美日政府在发展高技术产业中的作用及其启示，本文主要内容关键词为：美日论文,启示论文,高技术产业论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]D035,F062.4 [文献标识码]A
[文章编号]1001—4799（1999）04—0031—0035
一
高技术产业是人类最高科学智慧和技术的结晶，反映了人类生产活动及管理的最高水平，因此它具有一系列的特征：它知识密集性大，技术新颖、系统集成度高，更新周期快，产值高，发展迅猛，竞争性强，风险大；它往往形成产业群，一兴百兴，带动整个国民经济的发展；它面向全世界，在世界范围内实行资源的优化配置，是一种世界级的产业。近30多年各国的实践表明，高技术产业的发展与各国政府的行为有极大的关系。高技术产业起步较早的美国，其高技术产品在世界市场上曾独领风骚，但是由于过分强调市场自由经济原则，政府在计划、产业政策、补贴优惠等方面较少干预，结果使美国高技术产品的竞争力一减再减，在市场上的地盘一再丧失，甚至“后院起火”，“日本造”一度席卷美国国内市场。这说明高技术产业的发展不单纯是个技术问题，它与国家和世界经济、社会、文化有千丝万缕的联系，是一个庞大的系统工程，它有自己发生发展的规律，需要有政府集中、正确、精心的指导才能发展壮大。而且随着时间的推移，世界经济形势的变化，技术的变迁，政府的行为还应不断调整、更改，这样，才能适应高技术产业发展的需要。纵观世界高技术产业发展的态势，政府在高技术产业发展中具有举足轻重的地位，表现在以下几个方面：
1.制定产业政策支持高技术产业发展
从50年代初到70年代末，电子计算机技术得到迅猛发展，美国凭借其在这一产业领域内的技术优势及有效政策，一直在国际竞争中居于绝对领先地位。相对于美国而言，日本政府在这一产业的成长初期并未发挥重要作用，并且技术水平远远落后于美国。造成这一状况的主要原因之一，是日本政府在50—60年代的经济高速增长时期把钢铁、电力、造船、汽车等产业作为主导产业，而无暇顾及类似电子计算机这类虽然发展潜力很大但现实规模有限的高技术产业。从后发展国家发展战略的阶段性来看，这一选择是合理的，但其不良后果是产业中附加值高的市场已由先行国家占领，从而增加了赶超的困难。
60年代以后，日本国产技术同外国技术的差距越来越大，新型电子计算机的问世，对日本经济政策的设计者形成了猛烈的冲击。在美国公司咄咄逼人的强劲攻势面前，日本政府才充分认识到电子计算机国际竞争的严重性、激烈性，开始在政策上给予莫大的支持，竭尽全力保护日本刚刚起步的电子计算机工业。
为此，日本通产省在重工业局内设立了电子业课。其职责是与电子计算机厂商共同商议有利于厂商的政府政策，该课已成为日本政府最强有力的机构之一。为了沟通与电子计算机企业的联系，在通产省内设立了电子工业审议会，受电子工业课领导，电子工业课把各种问题、研究开发课题以及最后的政策提案等等，都拿到这个审议会上，并取得一致同意，然后以审议会的名义发表。该会于1966年提出了一份咨询文件——《加强电子计算机工业国际竞争能力的措施》，该文件成为日本电子计算机行业发展史上最引人注目的文件。
这份文件首先承认，电子计算机工业将成为日本经济发展最重要的组成部分；其次确定了扶植电子计算机产业的基本战略，即大力进行研究开发，实现电子计算机的国产化。为了具体实现这个战略，政府决定提供三种资金援助计划，对于一些有发展前途的重要技术研究，如开发超高性能电子计算机、开发图象信息处理系统等重要技术研究，政府将提供研究开发补助金；对于刚刚投入商品生产的产品，政府将提供特别贷款；对实现合理化生产所需设备的投资，政府除了提供特别贷款外，还根据租税特别措施法实行特别折旧制度，等等。
2.对研究与发展的有力支持
