日本的规制改革与反垄断法#183;竞争政策，本文主要内容关键词为：日本论文,规制论文,反垄断法论文,竞争论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.282；313 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2007)02-0149-07
围绕日本的规制改革，我想就反垄断法和竞争政策所发挥的作用浅谈一下自己的见解。在本文中笔者将着重围绕电气、通信、电力、城市燃气和航空等公益事业问题，依据各产业规制法的规定，阐述一下分管各个产业领域的规制当局(即分管各行业的政府部门)同将反垄断法适用于所有领域的执行机构——竞争当局(公正交易委员会)之间的关系。
日本的反垄断法虽然已经走过了50年多年的历程，但是真正得到运用还是在1990年以后，我觉得这并非言过其实。在金融、信息通信、运输、能源这些规制产业中，90年代确实是一个推进规制改革的时代，但也不能因此就说是迄今为止在政府规制下形成的垄断产业就一举变成了完全没有规制的产业。因为一方面是各个产业还存在着规制，也就是说随着引入竞争，同时也引入了对曾经是垄断事业人的新的规制；另一方面就是出现了反垄断法的一般性适用问题。也就是说，一方面存在着规制当局，要对各个产业的规制法和规制政策进行立案或运用，另一方面还存在着公正交易委员会(竞争当局)，主张在所有产业类别中实行反垄断法(竞争法)的一般运用。两者的并存必将往相辅相成地规范各个产业的竞争方式的方向发展，而这里最大的难题便是怎样理顺和协调两者之间的关系。
这一问题不仅仅是日本，而是发生在世界各国的一个共同现象。话虽如此，但并非意味着它就有一个共同的答案。各国考虑的都是本国产业的实况和发展阶段、规制法与竞争法的理顺状况、行政组织的理想存在模式、WTO的服务贸易协定以及其他的国际间协定的关系等诸多因素，力争取得最好的组合。中国2001年12月加入了WTO，实施着各种各样的改革，由于在完善法治经济的方面做出的切实努力而不断有硕果问世，积极制定反垄断法和推进公益事业上的改革就是其中之一。在此我想就日本的经验(还只能说是正在进行中的东西)向诸位作一介绍，权作我们共同考虑这一问题的切入点。倘若这方面的研究能给中国的同行带来些参考，我将倍感荣幸。
但是，首先要声明的是我对中国公益事业的现状和改革的动向并不了解，我的报告只是建立在日本的现状和研究动向的基础上，因此同中国所面临的问题、研究课题和关心事项极可能有很大的出入，或许大家会觉得我讲的是日本的事情，难以理解，没有反映中国的现状，起不到参考作用。但是，在2002年11月23日的日本经济新闻报上，我看到了有关中国“国家电力公司”改革问题的报道，说是作为电力行业的规制当局新设立的“电力监督管理委员会”身系这一领域改革之成败。我感到这和日本的情况有着惊人的相似，正是因为这一点，我才选择了这一题目。
以上权作本文的绪论。
一、规制法和竞争法的定位(“垂直”法和“横向”法)
首先让我们从各行业的规制法和一般性竞争法之间的关系上做一阐述。
所谓规制法，是指政府出于公共目的，对必须加以规制的事业、产业所制定的规制条例，并由分管的省厅(相当于中国的部委)来具体实施运用。以金融领域为例，其又分为银行、证券、保险等好些行业，并就各个行业制定了“事业法”。同样，在能源方面，又以电力、石油为代表制定有各自相关的事业法。这些规制法(事业法)，就是所谓的“垂直”的法制度。掌管这一事业整体的行政机关，从该事业的开始到废止，从价格、设备等经济方面到保安、技术方面，运用事前的许可方法，实施强硬的控制，这乃是日本传统性的规制体系。概括其特点，可分为以下四个：(1)“垂直”规制体系：由省、厅、课(译者注：日本中央政府机关的名称，相当于我国的部、委、处)掌管；(2)统管(垄断)性规制体系：排他性对待所有问题；(3)强有力的事前规制体系：实施许可的事前规制，防止出现竞争；(4)“裁量性”规制体系：在规制上给以大幅度的裁量。上述之规制体系就叫做日本“传统规制法”。
