从中缅油气管道看中国能源安全战略选择，本文主要内容关键词为：油气论文,管道论文,能源安全论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国经济的发展，对能源的需求特别是对石油的需求日益增长，中国目前是世界最大的能源消费国和仅次于美国的第二大石油进口国。2013年7月15日，中缅油气管道天然气管道缅甸段投入使用，进入试运行阶段，这是中缅能源合作的里程碑。中缅油气管道是继中哈、中亚、中俄之后的第四大能源战略通道，它的运行对中国解决能源安全问题、实现能源来源地多元化和能源运输通道多元化具有非常重要的战略意义。
一、中国能源安全存在的主要问题
“能源安全”概念是在石油成为主要能源形式之后才开始出现的，石油是目前大多数国家的主要能源。因此，能源安全主要是指石油安全。传统的能源安全观，以能源供应的充足、持续和价格合理为基本内容，但经济全球化的发展和维护能源安全的实践不断赋予能源安全新内容，新的能源安全观强调环境安全是能源安全战略中的重要组成部分。中国对能源安全的诉求分为三个层次：一是供给安全，保证中国经济发展获得稳定可靠的石油供给来源。世界石油生产国主要集中于中东、俄罗斯、非洲和拉美，能否获得稳定可靠的石油供给，即中国所关心的“供给安全”，至关重要。二是运输安全，保证安全稳定的石油运输通道。中国需要从海外进口石油，且绝大多数石油需要借助海运或陆路管道运输，安全稳定的石油运输通道对中国同样至关重要。三是需求安全，石油作为最重要的不可再生化石能源，不仅具有商品属性，而且具有金融属性。石油安全已经从生产—供应型的供给安全模式转变成为贸易—金融型的价格安全模式。能源金融成为能源外交的关键环节，控制石油定价权对中国也极为重要。
（一）石油对外依存度高，进口集中于高风险的国家和地区
1993年中国成为石油的净进口国，对国外石油资源的依赖程度日益扩大，对外依存度从1994年的1.9%增加到2011年的56.5%。有研究机构预测，到2015年，中国石油的对外依存度将达到65%，到2020年可能达到70%，而到2030年，中国的石油对外依存度可能超过75%。未来中国的石油对外依存度发展趋势令人担忧。
除了对外依存度高之外，中国石油进口集中于高风险国家和地区也是令人担忧的问题。长期以来，中国主要从中东和非洲等世界主要的石油产区获得石油。2012年，中国进口原油2.71亿吨，同比增长6.8%，对外依存度达到58.7%。十大石油进口来源国分别为沙特、安哥拉、俄罗斯、伊朗、阿曼、伊拉克、委内瑞拉、哈萨克斯坦、科威特和阿联酋（见表1）。
与2011年相比，2012年中国从中东和非洲进口的原油比例均有所下降，而从俄罗斯以及南美洲进口的原油比例明显增长。其中，中东比例下降到50%以下，为49.8%，比上年下降1.4个百分点；非洲比例下降到23.9%，比上年下降0.5个百分点；中亚、欧洲和西半球占比上升到23.5%，比上年上升2.5个百分点，仅俄罗斯一国占比就增加1.2个百分点。尽管如此，中国从中东诸国进口的石油合计1.3亿吨，几乎占中国石油进口总量的“半壁江山”。中国从中东与非洲合计进口原油比例近74%。这表明，中国原油进口仍然主要依赖于中东和非洲地区，尤其对中东地区石油依赖性过大。
中东地区是世界最大的产油区，现已探明的可采储量939亿吨，占世界总量的66%，在相当长的时期内仍将是国际石油市场上的主要供应者。因此，长期以来，美国对中东有巨大的影响力，。尽管出于政治和安全的考虑，美国正逐步减少对中东石油的依赖，但它对中东的控制仍然非常强势。一方面，美国推行霸权主义政策，在该地区钳制中国的发展；另一方面，中东地区由于宗教矛盾、民族矛盾、边界和其他复杂因素的影响，是当前国际政治、经济局势动荡的主要地区。风险一旦爆发，往往是系统性风险，会迅速波及整个中东地区，如2011年的“阿拉伯之春”。目前，中东最大的隐患是伊朗核问题。伊朗虽然面临西方国家的严厉制裁，却没有放弃核武器的明显迹象。伊朗是中国重要的原油进口来源地，2012年因制裁问题，对中国石油出口量减少了近600万吨。
