我国基础教育评估主体的现状、问题与对策，本文主要内容关键词为：基础教育论文,对策论文,主体论文,现状论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国基础教育评估主体现状
改革开放以来，随着我国教育规模的扩展，教育质量问题日益成为教育管理的重点，各级政府开始加强对各级各类教育的督导和评估工作，并设立专门的督导评估机构、组建了专门的督导队伍，基础教育评估主体有了快速发展。
1.明确了教育评估主体的性质和地位
国家先后出台了多项关于督导评估的重大法律和政策文件，对督导的目的、性质、功能、任务、督导机构的地位、工作范围、人员待遇，以及相互之间的关系做了较为详细的规定，教育评估主体的性质和地位日益明确。1987年3月，原国家教委在转发的《督导工作座谈会纪要》中指出：“督导机构的性质是在教育行政部门内部设置的专门负责对下级教育部门和学校工作进行监督、评价，帮助和指导的行政职能机构。”1991年，原国家教委颁布的《教育督导暂行规定》明确教育督导的任务是：“对下级人民政府的教育工作，下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”1995年3月颁行的《教育法》规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构评估制度。”1999年1月，国务院批转《面向21世纪教育振兴行动计划》明确规定：“进一步加强教育督导工作，健全督导机构，完善督导制度，保证‘两基’的质量和素质教育的顺利实施。”
2.在机构上初步形成了从中央到地方的，以政府评估为主的教育评估体系
截至2008年，全国31个省(自治区、直辖市)全部成立了人民政府教育督导团(室)。98.5％的地(市)级建立了教育督导机构，其中91.1％是人民政府教育督导机构。全国共有2716个县建立督导室，其中人民政府称谓的占82.7％。由此，建成了以政府为主的、从中央到地方，上下贯通的政府教育督导评估体系。[1]
3.建成了一支专兼职督导评估队伍
从当前中小学所开展的督导评估活动来看，直接到学校参与评估活动的成员不仅有政府和教育行政部门督导机构的专职督导人员，而且还有一大批来自中小学管理队伍和教学专家、大学和科研机构的研究人员，甚至还有人大代表等政府官员所组成的兼职督学队伍；同时也吸收了不少学生家长和学校所在的社区成员参与。目前，全国共有专(兼)职教育督导人员46245人，其中专职督导人员19984人(含专职督学9033人)，兼职督学26261人(含教育部聘请的总督学顾问、国家督学及各级督导机构从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员5116人)。[2]
4.逐渐重视学校自评活动
我国对中小学进行教育评估的机构一般分为四类：第一类是省、地、市、县(区)等各级教育局，各级教育局又根据自己的机构设置情况把中小学教育评估的权力下放到不同部门。如有的省、市、县由教育局的基础教育处负责；有的则由教育督导室来负责；还有的教育局则把对中小学教育评估的权力放至教研室。第二类机构是各种教育评估院。如江苏省教育评估院、上海市教育评估院、广东省教育发展与评估中心等。第三类是一种尚处于萌芽之中的社会化评估。这种评估通常采用企业评估的标准，如用ISO9000的标准进行学校评估。不过，这种社会性的教育评估机构在我国尚处于发展阶段。第四类是中小学的自我评估。这一类评估活动在当前素质教育实施过程中逐渐受到重视。在学校自评活动中，学校内部人员和学校周围的社区成员正在成为评估活动的主体。它在很大程度上规避了以往政府或教育行政部门主导的外部评估所带来的评估信息失真和形式主义等诸多问题。
二、当前我国基础教育评估主体中存在的主要问题及其原因
1.评估主体单一
如同前面的统计数字显示，我国各地以政府名义出现的基础教育评估机构占到总数的80％以上，官方评估在基础教育领域中具有绝对的优势。专业性的社会评估机构和其他非政府部门的社会成员不仅难以介入学校评估活动，而且评估的范围和有效性也十分有限。这种单一的、自上而下的评估很容易引起被评估者的“迎合”和“应付”，使学校评估与正常教学工作之间常发生不同程度的错位，导致教育评估目的的异化。重视单一主体的行政性评估，抑制了社会参与学校评估工作和学校开展自评的积极性，使教育评估难以真正发挥对学校教育教学工作的诊断、改进和引导作用。
