党代会常任制试点需要破解的深层难题，本文主要内容关键词为：党代会论文,试点论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-4193(2010)05-0013-07
党代会常任制试点作为历时多年的党建改革举措，在中共十六大之后的扩大试点和十七大之后一些地方的试行中，做出了不少积极的探索，取得了一定积极效果，但也存在不少问题，乃至于产生“困顿”。[1]常任制试点中存在的问题虽有很多，但真正使试点产生困顿或陷入困境的不是操作之类的表层问题，而是其后所潜藏的不易突破的体制和观念等深层问题。能否结合常任制试点的经验教训，认真探讨和解决试点所反映出的一些突出的深层问题，决定着常任制的前途命运，也对中国民主建设的未来有着重要影响。对此，已有研究尚有不足。笔者以为，以下几个方面具有较为突出的意义，也是推进试点和试行需要破解的难题。
一、对常任制究竟该如何定位和设定其目标？
党代会常任制已在各地试点多年，但至今未能普遍实行，至多是有选择的在一些地方“试行”。作为一项自上而下、试点多年的党内改革举措，组织者对此有相当满意的评价，但不少地方的试点却不同程度陷入或面临困境，就基层党代表的反应来看也不全是叫好。各地党的组织和不同角色的领导干部对常任制的理解和认识也有不同，因而是否推行和推行的力度也有不同。理论界关于实行常任制试点的走向及其价值等问题也有不同的见解，常任制试点事实上也一直没有系统权威的理论指导。在此情势下，不能不从试点的现状和问题，来反思对常任制的定位这个最基本的问题。从党内民主发展角度看，常任制究竟处于什么地位，是否是推进民主的关键所在？反过来，党代会的作用是否是推进党内民主的主要症结所在，牛耳所在？
常任制改革和试点，是基于解决党内民主发展面临的种种问题而提出的。从党内民主的历史和现实状况不难发现，存在的问题是多方面的，哪些是最突出的，恐怕站在不同角度有不同的理解和认识。有说民主制度不健全的，有说民主作风不够的；有说权力过于集中的，有说党员权利保障不足的；有说选举流于形式的，有说决策和用人暗箱操作的，等等，不一而足。在诸多问题中，哪些是阻碍党内民主发展的最突出最关键的，又需要进行历史的全面的考察。总结历史和考察现实，不能不做出一个基本判断，恐怕权力过于集中和权力运行机制不合理，是最根本的问题所在，邓小平对权力过于集中问题早就有过深刻论述。权力过于集中，的确也与党代会的作用发挥不够有关，但党代会的作用未必是问题的全部所在。解决权力过于集中这一问题，在原有体制基本不变的情况下，通过实行党代会的常任制，尤其是市县一级的常任制是否就能达到预定的目标？从各地试点情况来看，似乎并不理想。
在各地试点中，一个重要的乃至核心的问题是，党代会与党委的地位孰高孰低及其相互关系该是什么样子？虽然从理论和一些规范文本上来讲，这一点似乎不成问题，但实际上党代会作为最高领导机关、党委对党代会负责等更多的是一种形式，这在试点中并未得到根本性扭转。党委和常委会的权力没有因为实行党代会年会制和党代表在闭会期间某些作用的发挥而削弱或受到根本性制约。一些地方还提出目前党委全委会和常委会的作用发挥还不充分。[2](P238)由此不难产生一个问题，即实行常任制要达到的目标究竟是什么？党内民主从党代会这个角度来讲，究竟应该是什么样的？要实现什么和改变什么？是由党代会制约党委与常委会的权力，还是为了充分发挥党委与常委会的作用而强化其权力？这些问题，从试点情况看，似乎仍然是模糊的。一方面，各地试点中对党内现有权力结构没有触及或大的改变，这一做法较为普遍，也得到了上级肯定。一些地方在试点中把党代会定位为党委决策的咨询机构或是耳目；一些地方虽强调党代会是党的最高领导机关，但事实上仍然是把党委作为最高机关来对待，重大问题的决定权仍然在党委，党代会只是起到使党代表“参与”决策的作用。