非洲是继中东之后，中国最大的原油进口地，非洲原油供应最大的风险是政局动荡与地区冲突。例如，苏丹曾是非洲对华第二大原油出口国，出口量仅次于安哥拉。但经历多年内战后，南苏丹于2011年7月脱离苏丹独立，其后掌握原苏丹3/4石油资源的南苏丹政府在2012年因争夺石油资源及原油运输过境费用等问题，原油出口陷入长达数月的瘫痪，导致中国来自苏丹的原油进口在2012年4月陷入停顿，直到8月才恢复。全年仅进口苏丹原油251万吨，比2011年骤减1000多万吨，减幅达80.7%，苏丹在中国进口原油市场的排名由非洲第二降到第五。另外，逐步开发的非洲石油资源引起了美国的重视。2007年，美国正式批准建立了非洲司令部，以“更好地协调美军在非洲的行动”。这凸显了美国在战略上对非洲的空前重视，其重要战略目的之一就是控制日益重要的非洲原油资源，美国将比以往更加积极地干预非洲事务。因此，非洲动荡的地区局势给中国的原油进口造成巨大隐患，而美国对这些地区的控制也增加了中国能源安全的风险。
（二）石油进口主要靠海洋运输，渠道单一
中国从中东、非洲、东南亚等地进口石油主要采取海上集中运输。中东地区从波斯湾—霍尔木兹海峡—北印度洋—马六甲海峡—中国南海到中国大陆；非洲航线一条是从北非—地中海—直布罗陀海峡—大西洋—好望角—印度洋—马六甲海峡—中国南海到中国大陆，另一条是从西非—地中海—大西洋—好望角—印度洋—马六甲海峡—中国南海到中国大陆；东南亚线路则是从马六甲海峡—中国南海到中国大陆。从上述运输线路可以看出，中国石油进口的大部分都要经过马六甲海峡。对中国而言，马六甲海峡是一条名副其实的“海上生命线”，它的通畅与否直接关系到国家的能源安全、经济发展和国家安全。而目前马六甲海峡极为脆弱，海峡狭窄而拥挤，安全系数低，海盗猖獗。再加上海上石油运输的重要地位使得它成为恐怖分子袭击的主要目标，这条航线还一直处于美国海军的控制之下。另外，由于中国没有足够的运输能力，目前国内油轮承担的运输量不足1/5，其余全部依靠外轮。一旦出现政治风险，外国运输公司受到经济制裁，就等于封锁了中国的运输通道。
（三）国际石油价格的大幅度波动难以避免，是中国石油安全中的重要经济风险
石油是世界上最重要的战略资源，油价的频繁波动或持续上涨会给石油进口国带来很大的负面影响。据世界银行统计，国际市场原油价格每桶上升10美元，全球GDP将降低0.3个百分点。对我国而言，消费、投资和出口一直以来都是拉动我国经济增长的“三驾马车”，在其他条件不变的情况下，根据国际货币基金组织预测，油价每桶上涨10美元，将使我国GDP下降0.7%；如果油价持续上涨的话，GDP增长率下降的速度将加快。随着中国经济的发展，石油对外依存度越来越大，油价的频繁波动会对准备不足的中国带来巨大冲击，有可能构成对中国能源安全的严重威胁。随着中国经济的发展，这一问题将日渐突出，直接影响到中国的经济发展、社会稳定和国家安全。
二、中缅能源合作的战略意义
缅甸拥有丰富的油气资源，并且具有连接印度洋与中国内陆的优越地理位置，开展与缅甸的能源合作对我国实行能源来源地和运输通道多元化战略，全方位开展国际能源合作，维护国家能源安全，具有重要意义。
（一）缅甸丰富的油气资源为中国与缅甸能源合作建立了良好的基础
缅甸油气资源丰富，缅甸石油部长2012年年初曾表示，缅甸天然气储量为22.5万亿立方英尺，是2011年英国石油公司公布的11.8万亿立方英尺的近两倍。缅甸已探明的陆上石油总量为1.04亿桶，海上石油总量为3500万桶。目前，缅甸的石油日产量为1.96万桶，天然气日产量为14.75亿立方英尺。缅甸石油天然气主要分布在若开山脉与掸邦高原之间的缅甸中部沉积盆地和沿海大陆架，全区总面积约25.2万平方公里（包括沿海大陆架9.5万平方公里）。主要集中在德林达依、仰光、马圭以及伊洛瓦底4个省份，出口至国外大部分的原油和天然气主要产自德林达依和伊洛瓦底2个省份。自1988年以来缅甸共发现了10个油气田，其中7个油气田位于陆地，3个天然气田位于近海。缅甸全国现有36个油田，其中内陆地区31个，海洋地区5个。缅甸共有14个地质沉积盆地，石油与天然气勘探前景看好。