对此，从特定的政策目的出发，制定有不分产业、行业而适用的一般性法令。用于保护消费者、使用者的消费者保护法，用于环境保护的环境保护法，禁止竞争限制行为的竞争法(反垄断法)等都是这些法令的典型。上述称为法令的，被叫做“横向”之法。因为它的目的是为实现发挥特定的机能，所以又被称为“机能法”。就此，虽在后面还要加以说明，但不妨先从结论上加以考虑。即：所谓“规制改革”就是要将“垂直法转换成横向法”，就是说要将那些不必要的或者不适合的、垂直规制法下的规制逐渐加以缓和，并进而废除，与此同时还要完善和强化新的、必要的具备其他机能的横向法。
二、垂直规制法的问题及其限度
拥有上述特点的传统性规制法，存在着各种各样的问题，特别是在产业的发展和技术的进步方面，其结构不但不灵活，而且规制目的也显得越来越缺乏正当性，规制的方法也表现的不尽合理。在此，特将规制法的具体问题整理如下。而在此之前不妨先看看规制法所规制的产业对象。
(一)“竞争型”产业和“垄断型”产业
迄今为止的规制产业，如大致分类的话有以下两种：“竞争型”和“垄断型”。所谓“竞争型”产业，就是无论有无竞争的可能，都是出于某一政策之理由使之不发生竞争的产业，如金融(银行法、证券交易法、保险业法、信托业法等)、运输(铁道事业法、道路运输法、货物车辆运输事业法、货物运输经营事业法、海上运输法、港湾运输事业法、航空法等)；所谓“垄断型”产业，就是从产业的性质上判定不能将其置于竞争之中，而是在严格的规制之下认可垄断存在的产业，如信息通信(电气通信事业法、NTT法(日本电信电话法)、放送法、电波法等)、能源(电气事业法、燃气事业法、石油业法、供热事业法等)都是这一方面的典型。另外，在金融业方面，由于需要有巨额的信息技术(IT)投资，还存在着从“竞争型”向“垄断型”过渡的一面。以下涉及的主要就是“垄断型”产业。
(二)规制法的问题
下面我们再归纳一下规制法的问题，因为它不是我们这次主要论述的重点，所以只就几个要点做一简述。
1.规制法前提条件的变化。
首先，规制法的前提条件以及作为规制所必要的理由都是在不断变化的。当然，它是随着经济的扩大、技术的进步、产业的融合等各种各样的理由的变化而变化的。传统的规制法是以不让竞争、“一边保障垄断，一边防止垄断的弊端”为目的的。譬如说一个最简单的理由，就是因为其自然的垄断性，认为让其垄断更具效率性。然而，承不承认垄断，或者承认到何种程度也都是根据经济的规模和技术的水平而变化的。若是小规模经济，一个大型发电站就足够了，建造两个小规模发电站就是非效率的。在某种意义上来说，尚可称之为自然垄断性，但是随着经济的扩大，倘若需要多个发电站的话，发电事业就谈不上自然垄断了，而且大型发电站也许是具备效率性的。不过，因技术的进步，若综合考虑与需要提供之处相邻的小型发电站的送电成本的话，或许是更具效率性的。这样一来，继续承认垄断，并为防止其弊端而规定严格规制的传统性规制法就失去了它存在的合理性。而且，原来沿用的规制法，都是传统性地以产业的种类形成制度化。譬如：如同信息通信领域里的通信和放送，能源领域里的电力和燃气一样，各个产业都分别形成了自己的法制度。但是，技术上如今已经无法把通信和放送明确地区分开来，而且电力和燃气业已形成了电力、燃气、热力综合利用的同时供给系统；在金融方面，银行、证券、保险这些传统性的门槛越来越低，新的金融产品也在不断得到开发。在这种情形下，传统性的规制法显然已经无法予以灵活的应对。