如陕西省咸阳市秦都区在总结试点工作的成效时就指出，试行常任制“扩大了党内民主，提高了党委决策的民主化、科学化水平”。[2](P132)显然表明，区党委是决策中心，党代会常任制只是将党代会和党代表扩大到决策过程中来了。既然如此，党代会也就不是决策中枢机构，而只能是党委集思广益的“咨询”“参谋”之类的机构了。秦都区的总结和认识其实具有普遍性，因为他们的试点方案也是参照其他试点地的先例制定的，这种看法从一些党代表的感受中也能反映出来。在陕西省的另一试点地凤翔县，一位有着多年农村基层工作经验、身为村支书的党代表在与我们座谈时就明确表示，党代会是建议，党委会是决策机关，县委常委会只是把党代会作为一个程序，让代表发表一下意见。他的这番表示实际是各地试点情况的一个缩影。简言之，各地的试点表明，党代会在党内的地位和职责仍然不够明确或处于虚置状态，还不是真正的权力核心，对全委会和常委会的原有地位和权力没有实质性的影响。在这种情况下，即使常任制在全党普遍推开，它对于党内民主的发展究竟能起多大作用，恐存在很大的疑问。另一方面，一些地方在试点中对党内权力格局做出了一定调整甚至有较大触动的做法，没有得到肯定或产生示范作用。如取消常委会的做法还属个别现象，后来的试点者也不以此为范例。四川省雅安市雨城区在党代会中设立“三委员会”作为常设机构并分权制约、监督党委和纪委的探索，因被叫停而未坚持下去。由此似乎可以看出，触及权力过于集中这个要害问题的探索，很难得到认可，而不触动原有体制或没有多少创意的做法却被看好。正如有学者指出，二十多年的试点，“一直实行的是‘外围战’的策略，基本没有触及党内权力高度集中这个总病根，致使党代会常任制改革徘徊不前。”[1]试点的实际情况不能不使人对常任制的定位和目标产生疑问，常任制对于推进党内民主究竟能起到多大作用？
常任制试点搞了多年，这是看得到的事实。但我们从这个事实中似乎还不能发现常任制在推进党内民主方面有什么清晰明确的目标。无论从当前关于常任制的基本阐释来看，还是从各地试点中的理解、宣传等来看，对常任制的总体目标和具体目标都缺乏系统的说明。进行常任制改革和试点，基本的理论逻辑就是，认为常任制能够扩大党内民主，提高决策的科学水平，有利于以党内民主带动和推进人民民主。但扩大党内民主具体又是什么，扩大只是人员范围还是包括党内主要工作方面和环节，扩大到什么程度，等等，都缺乏解释和说明，十六大报告也只是说“积极探索代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，并不是对“扩大”的阐释。十七大报告关于扩大党内民主的表述，也只是限于基层领导班子直接选举范围和基层民主的实现形式方面，仍然没有对“扩大党内民主”的系统阐述。因而扩大民主，也就只能是操作者的理解和发挥了。以党内民主来推进人民民主，具体到常任制改革这一点上，预期它会给人民民主带来什么样的改进或发展，似乎也根本就没有具体的考虑和筹划，没有谁对此做出说明。因而这个说法也就只能作为口号而存在了。既然如此，常任制到底应定位何处？常任制试点究竟要解决哪些问题？能解决哪些问题？实际上又解决了哪些问题？
二、常任制试点多年而迟迟难以普遍推开的症结何在？
常任制作为推进党内民主的一项举措，已试点了二十多年，可谓试点时间最长的一项改革。试点的目的当然是为了在取得经验的基础上推广和完善，但二十余年来，试点范围虽有扩大，却始终未能成为一项正式制度而推开，究竟是在什么地方卡壳了，值得探讨。反过来，常任制普遍实行的条件是什么，当前是否具备所要求的条件？一些学者对此有所探讨，虽有合理之处，但似乎不够全面，或没有触及要害，或是在要害问题上未能明确阐述。