美日两国政府在高技术产业成长的不同阶段，特别是在产业成长的初期，都曾对高技术产业的研究与发展给予强有力的支持。50年代初，美国国防部深信半导体器件在未来航空、航天及航海领域中将会有重要价值，因此对半导体产业早期的研究与发展活动注入了大量资金。 到60年代末， 电子器件及通讯设备产业中研究与发展经费的半数以上来自政府投入，达到15.38亿美元。政府在支持研究与发展活动的同时， 还直接支持了对生产设施的投资，从而缩短了创新成果从实验室到商业化的周期。从1955年到1961年，政府共投资2690万美元用于对半导体器件生产设施的改进，从而促进了半导体产业生产能力的迅速扩大。
日本政府为了不至于在这一领域被美国抛在后面，对半导体产业的研究与发展从两方面给予支持：其一是提供资金援助，在1976—1982年期间，政府共投入了3.55亿美元用于集成电路的技术开发；其二是通过通产省所属的工业技术研究院与企业组成联合研究机构，对基础性技术进行开发，然后把研究成果扩散到企业。80 年代初， 日本政府投入了1000亿日元巨额研究开发经费，资助成立了“新一代电子计算机技术开发机构（ICOT）”，该机构集中了日本研究机构和民间企业的一流技术专家，同时还成立了由大学学者和主要用户组成的工作委员会，以支援这一项目。该项目的第一阶段任务是确定并开发硬件和软件的基础技术，第二阶段计划开发一个能学习、联想和推断的判断分系统，以及一个具有并行操作、有大型关系数据库和知识库的知识分系统，最后阶段的目标是建立一个完整的系统。第五代电子计算机开发的都是走在世界前列的先进技术，它成了日本努力追赶世界先进水平的重要象征。日本政府在对技术开发项目给予资金支持时，通常考虑三个基本条件：第一，项目对本国产业技术水平的提高是必不可少的；第二，如果没有政府支持，私人企业将可能不会承担这些项目；第三，项目在资金及时间等约束条件下是可行的。因此，政府的投资实质上是对企业研究与发展投资的一种补充，而且是非常重要的补充。在日本通产省所组织的研究与发展项目中，主要是针对风险大并且成果难以独占的基础性研究，而大量的应用及开发研究的工作，则由企业自行承担。在政府支持的联合研究机构中所获得的研究成果向所有企业公开，从而提高了产业的整体技术水平。
政府对研究与发展活动的支持，其意义是十分明显的。特别是在高技术产业成长的初期，政府的资金支持已超出了资金本身，它实际上代表了政府对这一新领域的赞许，从而向企业表明，若开发成功，政府将会使用这些产品。政府在研究与开发活动中的直接投资，降低了企业进行技术创新的风险收益比，并且加速了研究开发的过程。从美日两国政府的经验来看，政府对研究与发展的支持，不仅是向企业提供资源，而且都通过若干著名大学和科研机构，开展与半导体技术相关的基础性研究。在这些大学和科研机构中所进行的基础研究，不仅增加了对半导体技术的进一步了解，而且培养了当时十分缺乏的技术人才。此外，政府对研究与发展的支持，还起到了促进技术扩散的作用。政府的资源不仅流向那些具有雄厚研究开发实力的大型企业，而且也流向了那些极富创新精神的新企业，政府对新企业的支持，实质上起到了降低市场进入壁垒的作用，从而促进大量新企业迅速进入这一产业市场。
诚然，在市场经济条件下，技术创新的主体是企业而不是政府，政府在创新过程中的主要作用是诱导、支持企业进行创新。但政府的资源投入起到一种杠杆作用，一方面，政府对企业不愿投资的基础研究进行支持，增强了产业技术发展的基础；另一方面，政府对研究与发展的投资诱导了企业在研究与发展上投资的积极性，从而提高了产业在研究与发展上的整体投资规模。当然，政府的支持有一个时机选择的问题，当一个新产业处于萌芽状态时，技术上存在着极高的不确定性，这一阶段最需要政府的支持。而一旦技术轨道稳定后，对政府支持的需求就相应降低。对研究与发展的支持对象也在很大程度上影响政策的效果，如果支持对象仅限于现有能力很强的企业，则可能抑制市场竞争。美国政府对半导体产业中新进入市场的企业给予了相当程度的支持，是导致半导体产业成为极富创新精神的产业的重要原因之一。