2.限制产生竞争而引起的弊端。
刚才我们讲到，传统型的规制法是出于一定的政策目的，以不让发生竞争为准则，采用认可垄断，事前严格规制价格、设备、供给量、服务等内容方法。像自然垄断的对应、一般服务的确保、过度竞争的防止等都属出于一定的政策目的的范畴，但是诚如前面所言，由于自然垄断性早已不再成立，对应自然垄断的目的本身也显然不正当了。确保一般服务，我认为其意义就是在现在也是非常重要的，但是为此而认可垄断，以内部补助的形式来维持成本的方法是否就是适当的，让人不禁会产生很大的疑问。还有，在防止过度竞争方面，恐怕是不能作为正当的目的而获得一般性支持的吧！因此来说，“不让竞争”这种传统的规制法已是无以维持的。
3.规制主体与规制客体的结合。
运用规制法的规制当局和规制客体之间以各种各样的形式长年形成和维持着密切的关系，因此很容易让人理解为“规制上的诱饵(regulatory capture)”，也就是说，规制主体与规制客体作为同一个“命运共同体”，目光只是盯在该产业的利害关系上，而对其他产业以及一般需要者的利益，甚至对整个经济很容易缺乏周到的考虑。而且，作为整个规制法的运用，规制当局以大幅度的裁量为前提，尚没完善具体的处理基准和处理程序，加之受到政治上的影响，很容易造成届时根据政策判断来予以实施的局面。
(三)面向“竞争体系”的改革
这样一来，“不允许竞争”的传统规制法，我们认为它已不具备再继续维持下去的可能，于是，不但已呈现出面向“竞争”体系改革的动向，而且这一动向正在进一步扩展。为此，需要实施一系列的改革，如：在认可垄断的领域里引入竞争，承认新的市场加入，缓和或废止严格的价格规制等。这就是我们所说的“规制缓和(deregulation)”。
(四)仅仅是“规制缓和”还远远不够
但是，传统规制法体系的改革，并非光靠规制缓和就能马上奏效的。譬如：在和过去曾经认可垄断的转换上，为确保一般性服务而赋予垄断事业者的义务，再让身处竞争环境中的特定事业者负担就欠妥当了。而且，即便说承认了新的市场加入，过去的垄断者还继续拥有着强大的市场支配力量，或者说它还保有着在进行该事业活动中“必不可少的设施(essential facilities)”及瓶颈。通信领域中的NTT(日本电信电话公司的简称)的地区通信网、电力公司的输送电网等就属此类。在垄断的转换上，过去曾受到严格规制的垄断事业者由于规制的缓和，在经营活动得到自由的情形下，或许会滥用对市场的支配力量或瓶颈设施，对市场的新加入者实施排除或其他不正当行为。因此，一并采取对应的政策措施既是不可或缺的，也证明仅靠规制缓和还是不够的。虽然反对规制缓和的意见在各个国家都根深蒂固，但是要想说服这种反对意见，就必须从这一观点上强调政策措施。
三、“规制改革”的推进
(一)综合“规制改革”的必要性
规制缓和措施和与此一体化推进而来的措施，我们一般都把它并称为规制改革(regulatory reform)。它包括以下三个方面：(1)规制的缓和、撤销；(2)竞争条件的完善、安全网络的构建；(3)竞争法(反垄断法)的执行，即三位一体向前推进之意。
如前所述，我们还是从“竞争”型和“垄断”型产业的划分上，具体看一下这种规制改革的内容。
1.“竞争”型产业：规制的缓和、撤销与竞争法(反垄断法)的执行。
