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中图分类号：D993.3 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2009)06-0091-07
2009年是世界海疆开始重新划定和出现重大纷争的起点，也是南中国海不平静的一年。2009年2月17日，菲律宾国会通过“领海基线法案”，将黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。两周后，2009年3月5日，马来西亚总理巴达维登上南沙群岛的弹丸礁慰问岛上驻军以宣示“主权”。2009年4月25日，越南任命了一位西沙群岛地区的县级人民委员会委员长以管理这些岛屿。这位新委员长表示：“这项任命事关我们祖国的神圣领土，我的职责是要让世人都知道西沙群岛属于越南的岘港。”这些国家的行为都直接与一个问题密切相关，这就是外大陆架(Outer continental shelf，OCS)问题。
当前，200海里外大陆架划界问题已经成为海洋法领域新的热点问题。国际上要求1999年5月13日之前批准1982年《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）并生效的国家，在2009年5月13日之前必须完成200海里以外大陆架外部界限的划定和有关的法律程序工作。在中国周边国家中，日本[1]、越南和马来西亚已经提交。其中，越南除和马来西亚联合提交[2]外，还单独进行了提交[3]。
中国对于这三个国家提交的“外大陆架划界案”均表示了异议。2009年5月11日，根据《联合国海洋法公约》的有关规定及《公约》缔约国会议的有关决定，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长提交了关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息。中国外交部发言人马朝旭说，中国政府已向联合国提交了有关东海部分海域200海里以外大陆架外部界限的初步信息[4]，同时表明，中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权、主权权利和管辖权。中方保留今后在其他海域提交200海里以外大陆架外部界限信息资料的权利[1]。
一、大陆架与外大陆架
大陆架原是一个地质地理概念，是指邻接和围绕大陆领土坡度比较平缓的浅海地带，平均坡度为1∶600（或相当于0.1°），其外界以坡度变陡的转折点为限外界深度50～500米（世界平均深度133米）。大陆架宽度为1海里至650海里，一般为70-110海里（世界平均宽度为40海里）。大陆架向外坡度变大，一般为2°-6°，深度为1000-5000米，称为大陆坡[2]。1945年9月28日杜鲁门总统发表的《杜鲁门公告》(Truman Proclamation)宣称：“处于公海之下但毗连美国海岸的大陆架底土和海底的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制。”这是海洋国对越出其领海范围的大陆架实行管辖权提出的第一个权利主张，暗示了大陆架是沿海国家陆地的延伸，某些权利理所当然属于沿海国所有[3]。根据《公约》第76条大陆架的定义，法律上的大陆架包括地质学上的大陆架、大陆坡和大陆基。沿海国的大陆架包括其领海以外依陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里，大陆架的外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里⑤。关于沿海国对大陆架权利的性质，1958年《大陆架公约》第2条规定为“主权权利”。1982年《公约》肯定了这项规定。其第77条第1款规定：“沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利。”⑥
《公约》附件二对大陆架界限委员会职能作出了明确的法律上的规定。全世界有150多个沿海国，到2009年5月12日的最后期限为止，共有69个国家向根据《联合国海洋法公约》成立的大陆架界限委员会提交了200海里以外大陆架界限划界案或初步信息，也就是说几乎可以提出划界案的国家都已经提出。大陆架界限委员会秘书处专家哈里哈兰·拉詹表示，在各国提交的划界案和初步信息中存在着重叠现象，没有重叠争议的占绝对少数[4]。
