百县调查”结果显示：在坚持土地集体所有和稳定现有承包关系的前提下，两田制、规模经营、“四荒”使用权拍卖、土地股份化是适应不同地区的卓有成效的土地流转形式。
两田制：两田制是在坚持家庭承包责任制度下本着公平与效率原则而进行的制度建设，它实现了农地既要提供经济发展的职能又要提供社区成员生活保障的职能的统一。采取按人口均分口粮田，用此承担农村人口基本口粮的社会保障。责任田则采取按人承包、按劳承包和招标承包方式，将承包制下土地的经济发展和社会保障功能进行分离，更为合理地配置资源。土地制度的这种改革，一方面打破了“均田制”，引入了竞争机制，实行了一定程度的土地经营，从而改变了土地使用的“零碎化”，提高了比较利益；另一方面，又使得一部分农民能割断“脐带”，实现剩余劳动力的正常转移。
规模经营：规模经营是在家庭联产承包责任制基础上，通过扩大生产规模，合理配置劳动力和土地，逐步催化农村劳动力合理分工和转移，提高土地利用率。现在部分地区实行的反租倒包就是发展规模经营、对承包土地进行有偿转移的有效措施。反租倒包主要指由乡政府（有的是村集体经济组织）运用法律、法规程序，把业已承包给农民的土地从自愿转移的农户手中反租出来，再倒包租给农业企业或愿意扩大经营规模的农户。规模经营一开始就表现出强烈的政府意愿和其组织动员能力。通过承包土地的有序转移，促进了农村劳动力的进一步分工和转移，使从事非农产业的农户解除了后顾之忧，愿意舍去土地投身于二、三产业；而留守故土的农户由于增加了承包土地面积，最大限度地利用属于“自己”的土地扩大生产，也获得了相应的规模效应。但农村现阶段的规模经营应在家庭承包制的基础上，在那些经济条件具备的地区实行。广大中西部地区很长一段时期仍将保持家庭经营为主的格局，切不可全国一刀切，搞“大农”经济。要根据我国经济发展的实际，保持时空上的并存特性，保持多元选择的弹性。
“四荒”使用权拍卖：在资源丰富但经济欠发展的边远地带，“四荒”使用权拍卖实现了土地制度新的跨越。它在所有权不变的情况下，将土地使用权长期拍卖给农民，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感。“四荒”使用权拍卖是一次性“买断”性质，从而使得经济当事人有足够的时间享受投入劳动、资金后的长期效益。这就从某种意义上稳定了一部分盲目流动的农民，使它们在现存的人地矛盾尖锐情况下找到了一片属于他们自己并有用武之地的场所。
土地股份化：土地股份化是深入土地制度改革的主要内容和基本方向，它是指农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等，并按其股本大小定期领取土地股东收益。农村剩余劳动力的转移，一部分是从农业内部转移出来但仍留在农村的劳动力，即所谓的“亦工亦农”；另一部分则流动到城市，当他们享受不到城市所特有的种种福利时，他们绝不会放弃农村的福利——土地承包权。农民不愿失去土地，本质上是不愿失去生存的保险，而这种行为正成为土地流转的障碍。土地股份制一方面可以发挥土地的社会保障功能，农户一旦通过土地入股，即使在年老生病时仍可获得稳定的土地股本收益；另一方面，土地股本化又有助于土地的流转，促使农村剩余劳动力转移。如以土地股份合作制为突破口，建立以土地股份化为中心的农村股份合作经济，将是农村土地产权制度的一次创新。可对原集体经济的二、三产业的全部资产实行评估，并按资产总价值折成股份，配股到人，发给股权证，同时规定合作经济的股权的份额，确保农村合作经济的社会主义性质，使股份合作经济组织的资产营运保持稳定。这就有效地解决了农民家庭承包经济和自营经济中扩大经营规模的矛盾，既保证农民的合理利益又刺激他们流动、转移，为农村剩余劳动力最终放弃土地奠定了制度和心理基础。
二 实行有差别分层次管理的户籍管理制度改革
我国的户籍管理制度是管理住户与人口的制度，它包括多项具体内容，如证明公民身份、维护社会治安、向有关部门提供户口资料等，其中掌握和控制住户与人口的地区迁移，长期以来是这一制度的最重要的内容。经济增长将由于制度性服务供求变动而废弃某些现行的制度安排，新的制度将因此而开始捕捉伴随经济增长而至的获利机会。作为农村剩余劳动力流动、转移的“接纳地”城市，随着大规模人口流动的浪潮，要完全拒农村人口于城市之外而保持城乡分割的局面，已是不可能了。城市户籍制度已面临着制度建设。
