我国旅行社代理制的深层障碍及对策分析，本文主要内容关键词为：代理制论文,对策论文,旅行社论文,障碍论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在加入WTO前，关于中国旅行社业如何学习西方旅游发达国家的经营管理技术和经验，已经成为旅游界关注的焦点。1997年，杜江、刘永友提出了我国旅行社经营体系调整的导向问题，认为应该通过对旅行社的改造、分化、组合和增设等方式，实现大型旅行社集团化、中型旅行社专业化、小型旅行社通过代理制形成网络化的目标模式。近年来，旅游学者们就中国旅行社业的代理制问题进行了多维度的理论探讨，旅行社业有关人士也进行了大量的实践摸索。旅游行政主管部门通过保护、推进的方式，希望在加入WTO之前，随着中国现代旅行社在政府主导下的自然成长，逐步形成一套中国旅行社业经营管理的市场运行模式。然而令人遗憾的是，多年过去之后，旅行社业合理的分工并未出现，高效的运行机制并没有生成。“中国旅游业迫切需要好的服务和好的经营机制，而旅游业的薄弱环节是旅行社”，我国旅行社业的现实状况仍然是：“20年来‘小散弱差’的局面没有根本改善。”[1]关于我国旅行社分工体系，魏小安认为：代理和零售是旅行社业的一个组织结构问题，也是大的产业分工的问题。……从国内旅游和出境旅游来说，批发、代理、零售三级架构形成的基础条件已经具备了，这是中国旅游产业成熟的一个重要标志。[2](P91)但也有学者认为我国当前尚不具备旅行社业零售代理商的生存条件，自然分工体系的构想难以实现[3]。中外合资旅行社以及外商独资旅行社的设立、发展，会在很大程度上对我国现行的旅行社业的分工模式和旅行社经营机制产生巨大的冲击。欧美旅游发达国家成功的旅行社代理制在中国是否能移植存活？旅行社经营环境需要哪些改善？中国旅行社业需要进行哪些改良？进一步的研究对于仅存3～5年时间就要实现与国际旅游市场接轨的中国旅行社业来说，已是十分迫切。本文试就几年来欧美旅行社中普遍存在的代理制在我国遇到的障碍进行初步分析，并提出一些改革的设想。
一、旅行社经营的市场环境障碍
旅游业的市场化程度取决于我国经济的整体市场化水平的高低，这就是我们在改革开放过程中经常呼唤“配套”的原因。一个行业的市场化程度受到相关行业的市场化程度的制约，某行业对外依赖程度越高，受外部影响越大。旅行社业属于环境依赖程度很高的行业，旅游产业及相关行业的市场化程度影响甚至决定着旅行社的市场化进程。旅行社所经营的典型产品如包价旅游产品，其中包含了吃、住、行、游、购、娱六大要素。饭店市场化了，餐饮、游览、购物、娱乐市场化了，就不成为旅行社市场化的障碍。但是迄今为止，被视为旅行社产品的“生命要件”的交通运输业中的民航和铁路，仍然由政府主导下的部门垄断着。旅行社在组装包价旅游产品、与相关部门交易时，除了吃、住、游、购、娱和公路、水路运输等要素的采购具有平等的谈判地位外，国内旅游交通所依赖的重要工具火车、飞机，由处于垄断地位的民航、铁路部门控制，旅行社明显处于不利地位，甚至不具备与其平等谈判的资格。
以民航为例，我们就能清晰看出市场环境对旅行社经营的阻碍状况。
美国旅游学者laurence strvens曾指出：具有航空代理权是旅行社生存的基础。美国1978年开始分步骤实施《航空管制取消法案》(The AirlineDeregulation Act)，特别是1984年后，美国旅行社数量迅速增加，10%的机票销售佣金成为旅行社收入的主要来源。1995年德尔塔航空公司(Delta Air Lines)率先提出对旅行社销售机票实行最高佣金限制，对国内航空票价500美元和250美元以上的，最高佣金限制在50美元、25美元以内，并得到西北航空、联合航空等美国大航空公司的响应。实际上将过去旅行社从航空公司获得10%的标准佣金惯例变为佣金上限，对旅行社业产生了很大冲击。