环境治理与生态政治——绿色中国的政策议程及其行动框架，本文主要内容关键词为：议程论文,中国论文,框架论文,环境治理论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035，D601 文献标识码：A 文章编号：1009－4997(2008)01－0027－05
一、环境危机与公地悲剧
所谓环境危机，是指人类赖以生存和发展的自然环境或生态系统的结构和功能由于人为的不合理开发利用而引起的生态环境退化和生态系统的严重失衡。古希腊哲人亚里士多德曾经断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”。[1] 1968年英国科学家哈丁(C.Hardin)在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》(The Tragedy of the Commons)一文，此文以公用地放牧为例描述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。环境资源属于公共产品，它具有公共产品的两个特征：使用的非排它性和消费的非竞争性。正因为如此，一些企业在追求经济利益最大化的驱使下，无节制地把废气、废水、废渣、垃圾、各种有害化学物质以及放射性污染物排放到环境中，破坏了环境的生态平衡，上演了“公地的悲剧”，使环境发生了对人类不利的变化，直接或间接地危害到人体健康和人类安全。
自工业革命以来，尤其是20世纪的后50年全球环境遭到空前破坏和污染，相继出现“温室效应”、大气臭氧层破坏、酸雨污染、有毒化学物质扩散、人口爆炸、土壤侵蚀、森林锐减、陆地沙漠化扩大、水资源污染和短缺、生物多样性锐减等十大全球性环境问题。生态学家指出，全球十大环境问题已直接威胁着全人类的生存和文明的持续发展，正残酷地撕毁人类未来的每一个美好愿望和梦想，而且将影响几代、甚至几十代人的生存和发展。环境问题现已成为一个全球性的难题，已经不仅仅是一个企业、一个国家、一个地区的责任，它关系到全球居民的生存利益、经济和社会的可持续发展。
尽管近些年来我国的环境保护取得了重要进展，从政府到民间做了种种的环保努力，但是，由于我国大部分地区自然环境脆弱、地区发展不平衡、人口基数大、发展模式粗放、管理和科技相对落后，致使生态环境遭受了严重的破坏，环境污染相当严重。国控网七大水系的197条河流408个监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类，Ⅳ、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为46％、28％和26％。其中，珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染，主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨氮。来自《2006年中国环境状况公报》表明，全国废水排放总量为537.0亿吨，比上年增长2.4％；化学需氧量排放量为1428.2万吨，比上年增长1.0％。2006年，全国二氧化硫排放量2588.8万吨，比2005年增长1.5％；化学需氧量排放量1428.2万吨，比2005年增长1.0％。城市空气质量总体较上年有所好转，部分城市污染依然严重。2006年监测的559个城市中，地级以上城市(含地、州、盟首府所在地，以下同)322个，县级城市237个，空气质量达到一级标准的城市24个(占4.3％)、二级标准的城市325个(占58.1％)、三级标准的城市159个(占28.5％)、劣于三级标准的城市51个(占9.1％)，主要污染物为可吸入颗粒物。全国酸雨发生频率在5％以上的区域占国土面积的32.6％，酸雨发生频率在25％以上区域占国土面积的15.4％。[2]
在当前及今后一段时期内，我国的各种环境污染仍然比较严重，各种影响恶劣的生态事件还将发生，“局部好转，整体恶化”的趋势仍然没有扭转。环境污染和生态破坏日益成为我国经济和社会发展的重要制约因素。
二、生态政治的兴起与发展
