关于大众化高等教育可持续发展研究的几点思考，本文主要内容关键词为：高等教育论文,可持续发展论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：1002-8609(2006)08-0020-06
著名战略研究专家刘亚洲将军指出：“什么都可以出错，战略不能出错；什么都可以失败，战略不能失败；战略的失败是最彻底的失败”。近年来，针对高等教育大众化进程中陆续彰显的各种问题，政府有关部门和学术界提出了质量战略、结构优化战略、特色化战略、差异化战略等思路。无论是质量战略、结构优化战略，还是特色化战略、差异化战略，最终目的都是为了实现高等教育的可持续发展。可持续发展战略是未来高等教育大众化进程中最主要的战略选择与目标追求。
一、问题的提出
（一）高等教育可持续发展是经济社会发展的必然要求
教育既是经济社会可持续发展的重要组成部分，又是实现经济社会可持续发展的重要动力。早在1994年国际人口与发展大会发表的《国际人口与发展大会行动纲领》中就指出：“教育是可持续发展的一个关键因素：它既是福利的组成部分，同时通过与人口、经济及社会诸因素的相互联系又成为福利发展的一个因素。”“有效的信息、教育和交流是可持续发展的先决条件，并为人们态度和行为的改变做好准备。”
努力实现教育与经济社会的可持续发展，也一直是我国可持续发展战略的重要内容。1994年，我国制定了《中国21世纪议程》，全面阐述了我国的可持续发展战略，其中特别强调了可持续发展能力建设，包括建立健全可持续发展管理体系、建立费用与资金机制、加强教育、发展科学技术、建立可持续发展的信息系统。1996年，《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，再次将可持续发展作为我国经济社会发展的两大基本战略之一。
进入21世纪，在科学发展观指导下的可持续发展，已经成为中国经济社会发展的主旋律。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》进一步提出：“发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，落实‘五个统筹’，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。”
高等学校不但要关注经济社会发展对人才的量的需求，更要关注人才需求的针对性与适应性；不仅要最大限度地满足人民群众接受高等教育的基本需求，更要重视人的全面发展的渴望；不仅要考虑自身发展完善的需要，亦要充分认识外部环境所发生的变化。当前，经济社会发展对高等教育的需求已经发生了重要变化，科学发展观的全面落实与和谐社会的建设，对高等教育与经济社会的协调发展提出了更高的要求。在这一社会形势下，采取切实有效的措施努力实现高等教育的可持续发展是必然的选择。
（二）可持续发展是国际高等教育的重要发展趋势
20世纪60-70年代，是世界高等教育大发展的时期，美国、日本、韩国等国家都实现了高等教育规模的倍增。但同时也产生了诸如质量危机、财政危机等严重问题。在经历了大发展后，国际高等教育大众化进程普遍面临的问题是：高等教育大众化是否意味着教育品质的下降？如何监督并且有效提升大众化进程中的高等教育质量？“精英”教育阶段的经费如何支撑大众化高等教育的发展？大众化条件下政府的高等教育拨款如何与质量和绩效相联系？[1]面对这些新的问题，国际组织对高等教育的可持续发展给予了高度重视。经济合作与发展组织高等教育管理项目办公室——英格兰高等教育拨款委员会“高等学校财务管理与治理”项目成果报告(2004)——《刻不容缓：确保高等教育可持续发展的未来》（以下简称OECD报告），就是一个明显的例证。