在1995年至1997年间，航空票务收入总额尽管仍保持增长，由612亿美元增加到705亿美元，增加了15%，但由于来自游船、饭店和租车等方面的收入以更高的比例增长，所以，航空票务在旅行社总收入中所占的比例由61%下降为56%[4]。即使这样，这一佣金比例对中国中小旅行社仍然具有巨大的吸引力（我国具有航空公司代理权的旅行社的国内业务佣金比例为3%）。由于资料所限，无法对我国旅行社的利润结构进行精确分析，但笔者从实际中所了解的情况则是，我国绝大多数小旅行社没有航空公司销售代理权，他们只能从航空公司的售票点或代理点购买机票，所得到的国内机票销售佣金远远低于3%。
再进一步考察一下1999年上半年中国民航业联合固定旅行社团体优惠票价的案例。1998年民航出现全行业亏损24.4亿元人民币，民航管理部门于是采取一系列措施扭亏，其中最为“有力”的一项是：1999年1月25日，国家发展计划委员会、国家民用航空总局联合发文［计价格(1999)74号］规定，从3月1日起，机票禁止打折，将原来给予旅行社团体按公布票价80%计价的政策，改为按90%计价，并且“所有优惠价客票只限在航空公司直接设立的售票处和营业部定点销售”。这一政策出台后，人们议论纷纷，著名学者茅于轼撰文指出：这是抵制市场经济的行为，“是方向性的错误”，“在美国这是犯法的事”[5]。由于旅行社销售属预约性销售，国际旅行社在1998年就按航空公司的惯例承诺，即公布票价的80%与境外旅行社签订了来华旅游合同。这一新政策的出台使旅行社的团体采购票价实际上涨10%。本来举步维艰的中国旅行社业更是雪上加霜，旅行社要么为了保住有限的客源市场而承担巨额经济损失，要么冒着失去信誉和客源的风险提高报价，这一两难选择，对相对幼稚的旅行社业来说都是性命攸关。因此，在中国旅行社协会、国家旅游局与国家计委、民航总局反复协商不果的情况下，最后上书国务院办公厅请求协调解决[6]。
民航尚且如此，铁路更是一统天下。加之旅游的季节性特点，尤其是在旅游旺季，机、车票成为稀缺资源的时候，旅行社的不平等地位更加凸现。在这种关键供应部门非市场化的条件下，弱势的旅行社与强势垄断的民航、铁路部门的不平等交易地位，成为了中国旅行社实现代理制的重要障碍。一方面，对中小旅行社而言，机票代理不可能成为其“生存基础”。另一方面，对旅游批发经营商（或组团社）而言，不可能从交通供给部门得到供应保证，更无法形成预期报价。在欧美国家，旅游经营的旅游产品开发周期很长。如包价度假产品，至少在旅游出发前1～2年必须开始计划，而对某些事件如世界杯、奥运会等，则必须提前几年开始计划。一般度假产品，头5～6个月时间用于组装产品、包租飞机、安排汽车游船交通、预订酒店房间、安排观光旅游项目等等；接下来的4～5个月用于编印宣传促销材料，包括图片、陈列品；然后再花4～6个月的时间来检查……最后才将宣传材料分发给代理商。[7](P65)旅游者一般在旅游出发前半年就能看到新的旅游产品目录。我国旅行社在目前状况下，要做到这一点几乎不可能。
二、政府的过度保护
从世界各国旅行社的历史和现状来看，旅行社业的行业壁垒较低。由于中国的旅游业发展与发达国家不同，走的是发展中国家的非常规发展道路（即国内旅游晚于入境旅游启动），加之我国旅行社很长时间受计划经济体制呵护，随着经济体制改革的进程一步一步进入市场，所以长期以来，旅行社一直是政府保护的对象。这种保护实际体现在两个层面：