生态政治的概念可以表述为与生态环境相关的全局性问题，围绕生态利益展开的一系列政治现象、行为与活动。包括由生态利益与经济利益冲突引发的政治矛盾。生态政治的目的也主要是为了调和与解决人类与自然环境之间的利益矛盾与冲突，以及由此引起的社会中人与人之间的利益矛盾与冲突，其最终目标是为了人类的可持续发展。
生态政治是工业化国家和正处在工业化进程中国家的一种社会政治现象。它是对自然界动植物生存价值及其权利的尊重和推崇；它是对无度生产和消费所造成的生态环境破坏的抗议和反对；它是政府、环保组织和国际社会为保护生态环境、维护生态安全、建设生态文明所作的努力。三个层面的生态政治相互依存、相互作用：没有对生态环境问题的关注所形成的生态政治观念就没有声势浩大的生态政治运动，没有声势浩大的生态政治运动就没有政府、环保组织和国际社会等生态政治力量为生态问题的发现和解决所作的努力。生态政治兴起于20世纪60年代以后。[3] 在此以前，人类对人与生态环境之间的关系虽有一定的认识，对生态环境遭到破坏的问题虽采取了一些措施，但只是把人与自然的关系作为一个纯学术问题，把生态保护作为一个纯技术问题，而没有将人与生态环境的关系与人类的生存与发展联系起来，没有将生态破坏后的治理与生态保护联系起来。20世纪60年代以后，人类在遭受了被破坏的生态环境一连串的打击和报复后，终于开始认真思考人类与生态环境的关系，从而悟出了尊重自然以及与自然和谐相处的真谛。
生态政治是对经济化政治的反叛，它所追求的社会发展着眼于人的全面发展，强调“以人为本”，不仅主张“一切为了人”，更主张“为了人的一切”、“为了一切人”。它并不是人自大碰壁后的自我矮化，而是更高层次的自信和作为。它不是对经济增长的否定，更不是对人的价值主体地位的怀疑，而是对传统政治模式支持下的经济增长方式的否定，是对人的价值主体地位异化的否定，试图使经济增长与环境生态由对立关系转变为和谐共生、相互适应甚至促进的关系，找到人的价值主体地位实现的恰当方式。可持续发展的危机形成于企业生产的私人性和环境资源、生态系统公共性之间的矛盾，依靠企业的自律和技术的手段无法避免“公地悲剧”的发生，政治绿化才是解决这一问题的根本所在。只有政治人成为生态的“道德代理人”，才能避免环境主体缺失的尴尬和无奈。只有借助于政治力量，才能有力推动企业生产的社会成本和环境成本的内部化和最小化，彻底解决企业源于市场经济而形成的唯利是图本性与社会公共利益的矛盾所导致的企业内部经济效益和外部社会效用的脱离甚至对立的问题。只有政治文化的绿化和生态利益的直接相关人——公民有效地参与政治过程，才能推动社会的成熟，奠定生态文明发展的坚实基础，形成社会、市场、政治间相互制约的有效生态治理结构。
我国生态环境的日益恶化引起了广泛的社会关注，生态环境质量已经和就业、社会保障一起成为群众生死攸关的社会问题，其受关切程度远远超过了社会治安、廉政建设和经济增长等传统政治话题。根据国家环境保护总局公布的资料显示，2007年环保总局受理“两会”议案、提案共200多件，比2006年有所增加，代表和委员们在建议和提案中关注的环保问题主要集中在环保监管机制、环保法制建设、生态问题与水污染防治、循环经济政策等几个方面。这些都说明环保问题越来越受到社会各界的关注，已经成为中国政治生活的一个重要组成部分。如何推进中国的生态政治进程，如何利用政治力量平衡生态与经济、整体与个体的利益冲突，也成为一个迫切需要解答的问题。正是因为政府与社会对生态环境问题的重视，自上个世纪九十年代中期以后，我国环境保护事业取得了一定的成就。与此同时，全国人大和中央政府还在各重点领域制定了一系列可持续发展的目标与行动纲领，如《国务院关于环境保护问题的决定》、《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标纲要》、《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》、《中国跨世纪绿色工程规划》和《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》等。环境领域的立法工作也在这个时期进展加快：在环境保护领域，有《水污染防治法》、《大气污染法》、《环境噪声法》、《海洋环境保护法》等以及相应的监督检查；在资源保护利用方面，有《煤炭法》、《节约能源法》、《种子法》、《防沙治沙法》、《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》、《渔业法》等一系列环境生态保护法[4]；纵观十几年的变化过程，一方面表明，随着经济的高速发展，经济快速增长与资源大量消耗、生态环境破坏之间的矛盾越来越突出，使得政府决策层必须把经济发展与人口、资源、环境结合起来全盘考虑，统筹安排，寻求解决之道，政府在资源、环境问题上的观念在不断进步、不断成熟。党的“十六大”提出以人为本，全面协调可持续的科学发展观和构建和谐社会的执政理念，再一次使环境问题进入了一个更大的系统，提升到了一个更高的层面。