笔者以为，党内民主，说到底，是党内的权力分配及其运行机制问题，长期以来形成的党政关系体制和党内领导体制所具有的巨大惯性，使各地的常任制试点迟迟不能取得实质性进展，半遮半掩，不能或不敢触及要害。这个要害就在于党委尤其是常委会权力过大，一些重要关系在实质上被颠倒。不严格缩小和限制全委会和常委会的权力，而加强党代会的权力，党代会的最高地位便难以真正确立起来，仍然摆脱不了在名义上是最高领导机关而事实上又是扩大民主的对象的尴尬处境。常任制试点进展不大乃至陷入困境，迟迟难以推行，就在于回避或没有触及权力分配的合理性及其监督制约这个要害，没有在这个关键问题上探索出行之有效的新途径新办法，基本还是原地打转。一些学者明确指出，“事实上的集中制及其产生的集权倾向从根本上阻碍了常任制的推行”。[1]各地试点中的一个突出事实是，党代会发挥作用的途径和形式与过去相比没有根本性改进，也基本没有在这方面做出新的探索，党代会没有切实对党委、纪委等形成有力的监督和制约。各试点地都把探索闭会期间党代表作用发挥的途径作为重要举措和试点的重点之一，强调党代表的参与和模范作用，这虽有助于党代会的作用发挥，但并非改变党代会的弱势地位的根本途径，党代会的作用与党代表的作用也不能等同。党代表个人的作用再大也不能代替党代会作为一个机关的整体作用，把党代会的作用替换为党代表的作用并强调后者，在某种程度上是偏离了方向。观察各地试点不难发现，涉及地方经济社会发展的重大问题的决策权、人事权实际还是由党委和常委会来行使，至少还没有看到党代会不通过或否决党委工作报告、纠正党委某项错误决定的实例，更不用说罢免党委成员。这些习惯中的“意外”情况没有发生，并不证明党委工作就不存在问题乃至错误，也不必然证明党代表和党员完全满意，而是习惯的力量乃至潜规则在起作用。相反的，正说明党代会发挥应有作用的渠道还很狭窄，没有表达反对意见（哪怕是少数）的有效途径和制度环境。而之所以权力得不到限制，集权过多，与民主观念的误区和因此形成的习惯不无关系。在许多人的观念中，民主往往被当作分散倾向，当作影响效率和不利于统一的因素，从而强调集中，进而突出集权。试点中也不乏这样的认识，如我们所了解的咸阳市秦都区在对党代会、全委会和常委会的关系处理上，就认为以党代会代替全委会或者全委会代替常委会，都将出现“民主充分但集中缓慢、影响效率的问题”。[2](P238)其这一判断主要是为了说明该区不采取先前一些试点地取消常委会的做法，但之所以作出这一判断，正是长期形成的民主观念的误区使然。这也说明，对党内权力制约和监督问题要从制度上解决，还面临着相当大的困难和阻力，这个阻力说穿了，恐怕还是来自于对权力的迷恋。一些学者用高度集中的权力及其功能异化所形成的“党内既得利益集团”来说明常任制的阻力，[3]不是没有道理。由此看来，推进常任制试点进而推进党内民主，各级党的组织切实需要深刻的“自我革命”。
通过常任制来解决党内权力过于集中和权力运行机制问题，从试点实际来看，既有改革和探索的勇气问题，也有是否允许实现某些突破的底线问题。常任制试点作为一项探索重构党内权力关系的举措，在既定框架内，对原有的权力结构和运行机制必然会有某些突破或改变，但这种重构又不是推倒重来，它是自上而下的一种自我调适，必然有其底线。然而其底线究竟包括哪些具体内容，似乎又是模糊的。一些试点举措被叫停，不难看出在其公开理由背后实际是有某种不能逾越的底线，但没有哪一级组织对此做出明确揭示和说明。而就该举措本身来讲，显然是对权力问题有较大触及。或许正是因为底线不清，总体上关于该项试点也没有统一专门的规范性政策，因而各地试点各有做法，与推动者个人的理解及其个人的民主理念和觉悟有很大关系。也许因为底线不明，或是鉴于一些第一个吃螃蟹的举措被叫停，后面的试点大多数创新不够，主要是技术层面的修修补补或新花样。由此也可以看出，常任制试点的困境，不完全来自于下层，试点能否深入和取得突破，也不取决于下层。说到底，常任制试点的底线就在于上层的权力能否得到制约和以怎样的方式去制约，而常任制试点的成败，就党内来讲，恐怕也在这一点上。自我革命实际上主要是上层的革命。
三、极具约束力的党政关系体制及由此形成的领导体制能否绕开？