其一是对“国有”的保护。这种保护从政府规制来看，保护了11年（从1985年《旅行社管理暂行条例》至1996年《旅行社管理条例》）。在以入境旅游为主的中国旅游业发展初期，旅行社业作为一个投资回报率高、行业自然壁垒（资金、技术等）低的领域，设置非市场壁垒，允许谁或不允许准进入这一行业是政府最需要决策的一个问题。《旅行社管理暂行条例施行办法》第一章“开办旅行社的条件”第一、二条的第一款都是“必须是全民所有制企业”，除国、中、青“三大家”外，如1986年由国家旅游局批准成立的中国职工旅行社总社、中国康辉旅行社总社、中国招商国际旅游总公司、中国和平国际旅游总公司等“一类社”都是这一保护政策下的集中体现。旅行社业允许进入的主体多为一些具有政府权力背景的机构或组织。这种保护一直延续到1996年，由于这种保护有违国家市场经济体制变革，在新颁布的《旅行社管理条例》中，对旅行社的国内投资主体的资格限制才得以取消。
其二是对“国民”保护。从开放的角度来看，旅行社业长期奉行“不开放”政策。与其他经济领域的开放进程比较大约晚了20年，与旅游业中饭店业相比，实际也晚了近18年。早在1982年，我国第一家中外合资的饭店——北京建国饭店开业，并由香港半岛集团管理，境外饭店管理公司开始进入境内饭店管理市场。饭店业迅速发展，到1999年，旅游饭店达到了资产总额3000亿元、7835家、客房总数89万间的庞大规模。比投资主体变化更具意义的是，世界最大的饭店管理公司基本上都进入了中国，到2000年已发展到假日30家，香格里拉24家，喜来登7～8家，希尔登4家，里兹1家。饭店业从投资主体、产业规模、行业标准、饭店管理模式等等主要方面，逐步走向市场，并较快实现了与国际接轨。而旅行社业直到1993年10月21日，国家旅游局发布《关于国家旅游度假区内开办中外合资经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法》，申请设立中外合资旅行社的前提仍是“本度假区开发建设已具有一定规模，区内已建成投产的项目总投资额累计超过1亿美元，具有接待海外旅游者和开展海外旅游业务的基本条件。”鉴于全国总共仅有12个国家旅游度假区的现实和一系列相关的苛刻条件，与其说是中国发出了旅行社业启动对外开放的信号，还不如说向境外旅行社发出一个明确讯号：中国旅行社业暂不开放。实际执行结果也清楚表明了这种保护的成果，直到1998年初，《暂行办法》执行5年，结果是惟一审批和成立了与瑞士合资的云南力天旅游公司。1999年1月24日，“为了进一步扩大旅游业的对外开放”，《中外合资旅行社试点暂行办法》终于出台。大门确实是打开了，但在国外旅行社看来，却有一道非常高的门槛。实际情况是，1999年一家中外合资旅行社也没批。到2001年11月底，全国总共才批准成立了11家中外合资旅行社。
正如魏小安所说：“从态度上说，国家旅游局在对旅行社的保护上一直都是比较坚决的。从1990年开始到现在，我们对于旅行社行业已经保护了10年，对外资旅行社的进入也可以说是抵抗了10年，我们多次提醒旅行社的经营者要珍惜和抓住现在的时机，尽快发展壮大，迎接外资旅行社的进入。比较遗憾的是，虽然花了这么长的时间在抵抗，但实际上并没有达到我们预想的理想状态。”[2](P71)当然还有地方保护等其他层面的保护。“开放促进改革”的命题已有大量的理论分析和实践佐证，勿庸赘述。对旅行社业的所有这些保护，损失的远不只是争取更多来华旅游者的机会，更严重的影响是使中国旅行社业置身于国际旅行社市场之外，拒绝外资的介入，也失去了实际接触国外先进的经营管理技术和运营机制的机会，更无从造就既谙熟中国国情又了解国外旅行社操作规程的专业人才。在进入激烈竞争的国际旅游市场之时，明显处于弱势而又没有经过“热身赛”的中国旅行社业，无论是创造新的经营机制还是移植发达国家经营模式都势必付出高昂的代价，而且困难重重。旅行社代理制也是如此。
三、大旅行社集团并未形成