3.为高技术企业提供发展所需的市场条件
对于高技术后发展国家而言，国内市场常常受到来自先进国家的强大竞争压力，如何为国内企业提供发展所需的市场条件，是政策设计所面临的重要课题。
日本政府在国内半导体产业创造需求方面采取了二种措施：其一是对国内市场进行保护；其二是通过宏观经济政策创造高速增长的经济环境，从而间接地扩大对半导体产品的需求规模。
在整个70年代，日本半导体产品的关税水平比美国大约高出100 %，直到1982年后才下降到与美国持平的水平。除了使用关税壁垒来阻止外国产品大量向日本市场渗透外，日本政府还严格限制外资的进入。虽然外资进入能带来资金及技术，在某种意义上有助于日本企业技术水平的提高，但外资不可能完全按资本输入国的需要来开发技术。因此，直到70年代初，仅有一家美国企业在日本设立了合资企业，而且股份低于50%。在限制外国产品进入日本市场的手段中，最有效的是政府控制进口配额。通产省运用进口配额制度，有效地选择进口产品的种类，对不同产品区别对待，严格限制国内正在发展但尚不具备国际竞争能力的产品的进入，放宽对那些国内已比较成熟的产品的进口限制。例如，日本政府为了保护国内的计算机市场，曾规定凡进口外国机器，都必须明确申述理由并经通产省的许可。通产省若认为国产机可以满足要求，就指导购买国产机。通产省还不时有意推迟批准或禁止引进美国IBM 公司生产的新机种，从而保护类似的国产计算机。为了防止美国IBM 公司在市场上一手遮天，通产省在加强日本企业内部联合的同时，还充分利用外资相互竞争进行牵制。几乎所有的日本计算机厂家，都同与IBM 公司相竞争的外国企业签定了引进技术的协议，或建立合资企业， 以削弱IBM公司的势力，如日立公司与美国无线电公司的合作，日本电气与霍民韦尔的合作，三菱公司与伍尔德里奇公司的合作等等。
当然，日本在保护国内市场的同时，也注意到促进竞争。他们不是简单地通过反垄断来限制处于绝对优势的企业，而是通过协调工作来培养若干实力相当的竞争企业，通过联合研究开发的形式，提高所有国内企业的技术水平，从而增强了国内企业之间的竞争。
4.通过政府采购政策启动市场
在高技术产业成长初期，政府采购是一种具有多方面影响的政策。由于高技术产品带有根本性的创新，能否为市场所接受，其风险之大是不言而喻的。此外，由于新产品开发费用很高，并且早期的生产批量小，单位产品成本很高，在市场中收回成本非常困难。这时政府的采购行为就显得尤为重要。从1955—1968年期间，美国政府对半导体产品的采购占到市场需求量的25%—48%，特别是在集成电路生产初期，政府基本上是唯一的用户。日本电子计算机公司（JECC）是日本计算机市场的最大用户，到1981年，这家公司累计采购的计算机价值达72.5亿美元。由于优先购买国产计算机， 从而使国内计算机生产企业成功地抵御了IBM等世界主要计算机制造企业的压力， 并确保了半导体产品市场中最重要的一部分需求。因此，早期政府的采购实质上起到了启动产业市场的重要作用。
政府的采购行为还对高技术产业获得所需的资本投资产生影响。因为政府采购提高了投资者对这一产业的信心，从而能通过外部资金市场来注入产业发展所需的投资。这在产业成长初期尤为重要。
政府采购除了降低创新的商业风险，提高创新的收益之外，对于企业追逐技术领先地位也起到了刺激作用。在技术处于迅速变革的高技术产业中，技术领先需要投入大量资源，但产品寿命周期极短对收回投资带来了极大困难。如果创新企业不能从技术领先获得足够的收益，将会对企业追求创新的积极性带来不利的影响，最终会损害整个产业的健康成长。而有一定保证的市场需求存在，使得技术领先企业能沿着学习曲线早于竞争对手降低成本，从而在竞争中占有优势。