三、生态政治建构的治理路径
基于发展中国家所面临严峻的环境形势，建构绿色中国的生态政治建设需要从以下几个方面入手：
(一)鼓励公民的绿色政治参与，提高公民的生态政治意识，促进政府决策的科学化、民主化、生态化。
按照传统的观念，公共政策的制定只是政府部门的专利，是少数政治精英决定的事情。民意在公共政策中的成分极其有限，不但难保公共政策的民意合法性，而且也很难使其顺利地贯彻执行。因此导致政府所采取的环境政策要么仿佛“空中楼阁”，没有任何的操作性，要么因为公民参与的边缘化而出现“夭折”。首先，科尔曼认为，“生态政治也是一种生活方式，一种通过重温公民权利和社群合作，通过把地球理解为我们的家园而实现的生态化生活方式。……我们作为公民的政治生活与我们所仰赖的自然生态紧紧地交织在一起”。生态社会立足的基础是其公民有能力通过积极参与自治，创立一个有爱心、可持续的社群。公民参与自治的过程被称为直接或参与型民主。[5] 公民是生态效益的享受者，也是生态危机代价的主要承担者，理应成为生态政治的主要参与者与建设者。其次，良好的公共政策单靠政府工作为唯一的权力中心，已不能胜任治理的重任，还有赖于政府与社会的共同治理和共同管理，要做充分的政策动员，让政策执行客体能充分认识到政策的合理性和有效性，最大限度地发挥公民的积极性、主动性和创造性。因此，要保证生态政治系统的健康运行，就必须提高公众在生态政治中的参与积极性，确保公众的知情权和监督权。逐步建立多层次、立体化的传播结构，通过培训、新闻简报、专业网站、媒体见面会、出版物等各种途径向公众传播相关的信息。通过亲身参与，保护自己的生活和生存环境，由此树立公众和企业的信心，逐渐得到他们的认同和支持。
(二)将生态环境问题纳入全球治理规划，从全球战略的高度上统筹考虑和解决社会与生态的平衡问题。
由于一国的资源利用、环境破坏可以跨越国境，影响他国乃至全球，以至直接关系到人类未来的发展，因此，从全球战略的高度上统筹考虑和解决社会与生态的平衡问题，则显得尤为重要。由于认识到环境污染和生态破坏给人类生存和发展带来的潜在危险，联合国于1972年召开了第一次人类环境会议，通过了《人类环境宣言》，提出“只有一个地球”的口号，全面阐述了人口、资源、环境与发展的关系，提出了全球环境保护的战略，提醒全世界关注环境问题，该宣言明确提出：“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”上世纪80年代以来，环境污染从局部地区发展到区域性环境污染和全球性的生态破坏，很多国家开始认识到环境问题与人类生存休戚相关。人们开始通过国际合作控制温室效应、酸雨、臭氧层破坏等全球性环境问题。1987年由21个国际组织组成的“世界环境与发展委员会”，受联合国第38届大会委托，编写了《我们共同的未来》一书，系统地研究了人类共同面临的重大经济和环境问题，提出了可持续发展的基本纲领。所以地区和全球资源环境问题需要世界上每个国家积极合作，共同努力，实施可持续发展战略加以解决。目前国际社会已经作了很大的努力，签署了一些有关环境保护比较重要的条约，如《南极条约》《保护臭氧层维也纳公约》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》等约50多项。