在计划经济体制下，我们有引以为自豪的中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三大系统。政企分开也好，外联权下放也好，股份制改造也好，在建立现代企业制度的进程中我们最终只能选择“打烂重做”。评判企业规模大小，当然有许多参数，资产、人员、经营领域等等都可以在某种程度上视为“大小”的指标。但从旅行社企业经营的特点出发，显然营业收入、市场份额、营销网络等方面才是反映旅行社实际规模的有效指标。
1.营业收入
美国运通(American Express)1999的营业额为150亿美元，相当于1200多亿元人民币，美国的其他几家大型旅行社如Carlson WagonlitTravel、Rosenbluth International、BTI Americas、Maritz Travel等10多家旅行社年销售额超过10亿美元。国家旅游局统计表明：1999年，我国旅行社业总体状况为旅行社7326家，营业收入324亿元人民币，利润仅为6.23亿元人民币，并有相当一部分旅行社亏损。单从绝对数字来看，我国旅行社全行业年营业收入总额仅相当于美国运通的1/4左右。如果拿我国目前最大的旅行社和欧美及日本最大的旅行社进行比较，更是小巫见大巫。
2.市场份额
在欧美旅行社的自然分工体系中，旅游批发经营商和零售代理商分工相对明确。旅游经营批发商凭借自身雄厚的人力、财力、物力和信息资源，开发设计经营旅游产品。而独立零售代理商则凭借其地域优势和对客户的忠诚，代理诸如航空、饭店、汽车租赁及旅游经营商的产品，从被代理人那里获得销售佣金。最终形成的基本格局是，数量规模上呈金字塔状态，处于塔尖的旅游经营批发商数量少，但规模大、实力强，处于塔基的旅游代理零售商则数量庞大，但规模很小。虽然近年来随着信息技术广泛运用，批发经营、零售代理及相关分工体系发生了一些变化，但基本状况是少数大旅行社集团占有相当大的市场份额。早在1993年，美国占旅行社数量13%的大旅行社（年营业收入500万美元以上），营业收入占全美旅行社行业收入总额的46%[8](P126)。英国1999～2000年夏季旅游市场份额估计情况如表1：
表1 英国1999～2000年
四大旅行社市场份额估计[9](P1)
Thomson
Airtours
JMC
First choice
1999年夏
27%21%
21% 20%
2000年夏
24%24%
22% 19%
与此反向运行的是我国的中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三大系统，有组织接待入境旅游人数的市场份额从1990年的30.8%逐年下降到1995年的20.5%。[8](P100)这里还需说明的是，这一数据仅指入境旅游市场，并且其中包含了国家对中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三大家的政策保护等非市场因素。
3.营销网络
与其说大旅行社的营业收入和市场份额可以被视为衡量旅行社规模的重要指标，还不如说这些指标所标示的只是一种结果。比这些指标更为重要的是，国外大旅行社集团都具有庞大的营销网络系统。如日本交通公社，1994年成团的77万名旅游者中，50%由交通公社自己销售，50%由其他公司销售，而交通公社的分社也销售其他旅行社的旅游产品，形成了分销产品的交叉和交叉的分销系统。[10](P221)在英国也是如此（见表2）。
表2 1993年英国五大旅行社销售点情况[11]
营业点数
所占比例（％）
Lunn Poly
578 8.4
Going Places 546 7.9
Thomas Cook
340 4.9
AT Mays329 4.8
Co-Co Travel Care
170 2.5
总计 1963 28.5
最大的五家旅行社在1993年控制了近2000个营业点，占全国所有营业点个数的30%。这些大旅行社由其自设营业点，加上基于传统代理制的销售网点以及运用信息技术构建的直销网络组成的庞大的营销网络体系，才是真正构筑其规模的基石。