常任制试点中，党代会的年会制是一个重点。党代会实行年会制，使得党代会与一年一度的人代会、政协会即所谓“外三会”的关系处理成为不大不小的难题，其集中表现就是党代会的主题如何确定，涉及到党政关系的处理。尽管各试点地也动了不少心思，做了不少努力，避免党代会与“两会”的议题重合，但实际仍不无缺憾，扯不断、理不清。其真正的根源就在于，这不是一个操作层面的具体事务问题，而是党政关系的根本体制问题，以及由此形成的党对国家和党自身的领导体制问题。
党政关系就是党与国家政权的关系问题，是党如何领导国家政权的问题，是党通过国家政权的运作机制来实现对国家的领导，还是党凌驾于国家政权之上？在某种程度上，也是党的权力边界及其制约问题。党政不分则是长期形成的党政关系的基本问题。
党代会实行常任制，加强党代会的作用，是对党内领导体制及其运行机制的改革，是解决党内的权力关系问题。党内权力重构和运行机制的重建，离不开对已经长期固定化的党政关系模式及与此相联系的领导体制的重新审视及有关问题的解决。长期以来，党是权力中心或中枢，“党委决策，各方去办，大权独揽，小权分散”这一党政关系模式和权力架构，几十年未有根本变化。党对国家的领导，实际上是全面渗透于国家机关之中，与国家机构的层级相对应。不仅体现为同级党组织对同级国家机关的领导，也体现为各级党组织对下级国家机关的领导，国家各领域的管理活动实际都是在执行党的决定，重大问题也必须由党组织来决定。在这一既定框架内，探索党内权力构成和运行的新格局，不能不受这一大框架和习惯的制约。也就是说，常任制的试点不只是党内的问题，而是整个政治体制的一部分，其进展在一定程度上取决于整个政治体制改革的状况。
从各地常任制的试点情况看，党政关系是无法绕开的体制问题，试点的各种举措也没有理顺这一关系。从试点中的各种举措不难看出，党政职责难以分清、党政关系含混是普遍现象。其主要表现就是党代会的内容和主题与人代会政协会有重合之处，党代表与人大代表、政协委员的身份重合比例较高，职责雷同。尽管各地都试图在这些方面做出区分，认为“三会”各有侧重，两类代表和委员的职责也不相同，但无论是年会上的党委工作报告和讨论话题，还是代表们提出的议案、意见及其闭会期间的主要活动（如党代表评议政府部门的工作、视察考察等），都以经济工作和经济社会发展中的热点问题为主，涉及党建的较少。咸阳市秦都区委组织部在探讨党代表、人大代表、政协委员履职存在的问题时就指出，三者职权界定不清，议案、提案内容重叠，活动范围交叉，只有30%的议案反映到党政方针、思想建设、组织建设、作风建设等方面的问题。[4](P124)一些学者所调查的雅安市雨城区、荥经县的情况与此相似，党代会收到的议案中涉及自身建设的只占30%和14%，其他大多是经济和社会事务方面的。[5]此外，一些地方在总结试点工作和一些学者在探讨中提出，为了增强党代表履职和活动的权威性，建议通过立法明确党代会、党代表的职责，以提高其地位，一些学者还提出将党代会常设机构寓于同级人代会常设机构之中，这些建议固然也有一定道理，但从中也不难看出党政不分的观念至深。
常任制的试点之所以未能理顺党政关系，是党政关系的体制使然，也是领导体制使然，实际是党政之间的权力界限问题，诸如避免“三会”撞车、界定党代表与人大代表的职责等举措，都是在党政不分的体制背景下试图做到党政有别。但由于整体的权力架构中党领导一切的中枢地位，以及党在政权之外来实现领导的权力格局，又很难做到党政有别，对党也无法约束。党代会、人代会与政协会“三会”的关系不只是各自的内容有何侧重，召开时间的先后这一形式问题，不是党代会能否讨论经济和社会发展议题的问题，而是其背后潜藏的党政权力关系问题。是党对国家来讲，究竟应行使哪些权力及其边界问题，是党的权力从哪些方面受到制约的问题。在现有党政关系体制继续保持其刚性约束力的前提下，对“三会”关系的任何调整，可能都是难以理顺的一团乱麻，无异于缘木求鱼。