OECD的报告表明：学生数量目前在很多国家已进入平稳发展阶段，有些国家还呈现下降趋势。虽然政府依然是高等教育的主要或核心的拨款者，但在很多国家，政府拨款占高等教育经费的比例目前已有所下降。拨款压力及一些其他因素，已经对高等学校的可持续发展能力产生了影响。[2]
报告还表明：一些高等学校面临着“紧运营”(overtrading)的危险，其财务运转成为问题。其他一些高等学校则面临“坐吃山空”的危险，如果它们不寻求更多的财务生存空间，则会威胁到其教育质量、声望及未来发展潜力。[3]
从国际高等教育的发展历程来看，在经历了一段时间的大发展后，及时进入以质量提升和结构优化为主要内容的调整阶段，不但是必要的而且是必须的。否则，不但会出现质量与财政危机等问题，还可能会引发危及社会稳定的严重事件。尽管与发达国家相比，我国的高等教育水平还比较低，发展的任务仍很艰巨，但在经历了历史性的跨越后，选择什么样的发展模式来实现更好地发展，应引起政府与高校的高度重视。而发达国家已经走过的路和面临的问题，值得我们很好地借鉴。
（三）可持续发展是基于中国高等教育现状的现实选择
连续扩招的7年，成绩突出，问题也突出。
2000-2005年，全国各类高等教育在学人数从1100万人增长到2300多万人，增长一倍多。其中研究生从30万人增加到98万人，增长两倍多，普通高校本专科生从556万人增加到1562万人，净增一千多万人。其他各类高等教育也取得了长足发展，如网络教育从无到有，2005年招生规模达到89万人，在校生规模超过265万人，成为高等教育的新生力量。我国高等教育毛入学率从2000年的10.5%一路攀升到2005年的21%，国民接受高等教育机会显著增加。2002年我国毛入学率首次超过15%，开始进入大众化发展阶段。[4]
从辽宁省来看，2000-2005年，全省各类高等教育在校生规模由50万增长到100万人，增幅达100%；高等教育毛入学率由17%提高到33.6%，提高16.6个百分点。其中，普通高校在校生由32.3万人增长到71.1万人，增长38.8万人，增幅达120.1%。
这是一个跨越式发展的进程。一是超过了发达国家的发展速度。美国曾用了30年，韩国、日本、巴西分别用了15年、13年、25年时间，实现了高等教育毛入学率从5%到15%的飞跃。从1990-2002年，中国仅仅用了12年的时间实现高等教育毛入学率从3.7%提高到15%的飞跃[5]。我们用不到10年的时间，在世界上最大的发展中国家，实现了发达国家至少需要10-20年才能达到的目标，这无疑是世界高等教育史上的奇迹。二是高等教育发展速度超过了经济发展的速度。按以往的经验数据，一般来说，一定时期内如果GDP增长速度为8-9%，则高等教育增长速度约为6%。而1999年以来的高等教育发展已经大大突破了这一经验数据。
但是，大发展后也必然带来大的矛盾和问题。
一是事业发展与投入不足的矛盾日趋突出。当前的一个突出问题就是规模扩张高度依赖学杂费收入和银行贷款，高校财务风险凸显。据统计，2000-2004年全国普通高校生均预算内教育事业费拨款从7309元下降到5553元，生均预算内公用经费由2921元下降到2298元。近两年地方所属高校经费总投入（包括事业费和基建投入）中，学杂费约占25%，银行贷款约占23%。一些高校负债比例更高，有的学校银行贷款占学校当年经费总投入的1/3以上。[6]从2004年辽宁与全国的比较来看，普通高校生均预算内教育事业费和生均共用经费分别低于全国平均水平906.9元和763.1元。办学经费投入不足，导致高校办学条件比较紧张。2000-2005年，全省普通高校生均校舍建筑面积从31.7平方米下降到22.6平方米，比教育部规定的标准相差2.4平方米，其中教学用房和行政用房相差1.8平方米，学生生活用房相差0.6平方米；生均图书册数从79.7册下降到61.9册。