2006年，胡锦涛主席、温家宝总理、曾培炎副总理等国家领导人先后6次出席环境保护国际合作活动；2006年，全国人大常委会批准加入《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》；与联合国环境规划署签署《中华人民共和国国家环境保护总局和联合国环境规划署协议书》；成功举办保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划第二次政府问会议和第三届中国环境与发展国际合作委员会第五次会议，温家宝总理会见出席会议的外方委员，曾培炎副总理出席会议开幕式并发表讲话；中俄签署关于成立中俄总理定期会晤委员会环保分委会的议定书，举行了中俄总理定期会晤委员会环保分委会第一次会议；签署了《中俄跨界水体水质联合监测的谅解备忘录》以及《中俄跨界水体水质联合监测计划》。2006年11月10日，曾培炎副总理出席第三届中国环境与发展国际合作委员会第五次会议。我国应该加强如下几个方面建设，具体措施包括：(1)法律法规的国际化建设，使我国的环境保护措施与国际接轨；(2)应采取积极措施控制诸如气候变暖、生态破坏等全球环境问题；(3)引进先进的国际治理模式，诸如排污权交易等，来治理我国的环境污染；(4)重视跨国公司在解决包括气候变化在内的全球环境问题中的提出技术标准、技术支持、资金支持等方面的作用。
(三)完善相关的法律制度，强调立法、执法、监督并重。
1.首先要规范立法。法律是一个社会得以正常运行的底线，无论是个人还是组织，都必须遵守法律的制约，做到守法经营。对于违反法律，破坏环境，屡教不改的企业或者个人，必须追究其相关法律责任。要有效的遏制环境破坏，必须健全法制，从严执法，结合本地实际，制定与环境法相匹配的环境保护地方法规，使之上有法可依，下有章可循。在全球生态危机日益严峻的今天，必须要针对其成因采取综合措施，包括法律的、经济的、行政的手段，不管是哪种手段，哪种措施都离不开法律手段来保障，离不开政策支撑。我国在环境方面的立法也取得了重大成就，但从总体上看，自然生态保障的法制仍不健全，因而使各部门的管理职责不明确，缺乏具体的可操作的法律依据。国家应尽快完善生态环境法律体系，以保障生态环境建设顺利进行。针对这样的现状，需要法律的调整以协调利益矛盾。对于中央立法而言，就要本着实事求是，把环境保护纳入制度化、规范化和科学化的轨道，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度，并进一步确定有关主体的权利、义务和违法责任。只有对违法者实施制裁，才能使受害人权利得到有效保护。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化，谁污染谁治理。在市场经济的体系下，市场主体具有趋利性，往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。因此，加强地方环境立法，强化污染者的责任刻不容缓。
2.严格执法。全国人大的跟踪检查环境保护法实施情况报告曾指出，我国现行法律中确定的法律责任和处罚力度还不适应环境保护工作的需要，主要问题不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究。2006年3月通过的“十一五规划纲要”明确将主要污染物排放总量减少10％作为具有法律效力的约束性指标。而“十一五”开局以来，减排指标的完成情况并没有显现转机。近年来，我国环境保护法律实施状况难如人意已成共识，政府环境责任缺失、环境执法不力、环境违法成本低已成顽疾。目前，《刑法》虽以专节规定了“破坏环境资源保护罪”，但其定罪多以“导致发生重大环境污染事故”为构成要件，致使一些呈蓄积状态尚未突发为重大环境污染事故的、对周围环境及居民健康造成严重影响的污染环境行为，得不到刑事责任追究，这一规定的不足，使环境保护法律的震慑力在一定程度上打了折扣。同时，我国环境法律、法规中对环境侵权的民事责任规定也十分不足，环境污染损害赔偿在实践中往往难以得到有效支持，对环境违法造成的生态环境赔偿也未能在多数环境法律中得以体现。[6] 另一方面，虽然政府出台了许多环境保护政策，但在执行中，却常常出现偏颇。有的政府官员们为了自身以及少数集团的利益，不惜损害广大公众的利益，造成环境破坏。作为政府，本来应该站在本地居民一边，履行其职责，保护环境。但是，我们国家某些地方干部也多从可获得的短期利益为工作的出发点或为工作的评估依据，追求显性效果，忽视生态平衡对社会发展的长期的、隐性的效益。尤其在我国农村地区，不少基层领导更是生态意识淡薄，对生态的认识普遍存在着“盲点”。一些基层组织奉行地方保护主义，把本地区、本部门、本行业、本单位的利益最大化、绝对化，有法不依、执法不严，甚至违反国家保护法规。有的明知一些化工企业污染严重，是许多经济发达地区下马的项目，但地方官员为了经济发展，为了短期的政绩，却无视其带来的环境危害。所以解决环境问题还要健全管理体制。首先，完善细化相关环境保护法律，具体化、可操作化；二要加强执法队伍的建设，建设一支高素质的执法队伍，准确运用法律，保证法律规范的正确实施，起到法律对生态环境建设的保障作用；三要严格执法，做到有法必依，执法必严，违法必究。