《公约》没有明确提出外大陆架的概念，只是有“200海里以外大陆架”的提法⑦。《公约》提到了200至350海里外大陆架的概念，并规定了其中的经济权利。但外大陆架的划界具体该如何做公约并没有明确，所以才产生了大陆架划界纠纷。外大陆架即为宽大陆架国家的大陆架区域，沿海国对超出200海里享有主权权利的海床和洋底。宽大陆架国家的大陆架在200海里之外，还可以再延伸不超过350海里处，或不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里。但为了限制沿海国的无限扩张，一个国家有没有外大陆架，有多大，《公约》规定，还得由大陆架界限委员会根据技术标准来确定，自己不能随意定。凡是要确定自己外大陆架界限的国家，应在2009年5月13日之前提交科学证据，由委员会审查。为了照顾在这方面有困难的情况，缔约国还可以先提交初步信息资料，等以后准备好了再提交正式的划界案。
二、大陆架界限委员会的审查
200海里外大陆架外部界限划定，不仅关系到沿海国的主权权利，同时与各国的经济利益相联系。对深海中丰富的矿藏能否尽可能多地拥有，对于沿海国的经济发展有着重要的意义[5]。外大陆架海底资源被各国重视，因此当上升到国家利益后，各国会对外大陆架展开争夺。
国际上要求1999年5月13日之前批准1982年《公约》并生效的国家，在2009年5月13日之前必须完成200海里以外大陆架外部界限的划定和有关的法律程序工作。由于外大陆架界限的确定在法律及技术上都极其复杂，对各种标准需要评判，所以成立了大陆架界限委员会来审议各国的主张。大陆架界限委员会是根据《公约》建立的，有21名委员，由《公约》全体缔约国从各国推荐的专家中选出来。委员会是独立的国际机构，不是联合国的下属机关。大陆架界限委员会自1997年成立以来，已举行了22届会议，并为推进200海里以外大陆架界限的实施做了一些基础性的工作，主要是制定和修订了《大陆架界限委员会议事规则》、《大陆架界限委员会科学和技术准则》、《大陆架界限委员会内部行为守则》、《审议提交大陆架界限委员会的划界案的工作方式》等文件，从而为国际社会提交大陆架外部界限提案提供了基础和保障。
大陆架界限委员会只负责审定沿海国提交的科学资料（即“划界案”）是否符合《公约》的规定。成立大陆架界限委员会的目的是便于掌握在确定从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架外部界限方面执行《公约》的情况。当前，大陆架界限委员会的工作面临较大困难和严峻挑战，出现了许多在制订《公约》时无法预见的问题，可以预见，委员会完成对所有国家提交的大陆架外部界限申请的审议工作恐怕需要很长时间⑦。大陆架界限委员会的职权有：
1.审议沿海国的资料和其他材料
《公约》附件二第3条第1款(a)规定：“审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的资料和其他资料。”如果沿海国提出的外大陆架提案没有争议的，大陆架界限委员会的审议结果具有法律拘束力。相反，如果沿海国提出的外大陆架提案有争议的，大陆架界限委员会将不进行审议。即委员会在审核时有一个基本前提，就是所申请的大陆架不能存在争议。由于中国对于周边几个国家提出的“外大陆架划界案”均表示了异议，2009年8月24日中国驻联合国代表处已向在纽约联合国总部召开会议的大陆架界限委员会提交了意见书，针对日本向联合国大陆架界限委员会申请的南太平洋大陆架延伸，中国以冲之鸟礁“是岩礁，无权设定大陆架”为由正式提出反对[6]。可以认为相关国家的外大陆架界限将不由该委员会处理。
2.向沿海国提出建议
《公约》第76条第8款规定：“从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的情报应由沿海国提交根据附件二在公平地区代表制基础上成立的大陆架界限委员会。委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议，沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。”同时，《公约》附件二第3条第1款(a)规定：“按照第76条和1980年8月29日第三次联合国海洋法会议通过的谅解声明提出建议”，如果争议的其他当事国都不反对，委员会可以审查，从科学上确定提案国外大陆架的边界。
3.向沿海国提供科学和技术情报
《公约》附件二第3条第1款(b)规定：“经有关沿海国请求，在编制(a)项所述资料时，提供科学和技术情报。”
三、外大陆架争端的协议解决