二是规模与质量的矛盾日趋突出。生源质量下降、社会需求变化以及就业压力增大，对深化人才培养模式改革、对处理好加强专业内涵建设与灵活设置专业方向的关系、对教师实施素质教育的能力，都提出了更高的要求。但在大发展的过程中，一些学校既缺乏对发展的全面认识，也缺乏对质量内涵的准确把握，或将发展简单理解为规模的扩张，或将提高质量片面地理解为抓几个重点学科、抓上学位点，或引进几个人才，而作为高等教育质量核心的、体现大学本质属性的人才培养质量不同程度受到轻视，人才培养模式以及课程、教学内容的改革不同程度被弱化，存在以学科建设代替专业建设的问题，师资队伍数量、结构与素质还不能适应需要，等等。
三是规模与结构的矛盾日趋突出。由于受政府投入水平以及办学成本等因素的影响，在相当多的院校里，过去几年的扩招主要是依靠原有条件实现的，致使一些本来已经在扩招前被调整压缩了的长线专业在扩招中重新得到发展，学科专业结构矛盾进一步加剧；一些学校为了抢夺生源，盲目追逐热门专业，致使低水平重复现象比较严重；高校中还没有解决好计划经济体制时代以“学校办社会”为特征的追求大而全、小而全的后遗症，又出现了新一轮的以“学校办综合”为特征的追求大而全、小而全的“时尚”，高校有面临千校一面的危险。区域高等教育与区域经济社会发展的适应性面临更加严峻的挑战。
离开了坚实的经济基础，高等学校必然失去持续发展的基本条件；离开了质量和特色保障，高等学校必然缺乏在市场经济大潮中搏击所必需的资源吸引力和竞争力；而结构上的失衡则必然会强化前两个因素，使高等教育陷于更加困难的境地。当前，实现规模、质量、结构、效益协调发展的任务非常艰巨。切实推进高等教育可持续发展，不但事关高等学校自身的生存与发展，事关高等教育的国际竞争力，也事关全面建设小康社会的大局。
二、制约区域高等教育可持续发展的主要因素
（一）资源利用与储备的科学性
21世纪竞争的根本是以人才为中心的资源竞争。资源是高等教育可持续发展的基本物质条件。在资源积聚与利用上，高校面临两个突出的问题：
一是从中国的现实情况来看，政府投入与高等教育发展需求之间的差距将长期存在，社会可吸纳资金的局限性明显，相当一部分家庭的缴费能力已经到极限。《2005年中国居民生活质量指数研究报告》显示：教育花费已经成为城乡居民致贫的首要原因。城市、小城镇、农村的贫困人群中均有40%-50%的人提到家里穷是因为“家里有孩子要读书”，特别是农村家庭，教育花费是他们的头号家庭开支。2004年10月至2005年10月，在拥有就学阶段孩子的农村家庭中，子女教育花费占家庭收入的比重达到了32.6%；城市和小城镇家庭中，子女教育花费占家庭收入的比重也分别达到了25.9%和23.3%。这一比例已经大大高于2000年的水平，而且在很多地方可能还远不止这个比例。[7]这对于主要依赖政府投入和学费收入来维持运转的学校，无疑是严峻的考验。
二是多数高校对资源的完整内涵缺乏系统认识，获取资源的能力严重不足，存在过度消耗资源的问题。资源是一个整体概念，既包括物质资源、人才资源，也包括以学校声誉、学校品牌为代表的文化资源。一个学校所拥有的资源是有限的，诸如品牌、声誉等资源一旦失去，不但会造成连锁反应，而且很难在短时期内恢复。近年来，一些高校对不同资源的重要性及其内在关系缺乏深刻认识，出于还贷等目的，盲目扩大招生，过度消耗学校的品牌资源；有些学校对有利于学校可持续发展的教师队伍拥有量弹性区间以及人才引进与自主培养的成本与比例等问题缺乏深入研究和明确的对策，超越实际需要与能力盲目引进人才，不但未能实现增量资源效益最大化，还由于“引来女婿气走儿子”或对已有教师队伍建设投入不够而弱化了存量资源的效益。
（二）结构与体系的内在合理性