缅甸丰富的油气资源为中国与缅甸能源合作建立了良好的基础，中国能源企业已经与缅甸进行了多项合作，共同开发缅甸的油气资源。例如，中石化集团的云南滇桂石油勘探局与缅甸石油天然气公司于2005年在勘探石油天然气项目上进行了合作，为建成一个百万吨级的油田投入资金达3000万美元。
与此同时，中缅能源通道的合作也在顺利进行。中缅两国于2009年3月正式签署了建设中缅原油和天然气管道的政府协议。2010年6月，中缅油气管道工程缅甸境内段正式启动并开工建设。2010年9月，中缅油气管道工程中国境内段在云南开工建设，2013年5月中缅天然气管道工程全面完工，7月15日中缅天然气管道缅甸段进入试运行阶段。到2013年年底或2014年年初，一条并行的原油管道也将投入使用。中缅原油管道的起点位于缅甸西海岸的马德岛，天然气管道起点在皎漂港，经缅甸若开邦、马圭省、曼德勒省和掸邦，从云南瑞丽进入中国，将在贵州安顺实现油气管道分离，而一度被“油荒”困扰的重庆，将成为原油管道的末站。天然气管道将南下到达广西。这条管道在缅甸境内长约771公里，在国内的原油管道全长1631公里，天然气管道全长1727公里。根据规划，中缅原油管道设计能力为2200万吨/年，天然气管道输气能力为120亿立方米/年。
（二）中国与缅甸能源合作是中国能源战略的必然选择
首先，中国与缅甸能源合作为我国提供了新的能源来源地。目前，中国石油消费已超过美国，居全球第一。在过去的近十年间，中国的能源需求每年增长7%～10%。2012年，中国石油消费量为4.9亿吨，其中净进口量达2.84亿吨，预计到2020年石油需求将达到3.9亿吨左右。中国国土面积辽阔，但石油资源十分有限，虽然我国有几个比较大型的油田，如黑龙江的大庆油田、山东的胜利油田等，但开采较早，已进入中后期，石油产量在全国总产量中所占比重不断下降，近几年新勘探发现的石化燃料储量虽有所增加，但不足以改变整个能源供求格局。再者，我国人均储量不多，能源成本高。因此，加强与缅甸的能源合作，能在一定程度上缓解我国的能源紧张状况。
其次，中国与缅甸能源合作有利于实现我国进口石油运输渠道多元化。如前所述，中国石油对外依存度已经超过50%的警戒线，进口石油主要靠海上运输，而海上运输风险加大，能源安全形势严峻。为了改变这一局面，我国积极推进油气进口战略通道的建设。10年来，我国能源保障格局发生巨大变化，已在西北、东北、西南三大方向上布阵能源进口通道。西北方向：中哈石油管道2009年已投产；中亚天然气管道A线、B线均已投入使用，其中中国—哈萨克斯坦（中哈）石油管道是我国第一条陆上能源管道传输大动脉。据哈萨克斯坦石油与天然气部数据，2012年哈萨克斯坦对华供应了1100万吨石油，2013年将对华供应约1200万吨石油。东北方向：中俄原油管道已投入使用，这是我国第二条陆上能源管道传输大动脉，设计年输油量1500万吨，最大年输油量3000万吨。根据计划，从2011年起，俄罗斯将在未来20年内每年向中国出口原油1500万吨。西南方向：中缅油气管道的建设今年已经完成，为我国在西南方向的油气进口开辟了新的陆上能源进口通道。这样一来，我国的东北、西北、西南陆上和海上四大油气进口通道的战略格局基本成型，有利于实现我国进口石油运输渠道多元化，供应方式多样化，保障中国的能源供应安全。
第三，中国与缅甸能源合作可以减少对马六甲海峡的过度依赖，缩短原油进入我国的路程。目前，马六甲海峡承担着全球原油和油品运量约1/4的重任，是个名副其实的“咽喉要道”。长期以来，中国原油进口的主要路径是通过马六甲海峡运输回国，由此形成高度依赖马六甲海峡的“马六甲困局”。我国进口原油约80%需要经过此处，运输线路长，运量趋于饱和，原油进口的运输成本和风险较高。马六甲海峡和中国的南海海域是美国军事力量比较集中的地区，而且随着美国“重返亚太”战略的推行，其对这一地区的影响力有增无减。这无疑增加了这些地区的地缘政治风险，威胁中国的能源运输安全。一旦出现极端情况，马六甲海峡被封锁，中国的能源安全将面临巨大风险。