在“竞争”型产业方面，要尽早取消限制竞争的规制，并对撤销后的限制竞争行为切实按照竞争法(反垄断法)的规定予以严格的运用和执行。另外，为实现正当目的，还要实施与该正当目的之方法相符合的机能性规制。日本规制法基本上是在各自所管辖的省厅下形成了完整的规制体系，它除了有关市场参与和价格的经济规制外，还包括保护使用者、保证质量、确保安全等社会性规制。规制目的与规制内容、规制方法在所辖省厅的包揽性规制之下，其对应关系一直处于暧昧的状态。在撤销经济性规制的同时，有必要把社会性规制编排到横向的、按各机能而制定的规制制度上去。(例如：并不是通过给与因经济性规制而产生的超额经济收益来谋求保护使用者，而是要制定把保护使用者作为直接目的的横向性规制。)
2.“垄断”型产业：规制的缓和、撤销与竞争法(反垄断法)的执行。
在“垄断”型产业的领域里，有能导入竞争的，要尽可能地导入竞争，与此同时，还要在规制缓和规则中，制定过渡性的为了完善竞争条件的特别规则，从而以产业的实际状况为准恰当地运用竞争法。
即便在一直被认为是垄断性的产业里，还是有一些具备局部性引进竞争能力的产业，甚至还有一些在局部性引进竞争后，再进而全面性引进竞争的产业。像这些产业，我们要以尽可能引进竞争的观点来实施制度上的改革，从而促进新的市场参与。但是，仅仅是为了认可新的市场参与而实施制度上的修正还远远不够，因为垄断性产业一直都是在法律上得到认可的事业者，它们拥有压倒性的市场支配力，所以需要从制度上运用好竞争法，防止其支配力的滥用，除此之外还要过渡性地对新的市场参与者采取优惠政策。特别是那些既存事业者，拥有着支配市场的规模性经济的能源设备(如NTT的地区通信网络、电力公司的输送电路)。对新的市场参入者如果不采取确保该能源设备的市场准入权的适当措施，那么就不可能期望市场的有效参与。
确保市场准入的措施有以下两种方法：根据规制法，在一定条件下对支配性事业者赋予向新的市场参与者提供市场准入的义务；以违反竞争法来规制支配事业者的不当市场准入拒绝(包括差别对待和以禁止性为目的的高额市场准入费)。不过，我觉得如仅靠后者对一切实施处理的话，问题会变得大而复杂，竞争法的事后性个别规制也并非能起到有效的作用。因此，笔者认为在达到有效竞争得以实现的过渡期内，把前者的结构(即在制定规制法下的市场准入义务的同时)和竞争法对后者的拒绝市场准入的规制的可能性一同保留下来，倒是现在国际上的一般性趋势。
另外，具有支配性地位的事业者，在与形成瓶颈的能源设备部门和其他竞争性部门进行一体化运营时，因同新的市场参与者之间的关系，便会出现人们普遍认为的确保公正竞争的问题。除此之外，在其内部也会因它们之间的相互补助，使效率化刺激无法发挥有效作用，所以至少要在这些部门之间实施信息流通和人事方面的遮断式的机能性分离和会计性分离。虽然，组织性和结构性的分离、分立会造成高的实施成本，但也不失为其中的一个选择。
我们把这种对支配性事业者的新的规制，一般称之为“支配性规制”，或叫做“非对称规制”。不过，对这种导入的规制，还是有批评意见的，认为这是有悖于规制缓和的趋旨的。但是，这一措施却是规制缓和过程中必须要加以完善的过渡性竞争条件，我们绝不能把它认为是“强化规制”。关于这一新的规制内容，倒是很值得加以回味的。譬如：最合适的就是能用竞争法规制来替代的就全由竞争法来处理。这种措施之所以说是过渡性的，也是因为它可以快速地促进竞争取得成果，从而形成“普通产业”。
为确保实效性的市场准入，一定要制定明确的规则并中立公平地予以运用。为此，包括规制程序以及规制组织的结构在内，都还要进一步进行必不可少的研究。
另外，为确保一般服务，极有必要设置具有实效性的并保证竞争的中立性机构。倘若无此机构，要想实质性地导入竞争则甚为困难。
(二)执行竞争法(反垄断法)的重要性