从区域高等教育来讲，结构应该成为质量与水平的重要组成部分。区域内高等教育结构的优化，从根本上取决于区域内高等学校的科学定位与特色发展。在结构与体系方面，高等教育面对的两个突出问题是：
一是区域高等教育的发展节奏问题。以辽宁为例，据预测，未来15年高等教育适龄人口的变化趋势是：在“十一五”期间将有一个高峰出现，从2006年到2007年，适龄人口逐渐攀升，到2008年达到峰顶为335.9万人，此后开始快速回落。“十二五”时期，适龄人口整体呈下降趋势。适龄人口下降的最低点在2018年，为175.7万人，与2008年的高峰期相比约减少了160.2万人左右，此后，高等教育的适龄人口将保持一个相对平稳的发展态势，基本维持在175-180万人左右，到2020年全省高等教育适龄人口仅为188.4万人。面对适龄人口的变化，一个非常现实的问题摆在高等学校面前，那就是在发展仍然是主题的前提下，如何科学把握发展的节奏，特别是如何根据适龄人口和社会需求、财政支撑能力等因素，科学确定不同阶段的发展速度，以及如何科学确定研、本、专三个层次的发展速度。
二是在发展的主题下不同层次、类型学校的发展空间问题。同样以辽宁为例，按上述适龄人口变化趋势，即便是到2020年辽宁高等教育毛入学率达到50%，则高等教育总规模仅为94.2万人。而根据辽宁省教育事业“十一五”规划，到2010年，各类高等教育在校生稳定在110万人，普通高等教育发展规模为90万人，研究生教育将达到10万人。这样一来，2020年的高等教育总规模要比2010年下降15.8万人。这一趋势又必然带来一个新的现实问题，即不同层次的高等学校到底有多大的发展空间？特别是高等教育增量部分在层次与类型上的重新分布，必然涉及到独立学院、高等职业教育、民办高校的发展定位等重大问题。
（三）体制的科学性与机制的灵活性
体制与机制分别作为制度设计中的稳定性部分和灵活性部分，对于高等教育的可持续发展至关重要。当前，面临的突出问题是：
一是政府的宏观调控能力还有待进一步加强。诸如优势学校挤占弱势学校的生存空间问题、人才的非理性流动问题、统一的大市场与地区行政分割问题仍比较严重。当前，一个应引起重视的问题是独立学院的定位与发展走向问题。有学者认为独立学院的存在可能对公民办高等教育的公平竞争产生影响。因为，第一，与公办部门的制度上的依附关系将威胁民办高等教育机构的办学自主权；第二，它对政治影响力低，对目前才处在初期发展阶段的民办部门构成极大的压力；第三，它的存在淡化民办高等教育发展的多元化趋势，导致公办部门与民办部门的冲突与不整合。[8]
二是高校应对市场经济挑战的能力有待进一步增强。在社会主义市场经济体制下，一切经济活动都直接或间接地处于市场关系之中，市场机制是推动生产要素流动和促进资源优化配置的基本运行机制。面对市场经济条件下日趋激烈的资源竞争，质量已经成为高校决胜市场竞争的关键因素。如何在自身的组织结构中培育、生成在竞争中立于不败之地的市场竞争力，有效地吸纳社会资源，是大学的生存之本。市场经济与高等教育是一个世界性的热点问题，而中国的高校普遍对市场经济所引发的资源配置方式的变革及资源积聚能力的极端重要性缺乏足够的认识，计划经济的思维仍然是制约高等学校发展的重要因素。
三、实现可持续发展需要研究和解决的几个重点问题
可持续发展，要求在区域内的每一所学校都能科学定位、办出特色的基础上，实现区域内高等教育整体的结构优化与功能互补，从而在实现高等教育内部规模、质量、结构、效益协调发展的同时，实现高等教育与经济社会的协调发展。当前，应重点研究和抓好以下几个方面的工作。
（一）将宏观结构调整作为未来区域高等教育发展的重大任务
区域高等教育结构布局关系到高等教育与经济社会的协调发展，关系到高等教育内部各种类型、各层次之间的协调发展，也直接关系到大学生就业等事关百姓切身利益的问题。