再进一步从我国旅行社规模扩张成本的角度考虑，《旅行社管理条例》及《实施细则》规定，旅行社不能设立办事处、代表处和联络处等办事机构，设立非法人分社必须有相当于法人社一半的资本金和质量保证金投入（见表3）。
表3 中国旅行社注册资本金和质量保证金要求
旅行社
注册资本金（万元）
质量保证金（万元）
经营
类别
旅行社
每一分社
旅行社
每一分社
范围
国际160
出境、入境
≥150 ≥7530
60 入境
旅行社
≥30 ≥1510
5 国内
≥400 — 60
—
入境、国内
资料来源：据2001年《旅行社管理条例》修订版和《旅行社质量保证金暂行规定》整理。
此外，还必须具备年接待10万人次以上的条件，与分社实行管理、财务、招徕、接待四统一。旅行社门市（包括营业部）必须在注册地的市、县行政区域内，并实行人事管理、财务管理、组团活动和导游安排、旅游线路和产品四统一。显然，设立分社、门市系统与搭建代理网络比较，其启动代价不可同日而语。即使是在现行的政府规制中，代理制仍然是大旅行社与众多小旅行社联手的有利机制。
如果众多的零售代理商的生存要依附于大的批发经营商，并由此构成批发经营商的营销网络的重要组成部分。没有真正意义的大旅行社集团，代理商依附在哪里？旅行社规模只有同真正大的营销网络和高水平的管理技术相结合才可能真正“大”起来。这也是近几年来我国旅行社在效仿西方国家某些“一体化”形式的过程中所忽视的一个重要方面。
四、旅行社产品结构问题
这是一个与旅行社规模密切相关的问题。目前我国旅行社产品的总体特征用一句话来概括，可以称之为“标准等、全包价、团体观光旅游为主”，出境、入境、国内旅游市场无一例外地集中反映出这一基本特征。从国家技术监督局颁发的LB/T15971-1995《导游服务质量》国家标准来看，相关定义解释为：组团旅行社（简称组团社，domestic tour wholesaler）：接受旅游团（者）或海外旅行社的预定，制定和下达接待计划，并可提供全程陪同导游服务的旅行社。无论从中文释义还是从实际情况，我们都很难在“组团社”找到“批发”的内涵。
从理论上讲，代理关系的形成，是市场体制下代理方和被代理方共同利益基础上的结合。正如Elaine X.Grant指出的：航空公司、游船公司、饭店、汽车租赁公司或者旅游经营商付给代理商佣金。当他们已经能减少佣金而实际上对他们的销售没有什么影响，也就意味着他们感到不需要你销售他们的产品了，或者至少他们觉得不管他们做什么你都会销售他们的产品。[12]她这里虽然是就航空公司削减佣金而言的，实际上却反映了高度市场化环境中旅游代理关系存在的基本规律。组团也好，批发也好，离不开一个核心——产品。大旅行社之所以需要代理商代理其产品，是基于通过代理商销售比直接销售的销售成本更低，或者能在直接销售部分外获得更多边际利润，或者得到更多的市场份额等等。反过来也是一样，代理商之所以代理别人的产品，也是因为自身没有能力经营这样的产品，或者经营成本太高，或者风险太大，而代理销售也能获得较理想的佣金等等。
反观我国旅行社国内旅游市场，旅行社没有形成批发经营和代理的分工。你组团，我也组团；你接团，我也接团。实际上，透过这些表面现象，把大大小小的旅行社的国内旅游资料收集起来稍加分析，就会发现在同一地区市场上，旅行社彼此之间的线路、游程、标准甚至报价几乎没有差别，谁都不具备产品优势。旅行社再小也没关系，国际旅行社的出境旅游产品，国内旅行社不能非法做。但国内旅游产品，凡大社能做的，小社没有不能做的。即便是一模一样的旅游产品，如果大社的管理水平不高，小社甚至可能更具有价格竞争优势。在这种旅游产品状况下，谁也不需要谁代理，谁也用不着代理谁。