缓和规制的目的在于扩大事业者活动的自由程度，它必须符合竞争的规则。规定了基本竞争规则的竞争法(在日本称作反垄断法)和过去相比作用大了很多。尽管实施了规制缓和，但规制还依然存在，而且处于规制缓和过程中的产业，由于规制部门和竞争部门并存等因素，和一般产业相比，会出现一些不同的问题。于是，社会要求站在规制产业的实际状态和经济理论分析的角度上来实施竞争法的适当运用。譬如，在同新的市场参与者的关系方面，由于上述规则的明确制定、运用、竞争条件的完善，或许可以期待能促进新的市场的参与和使竞争更具活跃性。但是，支配性事业者类似对市场准入的不当拒绝行为，将会导致违反竞争法，这种可能性尚没得到排除，所以在美国等国家，大家都在力求目前正在兴起的“不可缺少设施”理论的具体化。另外，还会存在像诸如通过第三者来排除、限制参与的行为(如在购进原材料等方面的排除行为)和把在某一部门的垄断力滥用于其他竞争部门的行为(如通过内部贴补来制定掠夺性价格)。另外，在相关部门间挪用客户信息和其他经营性资源的问题，也应该归于竞争法的规制范围之内。
另一方面，在同卡特尔规制的关系上，由于缓和或取消了许可制下的参与和价格规制，所以都认为这在竞争法的适用上产生不了什么特别问题，可以把它作为一般的卡特尔规制问题来处理。
四、传统规制法的变化和向竞争法的迈进
关于传统规制法的问题，我们列举了不能顺应时代的变化、限制竞争的大弊端、程序上的不十分完善等问题，但是值得庆幸的是在规制法上已经意识到了这一问题，并实施着规制方法的革新。若从实体(规制的内容方面)和程序两个方面去分析一下这一动向的话，我们会发现一个很重要的现象：这种规制法的变化(规制革新)，已在规制内容、规制程序两个方面体现出了向竞争法方向的迈进。与传统规制法相比，我们把发生了变化的规制法叫做“新规制法”。
(一)规制内容(实体方面)
在实体方面，第一个变化首先是反映在各种事业法的价格规制的改革。以前我们多是采用事前认可制，而近年来随着申报制的导入，多数规制法已开始采用保留事后变更命令权的机制。启动变更命令的要件，规定为以下两种情形：(1)在发生不当的歧视性对待时；(2)可能会造成不正当竞争时。于是在竞争法(反垄断法)的规制关系方面便出现了以下重要且令人颇感棘手的问题。
1.规制行为类型上的重复。规制法的价格变更命令之对象是歧视性对待和掠夺性价格的设定。在竞争法中也是被规定为违反行为类型的，因此在规制要件和违法要件上两者存在共同性。
2.在规制时间和方法上存在共同性。以前的规制法规定，在实施前有义务取得规制当局的认可，而新的结构则改成了事后性变更命令。这和竞争法的规制有着相同的一面。
尽管存在着这些相同性，但规制法是由管辖特定领域的规制当局来负责实施运用的，而竞争法则是由拥有横跨各个领域之权限的竞争当局来负责实施执行的。于是，这里很大程度上并存着一个在规制要件和规制方法上有着共同性的规制主体。摆在我们面前的极其棘手的课题就是如何对待、调整两者之间的关系。
实体方面的第二个变化，可以说是导入了促进竞争的规制。如前所述，规制改革的第二个内容就是完善竞争条件和结构安全网络。具体来说的话，就是：(1)对符合一定要件的市场支配事业者的特别规制；(2)创设为确保一般服务的基金制度。这虽说只是规制法研究的课题，但在对市场支配事业者的特别规制上，问题的焦点则表现在和竞争法(反垄断法)规定的行为规制之间的关系上。因为垄断化行为，或在市场上具有支配地位的事业者的滥用行为都是竞争法中最重要的禁止行为。当然，规制法所规定的特别规制，其目的是防患于未然，遏制在其滥用行为发生之前，可事先以特别义务(例如，在电气通信方面的向具有支配地位的事业者课以接续的义务)的形式采取积极的规制，虽然不同于对违反行为(如不当拒绝接续)只是处以禁止命令形式的竞争法规制，但在识别支配事业者的标准，以及有关以其为前提，界定关联市场的问题上却有着相同之处。