对高等教育结构布局进行调整的直接动因主要是两个方面。一是当前的高等教育结构布局正面临经济区域化的挑战。从全国来讲，正在形成长江三角洲经济圈、珠江三角洲经济圈、环黄渤海经济圈等跨省市的经济区。而在省域内一些新的经济区也在形成，以辽宁为例，正在发展三大经济圈和五点一线开放格局。二是在扩招中逐步强化了学科专业的重复建设，高校的布局出现了新的不合理，高校的趋同化趋势明显。面对这一新的形势，原有的高等教育结构布局的不适应性日益彰显，进行新一轮的调整与优化已经势在必行。
但新一轮的结构布局调整不同于20世纪90年代大规模的布局结构调整。上一轮的结构布局调整以解决条块分割和单科性学校过多为主要目的，并以大规模的院校合并为主要方式。新一轮结构布局调整是以解决高等教育与区域经济社会协调发展和高等教育内部协调发展为主要目的，而且，从现实的角度讲，不宜再采取大规模院校合并的方式，更适宜于通过学科专业调整来带动布局调整。要在综合考虑各种因素的基础上进行立体化构思，诸如如何结合人口变化趋势探讨不同类型高等教育的发展空间与定位问题、如何结合地区经济社会发展需求探讨不同科类高等教育发展空间与定位问题、如何结合地区经济社会发展实际及高等教育基础探讨不同层次高等教育的空间与定位问题、高等教育功能是否面临重新定位与整合、是否有必要建立高等教育与基础教育的战略联盟、在院校之间发展战略联盟的重要性等。
（二）建立有效的高等教育财务支撑体系
OECD报告将高等学校的财务可持续能力定义为：如果一所高等学校进行成本回收和投资基础设施（物质的、人力的、智力的）的速度适当，具备面向未来实现战略规划、服务学生及其他客户的维持力，那么它的财务运作基础是可持续性的。该定义隐含了实现可持续能力的四个要素：(1)战略：高等学校清楚自己的发展方向，有评估其未来需求、风险和绩效的机制。(2)持续运转：高等学校能够回收成本，收入足以抵偿日常开支。(3)投资：高等学校的投资力度能达到维持其生产力的水平。(4)风险管理：高等学校能够应对与战略实施有关的风险，能够处理潜在的财务问题。[9]当前，中国的一些高校在发展中存在的问题，恰恰是对未来需求与风险等缺乏清醒判断，战线拉得过长，基本建设规模过大，而资本回收能力有限，致使学校运行困难，教学投入无法得到保障。OECD报告提出的思路值得我国政府部门和高校认真研究。
当前，高校在追求财务可持续能力上处于一个两难的境地，一方面，需要千方百计争取政府增加高等教育投入，但另一方面，又必须看到政府的有限财力面对的是国防建设、公共基础设施建设等大量的需求，而且在教育内部还面对普及义务教育和大力发展职业教育的需求，大幅度增加政府对高等教育的投入至少在短期内是不现实的。一方面，我们要充分利用好十几万亿居民存款中潜在的教育资源，千方百计多渠道争取教育经费，但另一方面又必须看到大学生中的相当一部分来自于农村，其家庭收入在这十几万亿中所占的份额很低，或根本没有存款，从社会吸引资金也面临一定的局限性。面对这一现实，必须认真思考以下问题：区域内政府财力以及社会各方面可利用的资源空间到底有多大？我们的资源可支撑的高等教育规模区间是多少？高等学校负债的风险临界值是多少？高等学校如何规避投资风险？如何建立新的拨款机制以使政府对大学的要求与政府的资助力度相匹配？等等。
（三）完善高等教育竞争规则与制度
OECD报告指出，目前一个突出的问题是高等教育中的“低价文化”：由于有限的公共拨款等因素的影响，导致了大学为了争取到合同而竞相降低本来已经低于成本的价格，或者以低于市场价的价格出售咨询服务或知识产权。从长远来看，诸如此类的行为有损整个高等教育体系的可持续发展。[10]