美国政府在半导体产业发展初期，其产品主要是销售到国防部门，在早期出售给国防部门的晶体管价格一般比商业市场的价格高出几倍，这实际上是一种价格补贴。因此，半导体生产企业利用军事采购的利润来支持向民用市场渗透，即通过降低民用市场的产品价格来扩大需求规模。由于规模经济及学习效应的作用，市场需求规模的扩大，反过来又促进了产品成本的进一步降低，从而实现产业发展的良性循环。
5.提供补助金和税收优惠政策
为了迅速赶上甚至超过世界先进水平，日本政府对高技术实行了补助金制度。其中最引人注目的是，1976—1979年“超大规模集成电路开发计划”取得了巨大成功。这一计划指定了重要的战略性产品， 即64KRAM（存入64000比特信息量的随机存取存储器），以取代当时处于最尖端地位的16KRAM，从而大步跨越了已有的先进技术。此计划的总费用为720亿日元。其中政府支出的补助金总额为291亿日元。日本政府虽然对此计划提供了补助金，但专利大部分仍归企业所有。对参加这一计划的企业的选择，反映了日本政府的远见卓识。政府的目标不仅是培养出半导体厂家，更重要的是要培养出像美国IBM 公司那样的综合性企业，因此一些著名的老牌半导体厂家，如冲电气，被排斥在外。当时的外部条件恰巧对日本非常有利，1979年，美国的半导体厂家由于经济衰退，不能满足国内需求，于是，日本厂家接受了美国IBM公司的大量订货。 到1982年，日本迅速占领了64KRAM世界市场的70%。
日本政府对高技术产业在税收方面也实行了一系列优惠政策，实施了一系列特别减免税措施，例如缩短工业设备折旧期，对出口收入实行特别扣除，对出口贸易损失准备金实行免税，降低利息分红的税率等。如对计算机厂商除了大量提高折旧费外（对厂商和买主双方都实行），还得到四种专门减税待遇：增加30%的科研税务信贷；扣除50%的“软件提供收入”以作为软件开发的储备金；对培养软件工程师费用的20%作为免税处理；对销售额的2.5%作为意外损失储备金予以免税。 总之，日本政府以减免高技术产业的税收来鼓励私人投资，“恐怕比其他一般国家走得更遥远”。
6.官民合作共同研究开发
为了使本国的高技术产业参加国际竞争，日本政府大力组织官民共同研究。其做法是政府和企业共同投资，集中政府研究机构和各企业的研究力量共同进行重大项目的技术攻关。这种将有限的技术人员和研究经费集中起来，统一制定开发目标的官民合作的研究开发体制，对于日本计算机技术迅速自立开发与力争领先，对于节约研究经费和时间，发挥了十分重要的作用。80年代日本政府组织实施了4 个大型研究计划：第五代电子计算机开发计划、科学技术用高速计算机系统开发计划、光应用计测控制系统开发计划和下一代产业基础技术开发计划，都是通过这种官民合作共同研究开发的方式而成功的。
总之，由于高技术产业的重要性和综合性，它对国家民族生存发展的特殊意义，以及它兼容科技、社会、经济、军事、文化诸方面，它的发展是当代最伟大的社会工程，它不能以单纯技术观点和手段来解决，也不是少数企业家、科学技术家能单纯解决的。它必然牵涉到政府行为，政府行为的正确与否是高技术产业发展的关键。
二
我国是一个大国，高技术产业的发展是我们的前途和希望所在。如何发挥我国社会主义市场经济以及政府领导经济的优势，面向世界经济的未来，综合科技、经济、社会、国防、文化的需要和发展规律，学习别国的先进经验，规范政府行为，是我国高技术产业持续发展，振兴中国经济面临的新课题。特别是在我国从计划经济体制向市场经济体制过渡的情况下，从建立和完善风险投资运行所需要的条件看，政府的作用就显得格外重要了。借鉴美日两国政府发展高技术产业的经验，从我国当前的实际情况看，我们认为政府尤其要在以下几方面采取措施扶持高技术产业的发展：
第一，依靠政府财政拨款，加强对R&D的投入