“标准等、全包价、团体观光旅游”一统天下的产品格局的形成，在我国旅游发展初期，是基本符合我国旅游市场实际需要的。近年来，随着旅游需要的多元化，度假休闲、商务、公务、文化教育、宗教、体育健身、探险、会议、奖励旅游等等旅游产品的出现，已孕育着我国单一旅游产品结构的改变。如果旅行社，特别是大的旅行社不能凭借自身优势，致力于开发新的富有特色的旅游产品，争得先机，并构建起高效的营销网络，要与中外合资旅行社和外资旅行社相抗衡，胜算几何？不得而知。
总之，长期以来，我国旅行社在学习西方发达国家旅行社的分工模式和经营机制过程中所遇到的这些主要障碍，使得我国旅行社合理分工体系难于形成。当然除了上述因素外，还有诸如法律、管理水平、人才、信息技术运用、信用、结算等许多方面的问题也对代理制在我国推行或多或少产生了一定程度的影响。实际上，我们可以将这些障碍大致分为两个方面，一方面源于旅行社业自身，另一方面则源于旅行社的经营环境。这两方面的障碍相互关联，但是从影响力的角度来看，来自旅行社经营市场环境的障碍无论是广度还是深度都远远大于来自旅行社业自身的障碍。
五、克服障碍的对策分析
源于旅行社自身的障碍将会随着我国旅游业本身的发展而相对减弱，其影响程度也会逐步减轻。比如大型旅游集团的形成问题，虽然不可能在几年时间内很快出现像美国的运通或者日本的交通公社一样的大旅游集团，但经过十多年旅行社业的市场化进程的洗礼，旅行社业系统内的市场竞争，必将产生且已经有迹象开始产生两极分化。据2000年度旅行社年检统计：全国旅行社总数为8993家，其中国际旅行社1268家，国内旅行社7725家。但占旅行社数量14%的国际旅行社，人员占40%，资产超过60%，利润占旅行社利润总量的98%。而“百强”国际旅行社占国际旅行社总数不到8%，但外汇结算、旅游利润占总量的近80%。[15]这一态势，已反映出与国外旅游发达国家相同的发展趋势。再如旅行社产品问题，也正在随着旅游市场需求的变化而呈现出多样化的发展态势，如广东一些旅行社在2000～2001年开始致力于“会议旅游”、“奖励旅游”产品的开发，取得了很好的效果。此外，度假旅游、商务旅游、修学旅游、探险旅游等等新产品也已出现，旅游产品市场已开始改变过去观光旅游产品一统天下的局面。
源于旅行社经营的市场环境障碍的消除在很大程度上取决于我国市场经济发展的总体进程，特别是与旅行社业密切相关的部门和行业的改革。从欧美旅行社代理制的出现及旅行社自然分工体系的演进进程来看，市场化是最基本的背景，因而我国旅行社代理制的形成及其发展，很大程度上决定于旅行社经营环境的市场化程度。我国旅游业的发展是属于政府主导型的，政府行为在旅游业中扮演着重要角色，政府在推动旅游业的发展（包括旅行社的发展）中发挥着重要作用，即使在将来旅游市场化程度提高后也仍然必须由政府来进行宏观调控。但是，目前政府的宏观管理职能与市场经济的要求既存在缺失也存在过度干预，这同时也是旅行社代理制的最大障碍。为了推动旅行社代理制进程乃至整个旅行社业的发展，在未来几年，政府管理必须从下面两个关键因素着手：
1.根据我国旅行社业的实际情况，借鉴旅游发达国家的经验，加快制定和完善相关旅游法律法规
政府对旅行社的宏观干预和调控最终是通过法律法规来实现的，不能依赖行政手段。目前我国旅行社管理的法律体系由政府及相关旅游行政主管部门的政令、行业标准以及相关国家和地方行政法规构成。1996年在《旅行社管理暂行条例》的基础上出台的《旅行社管理条例》（2001年修订）和1999年出台的《导游员管理条例》是旅行社管理中两个最高级别的政令，既没有《旅游法》，也没有专门的《旅行社法》和《导游法》。在现行法规中对旅行社代理制的直接影响表现在仍然按旅游业务（入境旅游业务、出境旅游业务、国内旅游业务）范围分类，属典型的水平分工，并且没有涉及代理业务内容。加上相关注册资本金和质量保证金的规定，对旅行代理商的形成和发展显然缺乏足够的法律支持。