针对党政不分而提出党政分开的话题由来已久，自中共十三大开始就强调解决这一问题，但至今看来效果并不理想。近年来学界一些学者提出不宜讲党政分开，认为政党政治中党与政不可能截然分开。我们确实应该肯定，政党执政就必然要与国家的各项活动发生关系，要将其纲领和主张落实到执政活动中，执政活动也必然涉及经济工作方针以及经济社会发展中的突出和热点问题，并着力解决。但我们又不能不看到，中国的党政关系体制不同于外国，执政党也是领导党，强调全面领导国家和社会生活，党领导和执政的方式是在国家体制之外的，在权力结构中执政党居于最高地位，是党强政弱的格局。这就不能不提出使党的权力受到必要限制，以避免过去党包办一切、陷入大量国家行政事务之中的问题。简言之，中国的党政关系体制极易使党越界行使权力，模糊党与政权的界限。因此，党政分开的问题有着中国的特殊环境，也是中国的特殊问题。党代会常任制试点应该在解决这一问题上做出应有努力和探索，但就实际来看却并不如人意，也再次说明了解决这一问题的难度之大。从近年来党内民主建设方面的一些改革举措来看，无论是乡镇党委公推直选，还是县级党代会常任制，都没有解决好这一问题。①常任制试点中的一些做法，以及一些强化党代会和党代表权威性的建议，使我们不能不思考，党代会如何做到早就提出的“党要管党”和促进党内民主发展？以国家法律形式强化党代会的地位和作用，是否会使政党与法律的关系颠倒？法律是为政党服务，还是政党必须在法律范围内活动？法律对政党的规范是针对个别政党还是具有普遍性？以立法强化共产党的党代会和党代表的地位，将党代会常设机构寓于同级人代会之中，是否会因此将共产党置于特殊地位？其他政党又该如何？
与党政不分相联系，现行的领导体制也使得常任制试点中一些关系难以理顺。在不少地方的试点中，除了强调党代表作用的发挥外，还把党委全委会票决党政部门和乡镇领导干部人选、党代表评议政府部门工作等作为重要举措，其积极意义固然不可否认，但其背后所隐藏的党政关系和领导体制问题依然是值得警惕和需要反思的。党代表评议政府部门工作而不是党的机关的工作，实际是偏离了监督的方向，助长了“党不管党”的积弊；县区党委“票决”乡镇党政一把手这种表面上的集体决定，必然使乡镇党代会人代会的选举流于形式。上级党组织的强势地位在某种程度上使下级组织很难按民主的应有逻辑和程序来处理本级的问题，诸如秦都区等一些地方提出，受党委领导的纪委难以监督党委和常委，对党委成员的罢免和在党代表评议中称职票不高的领导干部，本级党委无权处置，等等，实际都是领导体制与党内民主的冲突所在，在这种领导体制没有做出相应调整的情况下，常任制的推进必然受到制约。
四、党内民主建设与推进中国民主建设的突破口究竟何在？
自改革开放以来，中国的民主建设就成为一个在一定意义上与政治体制改革互为表里的重大现实课题，受到政界、学界及社会其他各界的广泛关注。三十余年来民主建设的有限成果与人们的期待和苛责所形成的反差，不能不使人们反思中国民主建设的阻力和途径问题。因而，在推进政治体制改革和民主建设面临的种种问题面前，实践操作的起点和突破口的选择，也就逻辑地展现出来。然而就现实来讲，这是一个尚难形成共识的问题。自上世纪八十年代以来，关于中国民主建设如何推进和突破口的选择，先后有多种颇有影响的说法。当村民自治受到党政最高层肯定而在全国普遍推开之时，有人称农村基层民主是民主建设的突破口；当执政党党内高层强调加强党内民主及其对人民民主的带动作用之时，党内民主也被不少人视为民主建设的关键所在；近来也有学者提出社会民主是中国民主发展的“逻辑起点”。[6]由此可见，推进中国民主建设的发展，需要解决的难题确实是多方面的，但真正具有全局性的关键问题何在，可谓见仁见智。应该肯定，在中国的政治体制中，执政党的党内民主如何，对于整个国家的民主进程和水平有着直接的影响。推进中国民主建设所要解决的许多重大问题都关乎执政党，关乎其党内民主。