对于无法由大陆架界限委员会审议的外大陆架提案，《公约》没有作出具体的规定，笔者认为，可以适用《公约》第83条规定的有关大陆架海岸相向或相邻国家间大陆架界限的划定来处理。《公约》第83条第1款规定：“海岸相向国或相邻国家间大陆架的界限，应在《国际法院规约》第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决。”该款包含的三个要素构成了相邻国家与相向国家之间“以协议划定”、“是在国际法的基础上”，以达到“公平解决的目的”[7]。
协议划界的原则不仅在《公约》中得到了确认，1958年《大陆架公约》第6条也规定：“如果同一大陆架邻接两个或两个以上海岸相向（或相邻）国家的领土，属于这些国家的大陆架的疆界应由这些国家之间的协议予以确定。”1969年北海大陆架案判决把从谈判到协议作为有关国家的法律义务。“为取得协议，当事国有义务进行谈判，并且这种谈判义务不仅仅是作为缺乏协议的自行适用某种划界方法的前提而经过的一种正式的谈判程序，它们有义务使谈判富有意义”，“谈判义务构成国际关系的基础。”[8]提案国和其他国家之间对外大陆架界限发生争议，主要由当事国通过双边或多边谈判，以求协议解决。
《公约》第83条第1款所指的“在国际法的基础上”，系指符合《国际法院规约》第38条的规定。国际法院对于陈诉各项争端，应依国际法裁判之，裁判时应适用：国际条约、国际习惯、一般法律原则、司法判例及各国权威最高之公法学家学说，同时国际法院经当事国同意本着“公允及善良”原则也可作为裁判案件之依据。
《公约》要求协议达到公平解决。首先是划界方法要公平，其次划界结果也要体现公平，通过和平方式达成协议应是划界遵循的方法[9]，通过谈判达成协议和解决它们的划界争端。国家之间的外大陆架边界应该明确划定，并由相应的国际承认或条约加以规定、当相邻国家之间发生外大陆架争端时，应通过和平谈判的方法加以解决，任何一方都不应该把自己的要求强加给另一方。
中国政府也表明了协议解决的立场。2009年5月12日外交部发言人马朝旭指出：“中国政府将继续根据一贯主张和立场维护海洋权益，同时坚持与海上邻国在国际法基础上，按照公平原则，通过和平谈判进行海洋划界。”[10]
四、《公约》第十五部分的解决方法
《公约》第83条第2款规定：“有关国家如在合理期间内未能达成任何协议，应诉诸第十五部分所规定的程序。”《公约》第十五部分规定了海洋争端的各种解决方法，具体包括：
1.确认了和平解决国际争端方式
《公约》第十五部分第一节明确规定当事国有权选择解决争端的和平方法，并把《联合国宪章》第33条所列的解决争端方法作为可供选择的范例[11]。《公约》之所以规定当事国有权选择解决争端的和平方法，一方面体现了尊重缔约国的国家主权，同时也是为各缔约国加入《公约》减少阻力。这项规定确认了和平解决国际争端方式。和平解决国际争端是联合国的宗旨和国际法基本原则。《联合国宪章》第1条明确规定了联合国的宗旨，其第1项规定。“以和平方法且以正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。”和平解决国际争端又是一项国际法的基本原则。《联合国宪章》第33条特别强调和平解决国际争端方法的重要地位，其规定：“任何争端当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各国自行选择之其它和平方法，求得解决。”同时，《联合国宪章》第2条明文规定了联合国及其会员国应当遵守的国际法原则，其中，第3项规定：“各会员国应以和平方法解决其国际争端，以避免危及国际和平、安全及正义。”
《公约》第十五部分第一节没有让任何一种划界方法占据主导地位，相关当事国，可以选择任何方法。《公约》第280条即规定“用争端各方选择的任何和平方法解决争端”⑧。提倡通过一般性、区域性或双边协定的方式解决争端；规定争端各方负有对争端解决“迅速就以谈判或其他和平方法解决争端一事交换意见”；确认调解程序解决争端的方法，“可邀请他方按照附件五第一节规定的程序或另一种调解程序，将争端提交”。
2.适用导致有拘束力裁判的强制程序
沿海国在适用第十五部分第一节规定的当事国有权选择解决外大陆架争端的和平方法而仍未得到解决，经当事一方请求，应提交具有管辖权的法院或法庭以获得解决，适用《公约》第十五部分第二节的规定。只要一国在签署、批准或加入《公约》时，或在其后任何时间，自愿的用书面声明的方式选择下列一个或一个以上方法，均可以解决有关本公约的解释或适用的争端：
(1)国际海洋法法庭，包括国际海洋法法庭海底争端分庭；
(2)国际法院；
(3)仲裁法庭；
(4)特别仲裁法庭。