当然，政府在对旅行社实行宏观管理时，既要考虑到我国作为旅游发展中国家这一基本事实，也应该借鉴旅游发达国家的成功经验。对我国来说，通过法律实现旅行社的规范管理，比较理想的参照对象是日本。日本1952年颁布了《旅行业法》，其旅行社分类类似于中国旅行社的分类，也是采用水平分工体系模式。《旅行业法》颁布后，经过8次修订，1996年4月1日开始实施的新的旅行社登记制度，将旅行社类别简化为旅行业和旅行业者代理业两类，并且旅行业者代理业不涉及营业保证金和财产基础额的问题。日本新的《旅行业法》按照是否实施“主催旅行”（相当于我国包价旅游）及是否实施海外（出国）主催旅行，把旅行业分为三种，不再单纯按是否从事海外旅行业务区分旅行业种类。“第一种旅行业”指可实施海外和国内主催旅行的旅行业；“第二种旅行业”指只实施国内主催旅行的旅行业；“第三种旅行业”不实施主催旅行。[16]日本《旅行业法》及与之相关的标准旅行合同条款、代理合同条款以及翻译导游法等等各种详细的法律规定保证了日本旅行社业的健康发展。我国《旅行社管理条例》及《实施细则》为适应加入WTO的要求，于2001年进行了相应的修订，但显然离“法”还相去甚远，日本有关旅行社的法律体系及相关实施机制对我国有很高的参考价值。
2.打破行业垄断，消除地方保护，实现旅游销售资源的合理配置
从市场营销的角度来分析，由于长期的地方保护和条块分割，造成了我国旅游销售资源的巨大浪费。在欧美旅游发达国家，大旅游系统内的销售资源，尤其集中表现在航空机票销售、游船销售、酒店销售、包价旅游销售、汽车租赁销售等旅游企业的销售资源，场地、资金、人力资源、信息资源的交互运用都通过旅行代理商得到了最有效的利用。而我国目前的状况则不同。比如旅行社与航空公司之间，截止1997年底，我国航空运输销售代理人总数已有近4000家，其中经营国际销售代理业务的有500多家，从业人员逾3万，销售网点遍布全国各大中城市，机票销售队伍自成体系[15]。而到2000年，我国旅行社业总数8993家，从业人员达16.4万，大大小小的旅行社同样遍布全国各大中城市。遗憾是，一方面绝大多数旅行社，尤其是中小旅行社根本没有航空机票销售代理权；另一方面，机票销售点（除旅行社的以外）更不销售包价旅游或者酒店客房。更不用说各铁路局拥有的火车票代售点了。本来密切相关的产品和服务，由于不同地区不同行业的垄断和保护，而导致每个单项产品的单位销售成本居高不下，这也是我们长期忽视的正业经济效益低下的重要原因之一。因此，只有打破行业垄断，消除地方保护，才有可能运用已有的航空代理系统、铁路售票系统及汽车租赁乃至订房网络系统资源，与大量的中小旅行社旅行销售资源进行整合，通过旅行代理商实现旅游销售资源的合理配置。
此外，建立健全法律法规实施和监控机制、规范政府行为、加速推进国有旅行社股份制改造，并尽快建立旅行社现代企业制度等等，都是与政府管理密切相关的内容。
综上所述，由于经营环境和政府的长期保护等外部原因以及旅行社自身规模和产品等内部的原因，阻碍了在欧美国家成功运行的旅行社代理制在中国的实行。其中来自旅行社自身的障碍将随着我国旅行社业的发展而逐渐减少，但旅行社外部障碍在未来几年内能否消除，关键在于政府是否能加快相关旅游法律法规建设和打破行业之间和部门之间的分割。作为WTO的成员国，我国已承诺中外合资旅行社不迟于2003年1月1日前允许外资控股，不迟于2005年12月31日前允许设立外商独资旅行社，并取消对合资旅行社的设立分支机构的限制。我们必须消除主要障碍，加快推行旅行社代理制，尽快实现大型旅行社集团化、中型旅行社专业化、小型旅行社通过代理制形成网络化。我国旅行社业完全有可能在外资旅行社全面进入我国之前，从“游兵散勇”的小旅行社中培育出中国旅行社自己的旅游销售代理商大军。