有学者甚至进而认为“党内民主是人民民主的一种特殊形式”。[6]鉴于党内民主的曲折历史和发展缓慢的现状，把党内民主视为中国民主建设的突破口，也具有相当的合理性。从主流理论宣传和实践层面也可以看出，近年来中国推进民主建设的逻辑大致是：加强执政党的党内民主，以此推进人民民主。但逻辑地来看，这只是问题的一种视角、一个层面。在肯定党内民主对于推进中国民主建设的重要性的同时，还需从更高的视角和层面进一步考察，执政党的党内民主究竟为中国的民主建设提供的是什么样的条件？也即它是中国民主建设的必要条件还是充要条件？中国的民主建设对执政党的要求是什么？也即推进中国的民主建设要求执政党主要是加强自身民庄建设，还是民主的执政？笔者以为，只有循此逻辑才能真正厘清执政党与中国民主建设的关系，才能更好地研判党内民主和中国民主建设的形势，及其实践中面临的问题。反思中国民主建设几十年的历史进程，也不能不问，党内民主的发展与人民民主的发展是否如影随形？党内民主的发展是否必然推进人民民主？既然从实际中不难发现党内民主有着滞后于人民民主的某些表现，又如何断言党内民主的发展必然推进人民民主？换句话说，以党内民主推进人民民主是否还有着一些促使二者联动的因素和条件，或者中间环节？
自中共十五大以来，通过加强党内民主来推动人民民主也即中国的民主建设，几乎已成官学两界的共识。加强党内民主固然是应该的，是方向。但加强党内民主的主要方向和着力点是什么，从何突破，这在理论和实践两方面来看，似都未形成普遍共识。就理论和学术界来看，关于党内民主建设的突破口，有着高层民主、差额选举、基层民主、落实党员民主权利、党代会常任制、党内公开等众多不同看法；[7]就近年来党建改革实践来看，市县党代会常任制、乡镇党委公推直选、领导干部票决任用和公开竞聘、罢免撤换机制、党务公开、村支部“两推一选”等新举措均有不同程度的试点，有的正在推广。对于推进党内民主，都有其积极意义和各自的特殊意义，也都有在某些特定意义上成为党内民主建设突破口的理由，但真正的突破口究竟何在，似难见分晓。这可能也是理论界未能形成共识的现实原因之一。在各种改革试点中，党代会常任制因其历时最长并因高层推动经多轮试点而开始有选择的试行，方方面面似乎都给予了很大希望，由此似乎形成了把党代会常任制作为推进党内民主乃至中国民主建设的突破口的认识逻辑。学界有人为此做了不少论证，一些学者基于党代会常任制试点的经验，明确把党代会常任制视为党内民主建设的突破口；[5]也有人从以党内民主推进人民民主、党代表大会实行常任制是推进党内民主的突破口这一逻辑，在党代会常任制能否作为我国民主政治发展的突破口这一问题上作了肯定的回答。[8]应该说，党代会常任制对于理顺党内权力关系、加强党内权力制约和监督的确具有关键意义，各地试点中也都提出要还权于党代会。然而从各地试点的实际来看，大多未能触及要害问题，缺乏创新和根本性的突破，困扰党内民主建设的一些难题并未因常任制的实施迎刃而解，一些体制问题也不是仅靠常任制单兵突进就能解决。认识误区和体制障碍等种种阻力使试点陷入困境，大多试点实际上有成为形式化的官样文章之嫌。可见，把党代会常任制作为党内民主建设的突破口，依然有其诸多不能承受之重。更不用说以此能够推进人民民主，成为推进中国民主建设的突破口。
从当前常任制试点的实际情况来讲，这项改革的深入也面临不少困难，能否继续下去也不是没有疑问。除了某些体制障碍难以跨越之外，还有一个极其现实的问题就是发展党内民主的成本问题。试点中提出的一个普遍问题是党代会的常设机构和经费保障，是一个现实难题。设立常设机构和配备工作人员，在现有体制不变，党委全委会和常委会继续存在的情况下，恐有叠床架屋之嫌，尤其是在县乡这样的低层来讲，有无必要搞如此复杂的机构设置，也有慎思之必要。与此相应，机构的运转，召开党代会的年会，组织代表闭会期间开展活动等，都要增加经费，这势必又增加财政开支，其他方面的投入更不用说。