城市户籍制度从不同角度来考虑就会得出不同的政策建设取向。在制度建设上，一种政策取向主要从政府管理角度出发，担心过大的迁移人口会压迫城市基础设施的承载能力，恶化社会秩序，干扰居民生活，甚至形成对劳动力市场的过度竞争。因此，城市和发达地区的地方政府倾向于对迁移和流动进行比较严格的控制，以减小其规模。为此，主张各级政府应强化户籍管理，关闭和抑制劳动力市场，增大迁移成本。另一种政策倾向是从人口和劳动力分布现实出发，考虑到中国农村大量剩余劳动力的存在，主张鼓励、诱导农村剩余劳动力大量流动，现阶段应弱化甚至取消户籍制度，缩小城乡差别，实现城乡一体化。
这两种思路都失之偏颇。我们既不能因为农村剩余劳动力会造成对城市的某种冲击，就关闭、抑制劳动力市场，封闭城乡流动，在原有的二元经济结构基础上又进一步扩大差距；也不能因为劳动力必然流动，就任其潮起潮落，盲目流动，不加管理。户籍制度建设一定要从某一方面、某一角度跳出来，全盘考虑，“系统”建设。中国户籍管理制度用严明的户籍管理制度干预人口迁移和流动，在一定历史时期内曾发挥了特殊的功能。它保证了在开发、建设边远地区及新兴工矿企业城市过程中所需要的人才和劳动力资源，避免了城市人口、尤其是大城市人口的过分膨胀及由此带来的社会问题，减轻了国家和城市地方政府的财政负担。它在计划经济水平下，保障了城乡人民的生活物质供应，维护了良好的社会秩序。但是，随着农村经济体制改革的深入，户籍制度在干预人口迁移的同时，时常面对一批又一批追求比较利益的农村剩余劳动力的巨大冲击，户籍制度改革也就势在必行。如果说其制度建设之初更多考虑的是经济原因的话，而随着流动规模日益扩大，城市住房、医疗、就学、就业、生活资料消费都出现日益尖锐矛盾时，制度建设要把握的另一基本原则就是安全性。
户籍制度的改革由于涉及面广，矛盾尖锐，故改革政策一定要慎之又慎。近期甚至在较长时期我国绝不具备完全放开城市户口的条件（即使是发达市场经济国家，完全绝对的迁移自由也是不存在的）。改革是变原来的城乡阻隔为合法流动、迁移。户籍管理制度经过改革，其功能应不再是严格控制人口迁移，而主要是发挥人口登记、劳动力供求信息、人口调查、维护社会治安秩序等服务功能。在管理手段上，不再是靠硬性的行政管理，而是通过正确的政策、有效的经济手段和规范的法律来保障人口的合法迁移。
目前应严格按照“严格控制大城市，稳步发展中小城市，积极发展小城市和小城镇”的建议方针，采取逐步的分层管理的政策措施。
户籍制度改革应从放松县城、县城市、建制镇以及农村内部的户口限制开始。要尽快出台小城镇户籍制度改革的政策。小城镇户籍制度改革的原则，应放宽农民迁入小城镇居住的限制，凡在小城镇有稳定的职业和收入，并有固定住所的农民，都可申请常住户口。进行小城镇户籍制度改革的条件已经成熟，应尽快实施这一改革。
从边际上放开中、小城市的户口。长期在中、小城市就业，有固定住所的非户籍人口，先办理暂住户口，条件成熟时再申请办理常住户口。这是鉴于中国人口过多、现有城市人口膨胀、物资不丰裕、交通欠发达的实际，而在现有的社会经济条件下，允许人口一定程度自由流动而又限制人口迁移的变通措施。我国户籍管理制度现阶段彻底创新的条件是不具备的，只有采取渐进过程。从80年代末开始，城市暂住户口政策又有了新的发展。内地安徽、湖北、河南和江苏一些县城以至全国人口户籍迁移管理最严格的上海都开始采取“蓝印户口”政策，取得“蓝印户口”的人（应明确规定获取条件，以提高流动成本），在就业、子女入学等方面均享有与城市常住人口同样的权利。这是一种比暂住户口更接近常住户口，更适合一部分流动人口需要的改革措施。
对于人口已极度膨胀的大城市、特大城市，在一定时期内应继续实行相对严格控制人口流动的户籍管理制度。特别是在现阶段，国有大中型企业由于现代企业改造使隐蔽性失业公开化，更要密切注意城乡劳动力冲突，以免引起更大的社会不安。
随着城乡经济的发展，劳动力流动是符合市场发育要求的必然现象。然而长期以来，我国城市化水平低下和交通运输等基础设施发育不足，以及城市就业等制度改革尚未到位，使得城市和城市居民难以承受过于强烈的人口流动冲击。所以，在制度建设上，要采取两者兼顾的原则，用一些疏导或缓流的政策手段，提高农民流动成本的“门槛条件”，让该进来的人能进来，以减少“盲流”。
不论城市户籍制度还是农村土地制度，两种制度都具有社会保障功能。所以，为了减少城乡制度建设中可能遇到的风险，最应该着力解决的是加快建设社会保障制度，包括失业救济、医疗保险、退休养老等制度，形成城乡人口流动的良好环境；同时，建立社会就业和社会劳动保障制度，淡化和消除农民把小块承包土地作为社会保障的心理和制度保障，消除他们的后顾之忧，促使劳动力灵活有序流动，最终达成城乡经济一体化。
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