(二)规制方法——从事前裁量性到事后检查性规制的转换(程序方面)
在程序上发生的变化，表现在从原有的那种通过事前裁量来严格规制参与和价格设定的方法上脱离开来，转向了设定具体规则，于事后检查有无发生违反规则的方法。这一事后检查的程序得到了完善，担任制定规制和事后检查的规制主体的组织及其权限本身和原来拥有囊括一切的规制权限的规制当局已全然不同。
特别是执行竞争法的竞争当局，从全世界的情形来看，它通常都是立于公正中立之立场保障法之执行的，而且采取的组织形式也都具有独立性和中立性。“独立规制委员会(independent regulatory commission)”的组织形式就是一个最好的典型。日本的公正交易委员会采取的也是这一组织形式。一般来讲，它是由具备专业知识经验的专家学者的单数制来构成的合议制机构，肩负着保障必须是在深思熟虑之下，以公平、中立的立场实施合理的意见表决。意见表决的程序还得到了准司法性的完善，从而使当事人的程序保障和迅速审理成了可能。
规制当局有必要去效仿竞争当局建立这种组织和程序，似乎已成为世界性的潮流。包括产业振兴的政策性课题以及由管辖产业所有事项的当局的实施运用，它都和传统规制法不同，设立的规制当局有着充分的独立性并受到保障。工作的重点置于规则的设定和事后有无违反规则的检查上，这是出现在整个世界上的新动向。
很遗憾，与世界上实体方面的变化和发展相比，日本在设立独立的规则监督机构方面，动作是非常迟缓的。传统性的管辖产业的省厅依然强大有力，把规则的设定、运用的权限委让于独立性组织，现实上遇到了很大的阻力。
(三)规制法(政策)和竞争法(政策)的“相互渗透”
这样一来，一方面由于规制缓和、竞争的导入，竞争法规制领域的适用问题便成了现实中的一大课题；而另一方面，则是因规制法(规制政策)的变化，新的规制法增大了和竞争法的亲和性。
如前所述，新规制法下的事后变更命令制度是以歧视性对待和设定掠夺性价格为对象的，在和竞争法规制与行为类型上有着重复的一面，而且在事后纠正命令的措施上所使用的时段、方法也是相同的。另外，对支配事业者的规制是课以特别义务的，另外还对违反义务实施事后性规制。这种对支配事业者的规制类似于竞争法对支配地位的滥用规制。从另一个方面倒可以说规制法体现了竞争法的内容。但这些规制在规制当局的权限行使上，无论如何都避免不掉和竞争当局在执行上将有发生矛盾、抵触和重复的可能。
此外，迄今为止由于严格的规制一直被置于竞争法规制之外的规制产业，随着规制的缓和、竞争机制的引进，形成了受制于竞争法规制的局面(特别是对过去曾被认可的垄断，现在已开始适用滥用垄断力的规制)。由此可见，竞争法也吸纳了规制法的内容。
至此，规制法和竞争法在目的、内容上便出现了收敛的一面，于是便产生了这种应被称为规制法(政策)和竞争法(政策)的“相互渗透”的现象。我们可以把两者形容成是一对开展“相互竞争的规制者(regulatory competition)”。总之，设立一个调整两者的机构是非常必要的。关于这一点，准备在本文的最后予以提及。
(四)新规制法所存在的问题
拥有上述内容、程序的新规制法，在现阶段上是极为必要的，大家期待着它发挥充分的效用。那么，在新规制法中政府对新事业活动的介入方式会不会存在什么问题？就此，从以下几点进行阐述。
1.新规制法的规制内容基本上是过渡性的。随着竞争机制的扩展，特别规制的意义必然会渐次缩减，但是由于规制的存续和扩大会给规制当局带来自身的利益，所以当超越必要的限度时，规制当局就有可能维持特别规制。由此看来，我们应该经常修正规制内容，建立一个迅速撤销不必要规则的机构。