缅甸地处东西连接东南亚和南亚，南北沟通中国内陆与印度洋的十字中心位置，加上其南望国际运输重要水道“马六甲海峡”，扼守该海峡的东北出入口，缅甸的地缘战略重要性十分巨大。独特的地理位置，使得它成为中国能源供应突破“马六甲困局”的首选之地。缅甸濒临印度洋，在地理位置上与中国的云南很接近，而从缅甸的印度洋沿岸地区到中国境内，陆上距离也就六、七百公里左右，只有海上距离的六分之一。中缅油气管道投产后，来自中东和非洲的部分进口原油可以经印度洋在缅甸西海岸马德岛上岸，向东北跨越缅甸全境，在云南瑞丽进入中国西南；产自缅甸近海的天然气也将通过这条管道直达中国境内，这就大大缩短了进口石油运输路程，至少能减少1200公里以上，缓解中国对马六甲海峡的依赖程度，降低海上进口原油的风险。如果不通过马六甲海峡，而是通过这条线路把石油资源输送到我国，每年可为中西部地区特别是西南地区向东南亚、澳洲及非洲进出口企业节约运费100亿美元以上。
第四，中国与缅甸能源合作有利于中国与东南亚、南亚地区的共同发展。从地区合作角度来讲，中缅油气管道将中国与东南亚、南亚对能源的供给需求通过油气网络结合得更加紧密，能源通道将各方利益绑在一起，有利于地区的共同发展。中国崛起的过程中必须要使周边国家分享收益。中缅油气管道建成后，一方面可以通过管道运输解决周边国家的部分能源供应问题；另一方面，缅甸的天然气开发有了稳固的市场，每年来自中国的支付将是长期稳定的收入。因此，这是一个中国与周边国家多赢互惠的项目。
第五，中缅能源合作有利于改变我国西南地区的能源结构，推进西南部地区的经济发展。云南、四川等西南省份都是能源比较短缺的地区，中缅管线是通向中国西部的捷径。中缅油气管道项目建成后，将缓解一度被“油荒”困扰的重庆，填补云南成品油生产空白，使当地工业发展获得有效而经济的能源供应，有利于我国西南部地区的经济发展。有机构预测，中缅油气管道项目建成后，中国西南地区将新增炼油能力2000万吨/年，不仅将填补西南成品油生产空白，而且对化工、轻工、纺织等产业产生巨大拉动作用。因此，中缅管线对加快重庆经济高速发展和推进云南经济结构调整，加快经济社会发展、促进边疆少数民族地区经济社会进步具有重要的现实意义和深远的历史意义。
三、中缅能源合作面临的挑战及应对
中缅能源合作对实现能源多元化、维护我国能源安全有着重大的战略意义。但是由于缅甸国内政治局势复杂和大国政治的影响，中缅能源合作也面临着一些风险与挑战。
（一）缅甸国内政治转型不断深化，中缅能源合作面临不确定因素
2011年3月，民选总统吴登盛上台，结束了军政府长达23年的统治，开始推行政治经济改革，采取了包括放松媒体管制，推行私有化，推动国内民主，放宽对政党的限制，释放政治犯等措施。在外交上，奉行“全方位外交”和“大国平衡”策略，在发展与中国、印度、俄罗斯、日本等国关系的同时，也改善了与美欧等西方国家的关系。随着与西方国家关系僵局的打破，缅甸在对华能源合作方面将越来越考虑西方立场，并且在中国、印度、泰国等国之间追求平衡。2011年9月30日，缅甸政府宣布搁置中电投集团投资的密松水电站，缅甸日渐显露出“去中国化”苗头。缅甸试图“减少对中国的依赖”，平衡中国影响的“大国平衡”政策给中缅在油气领域的合作带来了不确定因素。
（二）缅甸国内宗教、民族矛盾不断，中缅油气管道面临安全风险
中缅油气管道在缅境内全长770多公里，始于缅甸西海岸的若开邦皎漂市，向东北斜穿缅甸全境，从南坎进入中国云南边境口岸瑞丽。中缅管道途经的若开邦，去年爆发了多数族群佛教徒与穆斯林少数民族罗兴亚人大规模的宗教冲突，至今仍未平息，局势很不稳定。另外，中缅油气管道还途经缅甸北部地区，长期以来缅北战乱频繁，缅甸军方、政府、克钦邦等多股反政府武装之间存在着错综复杂的矛盾，2013年以来，政府军和克钦独立军之间爆发了激烈的武装冲突。除此之外，管道还需经过其他三个割据之地：巴朗国家解放阵线、北掸邦军和南掸邦军。缅甸复杂的局势给中缅油气管道的安全带来了极大的风险。