这四个机构的管辖是并列的，只是仲裁法庭是剩余备用的[12]，《公约》特别规定了如果争端各方未接受同一程序以解决这项争端，除各方另有协议外，争端仅可提交附件七所规定的仲裁⑨。
3.适用导致有拘束力裁判的强制程序的限制和例外
《公约》在第十五部分第三节规定了适用导致有拘束力裁判的强制程序的限制和例外，这表明有的情况下是不能适用于前述的强制程序。《公约》第298条规定了三种情况作为选择性例外，允许一国在签署、批准或加入《公约》时，或在其后任何时间，在不妨害根据第十五部分第一节所产生的义务的情形下，可以书面声明对于下列各类争端的一类或一类以上，不接受第二节规定的那些导致有拘束力的强制程序：
(1)关于划定海洋边界的第15条（领海划界）、第74条（专属经济区）、第83条（大陆架划界）在解释或适用上的争端，或涉及历史性海湾或所有权的争端；
(2)关于军事活动，包括从事非商业服务的政府船只和飞机的军事活动的争端，以及根据第297条第2款和第3款不属法院或法庭管辖的关于行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端；
(3)正由联合国安全理事会执行《联合国宪章》所赋予的职务的争端，但安全理事会决定将该事项从其议程删除或要求争端各方用本公约规定的方法解决该争端者除外。
虽然有关大陆架划界的第83条的内容在其内，但是只要当事国没有选择不接受的话，那么《公约》第十五部分第二节所定的四种机构的管辖仍然是可以作为争端解决方式。
五、达成外大陆架协议前的临时安排
《公约》第83条第3款规定，有关国家在未达成外大陆架协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不妨害或阻碍最后协议的达成。这种安排不妨害最后界限的划定。这一款规定了国家在达成“划界协议前”的义务，它包括国家有义务“尽一切努力作出实际性的临时安排”和“不妨害最后界限的划定”两个因素。第一个因素是为了促使相关国家采用一些临时措施，第二个要素是为了限制相关国家在争端区域的活动[13]。虽然沿海国可以在一定条件下作出一些临时安排，比如沿海国对大陆架、外大陆架进行一些必要的管理和活动，但这种临时安排的效力是有限的，不能由此影响最后界限的划定，不认为由此会造成划界的既成事实[14]。当然，如果当事国同意，临时安排可以成为最后划界协议中的一部分[15]。
六、中国在外大陆架争端解决上应采取的途径
面对中国周边国家相继向大陆架界限委员会提出外大陆架提案，中国政府及时予以驳斥，并且在《公约》规定的关于最后期限的要求时间内提交了我们自己的外大陆架初步信息，这是依据国际法律程序和步骤，在《公约》法律框架下，重申我国在相关海域外大陆架权利的法律行为。通过这种行动，对相关国家的要求是一个有力的反击，其直接的后果是导致大陆架界限委员会不能对此进行审议，使中国与周边国家的外大陆架争端解决回到了《公约》第83条的轨迹上。由于外大陆架不仅关系到沿海国的主权权利问题，也与各国的经济利益直接相连。深海蕴藏着的丰富资源，能否尽可能多的为沿海国占有对于各国的经济发展有着重要的意义。因此我们应有相应的步骤和途径，以维护国家利益。
1.通过调查，获得相关资料，对中国外大陆架情况应有一个清楚了解
从上世纪90年代，我国陆续开展了一些海底调查，积累了一些基础资料。并且国家还启动了一些专门的勘测和研究，基本掌握了我国大陆架和周边海域的海底资料。2009年5月15日，中国国家海洋局海洋发展战略研究所发布《中国海洋发展报告2009》，报告对周边海洋形势作出的评估为我们了解海洋情况包括外大陆架提供了研究的基础。按照《中华人民共和国关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息》第7条和第8条的内容，中国正在进行提交200海里以外大陆架划界案的准备工作。当然，我国政府还应该有更系统和更全面的调查，在争取外大陆架权益问题上做好更充分的准备。比如整合多方力量组织调研，对相关海域所需数据的采集和处理，依据相关要求及准则编制划界案，并进行相关评估工作。由于外大陆架问题复杂，牵涉面广，尤其应让历史学、法学的有关研究人员参加调研，以收集证据、资料和数据，充分应对可能出现的情况。为此，应建立综合协调机构，组织攻关，采取积极措施，在适当时候提交全部或部分200海里以外大陆架外部界限的划界案，以维护国家的海洋权益。
2.运用“搁置争端、共同开发”原则，争议各方共同开发资源，共同享受惠益