从中国的高等教育来看，一方面，政府与大学的关系还没有完全理顺，大学定位与层次不清，大学之间缺乏真正的全面竞争。另一方面，由于市场经济体制仍处于完善之中，在大学之间出现了一些无序的恶意竞争，突出表现在人才竞争上。除少数精英教育为主的大学外，相当一批本科院校特别是新建院校，为了偿还债务等原因，已经卷入了“低价文化”竞争。为实现区域高等教育的可持续发展，必须将建立和完善有利于规范高等教育竞争的规则与制度提上重要议事日程，着力解决以下问题：如何在体制与机制上解决不同学校的公平竞争问题？如何处理好市场调节与全国“一盘棋”调控的关系？如何建立高等学校的行业自律组织与自律机制？等等。
（四）建立高等教育质量保障体系
OECD报告指出：大学的新角色及随之产生的新客户将对大学肩负的使命提出新的要求，社会对大学社会职责的期望值也将更大。外来的监督和评估将对大学收入及其财务状况产生直接的影响。[11]
在市场经济条件下，制约高校生存空间和生存能力的因素，从根本上讲不是学校占地面积和学校规模，而是学校以质量与特色为核心的竞争优势。张力先生指出，高等教育毛入学率这一指标只有与反映结构、质量和效益的其他指标联系起来分析才有意义。[12]为实现大众化高等教育的可持续发展，必须在将发展的重心从规模扩张转到提高质量上来的同时，着力加强质量保证体系建设，引导高校科学定位、办出特色。当前要着力解决以下问题：新的质量观是否应该包括结构与特色的因素？如何有效地实施分类评价与分类指导？如何在评价体系中有效处理中央与地方、政府与高校、政府与社会的分工？如何扩大社会评价和学校自我评价的作用？如何在新的质量框架下满足政府、企业、高校、学生的不同需求？如何建立与绩效挂钩的拨款机制？
（五）建立高等教育战略预警系统
高等教育大众化的可持续发展必须避免“三种近视”[13]：一是避免“时间性近视”，既要看到眼前的发展机遇，更要准确判断未来形势的变化。二是避免“空间性近视”，既要考虑到地区需求，也要放眼世界、放眼全国、放眼经济社会全局来认识资源竞争与人才市场的变化。三是避免“失败性近视”，不但要看到已经取得的成绩，更要注重分析存在的深层次问题。而建立起中央、省（区域）、高校三级预警系统，对于避免这“三种近视”，具有特别重要的意义。
目前，国内有关研究还基本是针对高等学校的单项预警，如高等教育财务预警、高等教育事业发展预警、大学生就业预警、大学生心理预警、大学生信用系统预警等。这些单项的预警系统是必要的，但其对高等教育可持续发展的整体调控能力是有限的。因此，必须积极探索建立分工合理、功能完备、运转有效的高等教育战略预警系统，并着重解决以下问题：如何构建高等教育战略预警系统的结构体系？中央、省（区域）、高校三级预警系统如何合理分工？如何设计区域高等教育战略预警系统的运行模式与作用机制？等等。
（六）大力推进体制与机制创新
OECD报告指出：从政策挑战看，国家对高等学校的核心拨款相对减少，而高等学校的自主权和市场压力不断增加。政府如何规避威胁高等学校可持续发展的情况以确保高等教育政策目标的实现？从高等学校管理方面的挑战看，高等学校不得不应付更为复杂的工作目标和资金环境，并在一个竞争日趋激烈的环境中保持自身特色。在拨款和政策环境日益具有竞争性和挑战性的今天，应当如何管理高等学校才能确保其财务和学术的持续发展？[14]
在新的形势下，理清政府在推动高等教育可持续发展上的责任以及高等学校追求可持续发展的策略选择，要以建立现代大学制度为核心，大力推进体制与机制创新。在此方面，需要进一步思考以下问题：如何实现高校自主办学与政府宏观调控的有机结合？如何在高校内实现自主发展与自我约束的有机结合？如何更好地处理党委领导与校长负责的关系？如何完善产学研合作的机制并保证高等学校不偏离其“主业”？高等学校如何在适应社会变革与尊重传统之间保持平衡？如何建立政府对高校的问责机制与高校内部的问责机制？等等。