（三）大国政治的角逐使中缅能源合作面临更大挑战
缅甸丰富的油气资源、重要的战略地位使它成为亚太地缘政治新的角逐场，美国、日本等纷纷调整对缅政策，给中缅能源合作带来了更大的挑战。2009年奥巴马上台后，美国推行重返亚洲的“再平衡”战略，改变了对缅甸的高压政策，开始放松对缅甸的制裁，采取接触与制裁并用的策略。2011年11月，美国国务卿希拉里对缅甸的“历史性访问”，使其成为50多年来第一位访问缅甸的美国国务卿。美国总统奥巴马2012年11月对缅甸进行的历史性访问，使其成为首位在位期间出访该国的美国总统。2013年5月，吴登盛总统对美国进行了国事访问，这是自1966年以来首位访美的缅甸领导人。美国对缅甸的重视，主要是为了获得在亚太地区更大的影响力和领导权，达到遏制中国、削弱中国在亚太地区的影响力的目的。如前所述，中国如果能在缅甸拥有石油管道、交通线和港口，既可以省去马六甲之累，又可以在印度洋获得出海口。因此，美国对缅甸的政策直接关乎中缅能源通道的安全和中国地缘政治环境的稳定。如果美国控制了缅甸，就控制了中国一条重要的能源运输通道，阻止中国“两洋战略”的顺利实施，实现其遏制中国崛起的地缘战略企图。
印度一直视中国为竞争对手，对中国的崛起忧心忡忡，尤其是对中国将战略空间延伸至印度洋的可能性极端警惕。印度为了削弱中国，积极实施“东向政策”，力求将安全边界从传统的“亚丁湾至马六甲海峡”延伸到中国南海，甚至整个西太平洋，缅甸正是印度实施陆上“东进战略”的重要地区。因此，印度加紧与吴登盛政府往来，并提供经济援助。印度努力发展印缅关系除了对缅甸油气资源的渴求，可以助其实现能源战略和能源外交目标外，还可以确保印度的“东向政策”有一个稳定的前哨基地，并能防范中国，遏制中国在缅甸的影响及中国的两洋战略。
日本作为缅甸曾经的殖民宗主国和美国盟国，自然也不希望缅甸倒向中国。随着美国对缅政策的改变，日本也开始加强与缅甸的关系。2012年4月，缅甸总统吴登盛在时隔28年后首次访日；2013年5月，日本首相安倍晋三访问了缅甸，这是自1977年以来，日本首相首次访问缅甸；另外，日本免除了缅甸5000亿日元的巨额债务，并且对缅甸新增援助共计910亿日元。日本加强与缅甸的战略关系，背后有着深刻的经济利益和战略利益的考量。日本希望通过加大对缅甸的经济援助力度，加强对缅民主化进程的干预，不断扩大在缅甸的经济和政治影响力；同时也是在美国亚太再平衡战略的大框架下，配合美国实现制衡中国的政策，通过进一步构建“日缅特殊关系”，充实“对华包围圈”，增强对华牵制能力，制约不断崛起的中国。
无论是奥巴马政府实施的对缅甸的新政策、印度的东向战略，还是日本对缅新战略，都有着非常明显的针对中国、遏制中国影响力的战略考虑，直接影响到中国西南边疆安全、能源供应通道安全及地缘政治安全。
面对处于变革转型时期的缅甸以及美国等国家的介入给中缅能源合作带来的挑战，中国应从战略上高度重视，继续巩固中缅之间的友谊关系，全面发展中缅战略合作伙伴关系。中缅两国是友好邻邦，两国人民之间的传统友谊源远流长。自古以来，两国人民就以“胞波”（兄弟）相称。长期以来，在缅甸问题上，中国一直支持缅甸的统一，主导缅甸的经济恢复和发展，促进缅甸内部各个政治势力、民族矛盾的和解，特别是在缅甸经受长达二十多年的西方经济制裁期间，中国几乎是缅甸唯一可以依靠的国家。在新的时期，中国更应发挥建设性的作用，在发展中缅能源合作的同时大力深化同缅甸的政治、经济、文化等各方面的合作。在缅甸民族争端和冲突问题上，作为一个公正的调停人身份积极介入；在缅甸各方政治力量上，改变仅仅依靠经济合作及与现政府的单一交往，积极发展与缅甸官方、国内各政治派别及民间社会的全方位关系，保持足够的关系和影响力；在缅甸政府问题上，积极支持他们的经济改革和政治改革。对美国等国在缅甸的势力发展采取既斗争又合作的方式，防止美国从中国西南“围堵”、“包围”中国，确保中国西南边疆安全、能源供应通道安全及地缘政治安全。
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