在外大陆架的区域内，蕴藏有丰富的石油和天然气和其他矿物资源，这些资源是各国进行经济建设时不可缺少的稀缺性资源，有些还是不可再生的资源，对各国国民经济的发展都具有重要意义。鉴于与中国有关的外大陆架的现实状况，尽管中国对这些区域内的自然资源拥有不可争辩的主权，但是，我们愿意通过“共同开发”的办法，与争议各方共同投资开发资源，共享惠益。共同开发的方式可以由双方或有关各方协商，也可以按国际惯例进行，合资经营、合作经营、补偿贸易等都可以考虑。在我国外大陆架的划界争端中，在近期内我们并不能看到解决的希望。这种局面持续下去，不但影响我国对海洋石油的开发利用，还可能导致与周边国家关系紧张，地区局势动荡，甚至还有引发局部冲突的可能。这是本地区绝大多数国家，尤其是中国所不愿意看到的。人们不得不考虑以划界以外的其他途径或方式来解决争端，而共同开发正是考虑的重点[16]。
3.积极准备进行有关外大陆架争端谈判，争取达成协议
谈判是和平解决争端的主要的基本的方法，争端当事方直接谈判最适合国际关系的特点，它能使争端的解决达到双方都满意的结果。谈判是一种独立的方法，又为其他方法所包容。通过谈判达成相关协议，这是中国一贯主张的解决争端的方式。
4.认真研究国际法律，做好与邻国解决外大陆架划界争议的法律准备
由于《公约》是一揽子协议，明文规定不允许保留，因此中国不得不面对《公约》规定的法律解决争端方法，尤其是强制争端解决程序。中国有关部门应当组织人员，包括法学专家、外事部门人员认真研究外大陆架争端相关法律和政策问题，研究法律解决争端方法，做好与邻国解决外大陆架划界争议的法律准备。我国国内相应立法和措施应当跟上，例如中国虽然在1996年5月15日，首次向世界公布了我国的大陆基点49个和西沙群岛领海线基点28个，其余的领海基线尚未划定就是一个现实的问题[17]。如同领海、专属经济区和大陆架划界一样，外大陆架划界也是从基线划起，同样要求各沿海国的领海基点确定采用严格的统一标准[18]。
中国作为世界最大的发展中国家，为世界的和平与发展承担着自己的责任，作为一个奉行独立自主及和平外交政策的国家，有责任遵守相关国际法的规定，采取和平方式解决海洋争端。同时，中国也有权利在国际法允许的范围内，主张海洋权利，维护海洋权益。
注释：
①日本早在2008年11月12日就提交了“外大陆架划界案”，但随即遭到中国、美国和韩国的异议。
②在马来西亚与越南共同提出的“外大陆架划界案”中，双方承认在提交案中定义明确的地区存在争议问题，还表示这两个国家为确保其他有关沿海国家无异议而做出了努力，尽可能保证这一联合提交不损害有关国家划界事务。
③在越南单独提交的“外大陆架划界案”中，越南声称自己有3260公里长的海岸线并对中国的西沙和南沙群岛享有主权。而且，越南还声称这一地区相关国家对有关本次提交的大陆架“没有争议”。
④中国政府提交文件的全名为《中华人民共和国关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息》，共17页，包括12条、4个附图与8个附表。
⑤这是两条限制线标准。如果沿海国自然延伸的大陆架超过从领海基线量起200海里，则需要依据《公约》第76条第4款－第6款规定的两条公式线和两条限制线来确定其外大陆架的外界。《公约》第76条第4款为沿海国划定外大陆架外界提供了可任意选择使用的两条公式线。(1)“1%沉积岩厚度线”。以最外各定点为准划定界限，每一定点上沉积岩的厚度至少为从该点至大陆坡脚最短距离的百分之一。(2)“坡脚+60海里线”。以离大陆坡脚的距离不超过60海里的各定点为准划定界线。一般地，把大陆坡坡度变动最大的点确定为大陆坡脚。沿海国可以根据本国的情况，自主决定同时或交替采取哪种公式线或限制线，以最大限度地划定其外大陆架的外部界限。
⑥主权权利与主权既有联系，又有区别，这是两个在程度和范围上相当不同的概念，两者不能等同或引伸过渡。主权权利并不意味国家像在内海和领海所具有的那样的权利性质，它仅指沿海国为勘探和开发其自然资源的目的而拥有的权利。魏敏主编.海洋法[M].北京：法律出版社，1987.162.
⑦《中国常驻联合国副代表刘振民大使在第六十二届联大全会关于“海洋和海洋法”议题的发言》http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/wjdt/zwbd/t444966.htm［2009-06-17访问］
⑧《公约》第280条规定：“本公约的任何规定均不损害任何缔约国于任何时候协议用自行选择的任何和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的争端的权利。”
⑨《公约》第287条第5款。