3.落实监管。监督监管是环境行政管理中的一个重要的环节，也是行政体系对环境行为进行制约的最后一道门槛，如果执法不严，监管不力，环境政策将不会得到有效的实施。如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段，那么法律监督则是使法治在法律调整各个阶段得到有力保证的重要措施，一个国家如果没有严格有力的法律监督，也就没有法治。法律监督的真正价值不是在于形式，而是在于力度。首先，政府应加大对违法排污的惩罚力度，提高企业在环境方面的违法成本。增加企业排污的压力。其次，根据监督对象的数量、分布情况、产业结构、本地的财政情况以及环境状况因地制宜地加强相应的执法能力。再次，制定一套科学的环境监测标准，配置先进的监测设备。应该坚决制止环境管理部门行政指定或者变相强制要求企业装设指定厂家的环境监测产品的行为，维护政府采购的开发、竞争、有序。最后，建立环境信息披露机制。任何企业一旦投入运营，必将消耗资源，同时会对环境产生负面影响，因此它应把恢复和治理环境作为自己的义务，并应积极对外披露环境信息。但企业往往是从自身利益出发，对环境信息不能全面如实的披露。因此应加强政府有关部门和社会中介机构的监督。例如会计事务所或国家审计机关应进行专项环境审计，对企业环境会计信息的合法性、全面性及真实性进行审查与鉴定，以迫使企业能够主动提供真实全面的环境信息。
4.转变发展观念，明确政府的责任定位。环境问题的产生是由于公共利益、整体利益、长远利益缺乏保护而造成的。政府在环境治理的过程中处于一种尴尬的境地，一方面，政府要造福与一方群众，为当地的经济建设、招商引资作贡献；而另一方面片面的追求经济的快速发展不可避免地带来了严重的生态危机。长期以来，地方政府由于受“经济指标”至上的政绩观的影响，在经济发展和生态环境保护二者关系的认识上陷入误区，人为对立了二者的关系。有些地方政府不惜以资源的过度消耗来促进经济的增长，经济发展中只求数量，而忽视了经济发展的质量和效益；更有甚者干脆直接充当保护伞，成了环境违法行为的挡箭牌。而目前的社会权力结构中，能充当环境保护人角色的主要是政府。政府是生态环境的主要责任人，是社会生态环境公共物品的主要提供者。明确的政府生态责任机制是规约政府行为的重要保障，是促进其有效行使生态保护职能的重要动力。如果政府生态责任模糊或者缺乏监督其履行职责的机制，那么政府的责任要求就会流于形式，变成一种有形无物的空洞规定。[7] 因此，政府要从根本上扭转生态环境责任虚置的尴尬局面，为公众和企业提供包括污水处理、废物和垃圾的收集与处理，保证水体、空气、生活环境的清洁优美，保证生态环境的安全等；同时采取经济措施鼓励私人和企业生产绿色产品、提供绿色服务，使更多的企业和社会各界团体参与到环境的治理过程中来。明确自己的职能定位，承担起相应的生态责任，即生态教育责任、生态政策责任和生态管理责任等。
收稿日期：2007－12－15
注释：
① 哈丁设想古老的英国村庄有一片牧民可以自由放牧的公共用地，每个牧民直接利益的大小取决于其放牧的牲畜数量，一旦牧民的放牧数超过草地的承受能力，过度放牧就会导致草地逐渐耗尽，而牲畜因不能得到足够的食物就只能挤少量的奶，倘若更多的牲畜加入到拥挤的草地上，结果便是草地毁坏，牧民无法从放牧中得到更高的收益，这时便发生了“公用地悲剧”。参见Garrett Hardin.The Trageay of the Commons.in Science,Dee.,1968.Vol.168,1244.
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