2.新规制法很有可能在行使特别义务的事前规制情形下，不能根据技术的进步和市场状况的变化进行灵活的运用，而且规制法的内容还会有不少被竞争法、消费者保护法以及其他机能性横向法规制所替代。这也正如前面我们在阐述规制法变化的内容时讲到的那样，在存在着一般性机构的情形下，要想在个别领域里另外建立和维持特别的机构，那是需要相当的理由的。
3.规制法和竞争法的并存，必然造成规制标准的双重化、复杂化，带来判断上的矛盾，进而还会损害规制预测的可能性，造成每个规制领域都形成规制标准，从而带来被称为“竞争法领域化”的问题。为此，有观点认为：在新规制法下的特别规制，应该采用竞争法自身发展的标准和分析方法。应该说该提议本身是正当的，但若是采用相同的标准、方法的话，那么作为特定了对象领域的竞争法的规制法显然就成了无用之物。另外，在产业融合的过程中，只怕还会出现连究竟适用哪个领域中的规制法为好都不能明确定夺的情形的。
4.运用新规制法的规制当局，在技术和会计上虽然有它专业性的一面，但是也不能就说它在有关新的特别规制上，对必要的竞争效果分析、市场分析就有着充分的真知灼见。从规制当局的组织权限来看，还存在着能否公正中立地执法，以及为保证公正中立执法的程序是否得到完善的重要问题。
随着时代的变化，规制法在其内容和程序上也在不断地进行着革新，但是我们也决不能忽略上述存在的诸多问题。
(五)今后的方向：事业法的竞争法化
如前所述，现在理应称为规制法(政策)和竞争法(政策)相互渗透的时代。而存在着的新规制法的诸多问题，正好为我们指出了今后应该努力的方向。
1.事业法的个别竞争法化。
新规制法从传统规制法中的限制竞争方法的事业规制中脱胎换骨，引进了促进竞争的规制，从某种意义上来说，它具有该特定领域中“特别竞争法”、“个别竞争法”的特点。在其运用之际，有必要在运用一般竞争法的竞争当局的密切配合下，灵活运用一般竞争法发展至今的成熟的理论和分析方法，与此同时，还要建立一个在确保程序上能够做出公正中立的判断、在执行程序上有着高度透明性与独立性的规制机构。
2.个别竞争法的共同法化。
分领域制定的个别竞争法在进一步进化其理论和分析方法、提高抽象程度的过程中，将会实现同相邻产业、关联产业的个别竞争法的共同化。如应称之为通用于电气通信、能源等公益事业领域的“公益事业竞争法”必将呼之欲出。
3.向一般竞争法的涵盖方向发展。
由于竞争的进一步推进，领域内特有的个别规制的价值早已不复存在，这早就是人们热切期望的结果。这一期待也正是我们规制改革的目的之所在(当然，还是要保留些在安全及技术方面尚有必要的规制)，所有经济上的事业活动都将规范于一般竞争法。
五、规制法和竞争法关系上的进化模式之整理
若将上述所言之规制法和竞争法的关系做一整理，并用阶段式来表示其进化之方向的话，可分为以下五个阶段。
第一阶段，相互无关：垄断受到法律的承认，或者说竞争法不适用因强制性规制而无法开展竞争的产业(分巢而栖的和平共处)。第二阶段，竞争法进入到规制领域：即便是规制产业，竞争法也开始适用于规制领域(如公益事业中的附带事业的违反行为)；开始提及规制缓和。第三阶段，规制法的变化和因竞争法的真正适用而出现的协动与竞合：由于新规制法引进了竞争规制，在规制缓和领域内竞争法得到了真正的适用；规制法与竞争法相互渗透。第四阶段，规制法的个别竞争法化：规制法进一步发展变化，根据一般竞争法理论而制定的规制法开始得到运用。第五阶段，一般竞争法下的规制法的内涵：与一般竞争法相同化的个别竞争法失去存在的意义，被涵盖于一般竞争法之中。
包括日本在内，大多数人都认为多数发达国家已处于第三阶段，但笔者却觉得EU已接近了第四阶段。
六、用比较法考察规制当局与竞争当局的作用分担