美日两国政府在高技术产业成长的早期，都曾对其研究与发展给予强有力的支持。政府的支持，其意义是十分明显的，它已超出了资金本身之外，实际上代表了政府对这一新领域的赞同，从而向企业表明，若开发成功，政府将会使用这些产品。这样政府对R&D 的投入在全国就能起到一种杠杆的作用。一方面，政府对企业不愿投资的基础研究进行支持，增强了产业技术发展的基础；另一方面，政府对R&D 的投资也可诱导企业在R&D上投资的积极性，从而提高了产业在R&D上的整体投资规模。它对改变经济增长方式，优化产业结构，合理配置资源都具有十分重要的意义。所以，我国政府在当前增大科技经费的投入，创造全社会科技投入的运行机制，制定正确的导向政策，已经是刻不容缓的紧迫任务。
第二，高技术产业的发展应立足于国内市场
虽然高技术产业的最终目标必须是实现国际化，但高技术产业的发展却必须立足于国内市场。美国在高技术产业成长的初期，通过政府采购来启动国内市场，日本也曾推行了积极的市场保护政策。美日两国就是依靠内需扩大型的市场开拓战略，实现高技术产业起飞的。其原因在于，国内市场的旺盛需求有利于一个国家发挥规模经济优势，同时，国内市场拥有成熟的消费者有利于促进企业提高竞争力。企业只有在把握了不同层次消费者不断变化的需求，才可能在激烈的国际竞争中立于不败之地。同时，国内需求也会促进国内形成大规模连续投资。当然，在确保国内市场需求的同时，也要注意到促进竞争的重要性，单纯的市场保护对高技术产业的发展是不利的，它会造成安于现状、不求进取，只有参与国际竞争才能形成持续的危机感，从而促进技术不断创新和发展。
第三，实行税收优惠政策
由于高技术产业的开发风险大，收益难以预料，而且筹集资本的能力较弱，政府应实行税收优惠政策，鼓励投资。美国政府在1969年曾把资本增值税从21%提高到49%，这项政策使得风险资金的来源骤减，从1969年的17100万美元降到1979年的1000万美元。1978年， 经过硅谷和其他地方的高技术公司极力游说后，国会推翻了早先的决定，把资本增值税率降回到28%，风险投资又恢复了它的吸引力。1981年，美国政府进一步把增值税率降至20%，结果到了1982底，风险投资额激升至14亿美元以上，是12年前的8倍，1983 年达到45 亿美元， 风险总资本也从1969年的23亿美元增加到121亿美元，1986年达到241亿美元。中国的高技术产业还处在起步阶段，只有在税收上给予特殊优惠，才能促其生长。现在我国不少地区都制定了相应的优惠政策，如对高技术企业的各项非生产性收入，包括技术转让、技术咨询、科研合同、技术培训、中试成果等，免征一切税收。新产品试销时期，不征税，正式进入市场销售三年后，可酌情减免税等等优惠政策，对发展我国的高科技产业是非常必要的。
第四，规范政府行为，为我国高技术产业的发展创造优良环境
从美日两国发展高技术产业的历史来看，政府行为是不容忽视的重要方面。市场经济体制下的产业发展原则上要通过企业自主实现。但市场机制有时不能充分满足合理发展的要求，在此情况下，政府的介入就十分必要。政府可以通过技术政策、财政政策、金融政策、人才政策、进出口政策等，扶持高技术产业的起飞，诱导经济按规划的目标发展。美国在历史上曾经由于过分强调市场自由经济原则，政府在计划、产业政策等方面较少干预，结果使美国高技术产品在市场上的地盘一再丧失。日本在50—60年代把钢铁、电力、造船、汽车等产业作为主导产业无暇顾及高技术，致使同外国的差距越来越大。这些都说明，政府的积极介入已成为当代高技术产业发展的重要条件。我国高技术产业起点低，技术落后，资金短缺，在发达国家经济与科技优势的压力下，政府更应积极制定高技术产业发展战略及规划，建立和完善各方面的政策，以此作为振兴经济的动力和促进产业结构高级化的重要措施，为高技术产业的发展提供一个优良的环境。
[收稿日期]1998—11—30