2.评估主体结构不合理，素质问题比较突出
第一，在年龄结构上。总体上来看，我国督学中以60岁以上兼职督学居多。
第二，在学历结构上。据某省有关教育督导人员素质状况的调查显示，在被调查的53名教育督导人员中，具有本科学历的47人，占总人数的88.7％，其余为同等学历者，没有一人具有硕士学位，整体学历偏低。[3]
第三，在专业和职业结构上。上面的调查还显示，在督导人员的专业构成上，教育专业的有13人，占总人数的24.5％。大部分督导人员从事教育督导工作前均来自教育领域(包括教师、学校管理人员、教育行政管理人员)，占督导人员总数的67.9％，这容易使人产生一种教育教学与管理方面的行家等同于督学的错觉。[4]
3.评估主体地位不落实，缺乏独立性
《教育督导暂行规定》第二章第6条规定：“地方县以上教育督导的组织形式及其机构的职责，由各省、自治区、直辖市人民政府确定。”由于地区差异，各地地方教育督导机构的设置模式不尽相同。目前主要表现为三种模式。第一种模式是教育督导部门由政府授权，但属于教委编制和领导。教育督导部门地位尴尬，减弱了教育督导评估的权威性和独立性。第二种模式是教育督导部门完全隶属于教委，只能履行“督学”功能，而无从发挥督政职能，且容易与教委内部的其他机构职责产生重叠与冲突，不利于评估工作的开展。第三种模式是教育督导部门与教委平行设置，但其主要负责人由教委领导兼任。这使得教育督导部门与教委及其政府的其他监督机构的关系难以协调，常出现彼此矛盾和相互推诿的现象，导致效率低下。由此可见，目前我国基础教育评估还没有一个统一的组织机构，其权力来源和隶属关系不明确，导致评估机构难以独立、有效地开展评估工作。
4.评估主体之间缺乏协调，多头评估和重复评估现象严重
当前，在基础教育领域内部，不仅各级政府的评估机构，而且一些专业性的评估组织，以及学校自身都在加强对中小学的评估工作。由于这些评估主体之间各自独立开展工作，缺乏联系，特别是各自都有自己的评估理念和评估指标，使得多头评估和重复评估现象十分严重。在一些地方学校甚至出现了一学期接受10次以上的评估，严重干扰了学校的正常教学秩序。
5.评估主体的代表性不够
尽管在一些地方，专业性的社会评估机构开始协助政府评估机构进入学校开展评估工作，许多学校也在积极吸收家长和社区成员参与自评活动，但总体上看来，目前学校评估的主体仍然缺乏广泛的代表性。公众参与教育评估的面十分有限，很多与教育直接相关的利益群体在教育评估活动中并没有给予高度的重视，使得教育评估活动本身的合理性和教育评估结果的可接受性都受到不同程度的影响。
造成这些问题的原因主要包括以下几个方面：首先从观念上看，教育评估的重要性没有被广泛重视，教育评估活动成为学校可有可无的活动，因而也就无所谓“谁来评”了。其次，从教育管理体制上来看，教育督导机构和政府机构与教育行政机构的关系一直没有理顺，教育督导机构往往成为政府人员分流和退休教育管理人员修养的去处。第三，从学校教育实践来看，由于素质教育观念和模式没有真正树立起来，在应试教育的情境中，教育评估工作往往无所作为，所以，没有人会在意评估主体的构成和素质。第四，从大的社会背景来看，我国还没有形成良好的公民社会观念和基础，人们普遍缺乏参与公共事务的意识，因而，难以像一些教育发达国家那样自发形成专业性的社会教育评估组织。教育利益相关者就很难有介入学校评估活动的机会，行使他们自身对于教育的监督权。
二、完善我国基础教育评估主体的几点建议
1.明确评估主体地位
要改变目前评估主体地位不清、定位不准、关系不顺的问题。督政机构应该如何设置，它与政府和教育行政部门之间是何关系应该准确加以界定。同样，对于督学机构来说，也需要厘清它与教育行政部门之间的权力关系，是归属于教育行政机构内部，还是应该与教育行政机构平行独立设置，还需要深入研究。无论是督政和督学，都有必要强化督政督学机构和人员的工作的独立性。否则难以行使督导评估功能。关于这一点，西方国家有很多经验值得借鉴。比如，在英国，20世纪80年代末以后，政府解散了延续了一百多年的皇家督学团，取而代之的是非政府的独立于教育行政部门的教育标准局，由教育标准局下设的评估组对学校实施定期督导，保证了督导工作的独立性。芬兰的教育评估委员会也是独立于教育部之外的，在权力上无隶属关系。俄罗斯最近的教育管理体制改革把联邦教育与科学督察署与联邦教育署平行设置也明显带有强化督导工作独立性的倾向。