如果从乡镇一级往上每一层级都实行常任制，仅经费开支来说必然是巨大的。这无疑是增加了党内民主运行的成本，增加了执政成本，这是否必要和可取？尤其是联系到当今党的规模庞大，地方和基层组织众多，而政府机构正在精简，公众要求减少行政开支的呼声日高的情况下，增设党的机构和增加经费，是否明智和合理？是否有利于降低执政成本？虽然在我们的调查中一些受访人士以日常工作也有成本来肯定常任制所增加的成本的合理性，但试点地的工作汇报或总结中仍然认为这是一个有重要影响的问题。学界对此也已有一些看法。②既然常任制试点产生了党内民主发展的巨大成本这一现实问题，也就不能不进一步追问，执政党加强党内民主，其应该付出的成本是什么样的，这个成本由谁来承担？政党推进其内部民主，由国家解决其经费，似乎不合乎党与国家的应有关系的逻辑。如果执政的共产党这样做了，那么其他政党是否也可以以同样的理由提出同样的要求呢？
从常任制试点的现实状况可以看出，试点的成本也在冲击着推行常任职的必要性，而当其必要性尚有疑问之时，它还能否继续担当党内民主乃至推进中国民主建设的突破口？常任制试点历经多年而迟迟难以推开，表明它在解决制约党内民主发展的突出问题方面进展不大，不够理想。既然如此，它又如何能推进人民民主2换句话说，常任制目前难以真正实现，人民民主是否就应该裹足不前？把人民民主发展的希望仅仅寄托于常任制及其所要推动的执政党的党内民主，是否合适？
由此，不能不反思，推进中国的民主建设，究竟该抓什么，从何突破？笔者以为，只有把党代会常任制放到中国民主建设的现实要求中去考量，才能恰当把握其地位，而不为个别试点中的某些亮点所遮蔽，局限于一些表象，而放大其虚幻效应。
总之，党代会常任制作为党内民主建设的一项重要改革探索，通过多年试点，为推进这项改革的深入和党内民主建设积累了不少经验，有其积极意义。但试点中也存在许多不同层次的问题，从不同方面影响着试点的推进和党内民主的发展。上述几个方面，可谓具有一定全局性或所谓敏感性的深层难题。因此，在肯定试点的成效和总结经验的同时，也要认真梳理和分析存在的各种问题，从中国民主建设的全局去审视和把握，按民主发展的应有逻辑去解决，而不轻描淡写，讳疾忌医。如此，才能使常任制真正成为推进党内民主的有效途径。
注释：
①关于乡镇党委公推直选中的党政不分问题，笔者此前已有分析，参见拙作《乡镇党委书记公推直选的调查与思考——以陕西省南郑县湘水镇为例》，《理论学刊》2007年第11期；《乡镇党委公推直选中的突出问题及其解决路径》，《甘肃社会科学》2007年第1期。
②关于党代会常任制的运行成本问题，学界主要是在分析常任制试点存在的问题时从经费财力、新制度的运转效率等方面做了考察。目前尚未有关于试点成本问题的专门的统计、调查和系统分析。一些学者将常任制的成本与实行常任制的必要性联系起来，做出了不同的回答；一些学者则在肯定常任制试点的积极意义的同时，指出试点成本高可能带来的负面影响，如四川省社科院课题组在其调研报告中指出，“政党经费的法治化与随意性冲突”是试点存在的冲突之一，“政党经费缺乏法治化安排，为民主低效率和腐败盛行提供了土壤”。参见《党代会“常任制”试点调研的思考——以四川省为例》，《西南民族大学学报》2005年第1期，352-357页。王立新认为，试点的成本高效率低是党代会常任制陷入困顿的原因之一。参见王立新《党代会常任制实施的困顿分析及对策建议》，《理论学刊》2007年第11期，27-31页。笔者认为，考察党代会常任制的成本问题，不能在传统的党政关系框架内进行，要从政党法治的角度去考察。也即常任制试点的人力、物力、财力投入等，不是国家和财政能否负担得起的问题，而是它依赖于国家和财政的合理性合法性问题，党内民主建设要遵从党依法执政、民主执政的要求。
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