怎样规定规制当局和竞争当局的关系，承担各自应该起到的作用，在这方面虽然有源于对理想的追求，但大多数更是产生于整个政府组织的应有结构和历史性的原因。因此，很难从根本上判定什么样的结构更为理想，不过可以断言，将来最为理想的应该是在一般竞争法下实施规制，而不是按领域来实施规制。即便是从刚才所述的按照不同的领域设置不同规制的观点上来看也是如此。
多数发达国家目前都处于规制法的变化和竞争法开始真正得到适用的两法互动与竞合的时代。如果我们从规制当局和竞争当局的作用分担上入手，可归纳为以下3种模式：(1)规制当局的一元化：与竞争当局无关，一切都由规制当局负责；(2)竞争当局一元化：由竞争当局负责处理，规制当局仅在安全规制上做特别化处理；(3)二元体制：双方划分各自的权限和责任。
模式(1)是由规制当局负责包括竞争法在内的所有问题，在规定一般竞争法适用除外的同时，把竞争法的规制规定在规制法之中。在规制比较严格的第一阶段，即使没有明确的竞争法适用除外的制度，也可认为这一模式的说法是较妥当的。另外，还可说第(1)模式也是符合因竞争法不完备还没设立竞争当局的情形。
模式(2)刚好相反，它把一切都交于竞争当局处理，除了规制法中安全规制和确保一般服务以外，全部予以废除。如若竞争真能发挥实际效用，这在理论上来看倒也真是个可采用的机构，但在第三阶段，将会多多少少留下一些问题。
模式(3)是规制当局和竞争当局并存、分担的机构。对待同一个问题，从理论上看，规制法和竞争法两者都可以适用，而且还为此成立了调整两者之间关系的机构。而两者之间力量的大小也是一个关键性的因素。
总之，成为国际趋势的并不是第(1)和第(2)两种极端的模式，而是模式(3)的折中性结构。其实际内容又因国家之不同，即便是同一个国家，也因产业之不同而各为相异。它并不是仅仅靠追求一个最适当的规制体制的理论就能解决得了的事，而是一个由历史的原因、法的传统、整个政府的组织结构等各种各样的因素纠葛在一起的、非常复杂的问题。可以说在各种各样的制约要素下，各个国家都在追求架构一个最符合自己国情的机构。譬如拿美国来说，在通信领域设立了联邦通信委员会(FCC)，在能源领域设立了联邦能源规制委员会(FERC)。这些各自独立的规制委员会以促进竞争为理念，规范各自管辖的规制产业。这种规制当局虽然在判例法上认可“第一次管辖权(primary jurisdiction)”，但在反托拉斯问题上竞争当局是独立运作的，而且在规制当局制定的规制程序中，已经将利害关系人提出意见的程序加以制度化，所以竞争当局便积极灵活运用该权限提出自己的意见。例如在1996年的通信法方面，规制当局被赋予了尊重竞争当局意见的义务。另外，英国的新竞争法(2000年3月实施)规定，竞争当局与规制当局(通信、城市燃气、电力、自来水及铁路)共同拥有新竞争法的执行权限，而且还公布了运用指南。还有加拿大的竞争当局于1999年11月和管辖通信、电视广播产业的规制当局在过渡性的保障条款、合并、营销惯例、相互接续等方面达成了协议，理顺并公布了两者分工、协作的实施方法。在日本，1999年12月公正交易委员会和经济产业省共同制定了有关“适当的电力交易指南”。该指南旨在揭示两者是在各自的权限和责任的密切协调下，就电力交易方面做出的反垄断法和电气事业法整合性的判断标准。
七、结语
其实我是根据以上论述，针对中国公益事业的规制改革提出点抛砖引玉的拙见，对正在制定中的反垄断法草案进一己之言。但正如文章开头处所说的一样，笔者对中国公益事业的状况还知之甚少，尚不具备向各位同仁叙一己之见的能力，不过我将为之努力，把它作为今后的研究课题，留待日后再与各位方家共勉。
标签：反垄断法论文; 价格垄断论文; 市场垄断论文; 垄断竞争论文; 竞争法论文; 特别程序论文; 经济法论文; 垄断论文;