2.建立多元化的评估机构
不同的社会主体由于其不同的立场和观点，对教育的看法并不一致。科学地进行教育评估就应该广泛听取不同的社会主体对于教育的意见和看法，而不是仅仅依靠政府自身的教育评估。实际上，在很多国家和地区，政府单一主体的教育评估已轻暴露出越来越多的问题，比如，评估的片面化和形式化等。所以，很多国家和地区都在不断加强对评估主体的改革，并不断朝向多元化方向发展。比如，在美国，主要依靠发达的专业性的社会教育评估机构，对政府教育工作进行监督和评估，一些像兰德公司这样的专业性的社会教育评估机构在美国基础教育中享有很高的声誉和地位。在英国，不仅有像教育标准局一类的非政府基础教育督导评估机构，而且广泛开展了以学校自身作为评估主体的评估活动，极大地调动了学校参与评估的积极性，促进基础教育质量的提高。
实际上，在我国政府绩效评估领域和高等教育评估领域，已经出现了社会评估和专业评估机构，比如零点公司、兰州大学政府绩效评估研究中心、武书连的大学排行等。不过，这种评估机构在基础教育领域仍然不多。虽然在一些地方也出现了一些教育评估研究院的专业性教育评估机构承担基础教育评估工作，但是这些机构多半与政府或教育行政管理部门有着千丝万缕的关系，或者是承担政府和教育行政部门转交的督导评估任务，自身并没有督导评估的权力，难以不受干扰地独立开展评估工作。所以，要提高评估的科学性、客观性和全面性，一个重要的途径就是评估主体的多元化，一方面，在政府督导评估机构中增加非政府人员的比例，另一方面，要将督导评估的权力向社会开放，要允许和鼓励专业性的社会评估组织参与基础教育评估工作。
3.确立以“县(区)级”督导机构为督导主体，改变多头评估现象
由于基础教育实行“分级办学，分级管理，以县为主”的管理体制，从权责对应的角度来说，县(区)一级教育督导机构理应承担对辖区内的基础教育发展的评估工作，在实践过程中，也更加容易操作，评估的成本也相对较小。
4.厘清不同评估主体之间的关系
评估主体之间的关系主要包括两个方面，一个方面是行使督导评估职能的机构之间的关系；另一个方面是参与具体评估活动的人员之间的关系。机构之间的关系又包括三个方面，一是不同评估机构之间的关系，比如政府教育督导评估机构、社会评估机构或专业性的督导评估机构，以及学校自评之间的关系；二是政府督导系统内部的各级教育督导评估机构的关系，比如，国家督导机构、省(市)级督导机构和县(区)级督导机构的关系；三是督政机构和督学机构之间的关系。这些机构在评估活动中应该履行哪些职责、以何种方式开展工作、相互之间有何关系都需要进一步厘清。
对于参与评估活动的人员来说，往往在具体的评估活动过程中发挥的作用也很不相同。由于评估类型的不同，评估人员的素质、能力、经验、对教育的知情程度等方面的差异，使得评估人员在评估活动中应该有不同的分工和不同的评估权重。
5.扩大评估主体的代表性
获得更多、更真实的信息是学校评估科学性的重要保证。而要达到这一点，关键的路径在于扩大评估主体的代表性，这也是当前西方国家提高学校评估活动科学性的重要举措和教育评估改革的方向。当前在评估研究中的几种影响比较大的模式中，比如360度评估、利益相关者模式等都是意图扩大评估主体的代表性，获得更全面的评估信息。
扩大我国基础教育评估主体的代表性首先要区别不同类型的评估活动，要根据评估的内容、目标和任务尽可能吸收更多的教育利益相关者参与评估活动。督政和督学对于评估主体的要求有很大的不同，应区别加以对待。从督政的角度来看，应广泛增加非政府机构人员，同时要充分考虑文化和民族多样性的特点，丰富评估主体的民族构成，合理处理性别比例。从督学的角度来看，在充分考虑参与者的素质和能力的基础上，尽可能吸收包括教师、学生、家长和社区成员参与学校评估活动。
6.提高评估人员素质，促进评估人员的专业化
针对当前我国评估人员年龄老化、学历水平偏低、专业和知识结构不尽合理等问题，需要进一步完善评估人员的进入机制，明确规定从事督导人员的资格标准，包括年龄、学历、教育教学经验和专业等都要有详细的界定。并且要通过建立专门化的培训机构对评估人员进行培训，不断更新评估人员的教育教学观念，使他们掌握评估的方法和技术，以适应评估工作的需要。