村集体内部的土地红利分配：成员权和收益权的冲突与协调，本文主要内容关键词为：红利论文,收益论文,冲突论文,分配论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地红利，即农民集体所有土地转变为城市国有土地后的出让金。《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物以及青苗补偿费三个部分。《土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗费归地上附着物及青苗的所有者所有”。安置补偿费则分为三种情况：第一种情况是需要集体经济组织安置的人员，将安置补偿费给予农村集体经济组织；第二种情况是由其他单位安置，安置补偿费需要支付给安置单位；第三种情况是不需要统一安置的，安置补偿费直接发放给被安置人员或者经其同意用于支付他们的保险费用。这意味着狭义上的土地红利在地方政府、用地企业和农民之间的分配需要经过两个层次：第一个层次是在地方政府、用地企业和村集体之间分配；第二层次的分配是在村集体内部的分配。在第一层次分配中，村集体获得了一定的土地红利份额后，村集体内部的分配主要涉及成员权和收益权之间的关系，二者之间的冲突与协调构成了村集体内部分配的核心内容。
一、成员权与收益权的冲突
村集体内部的分配主要依据于集体成员权和土地承包收益权。土地集体所有制构成了成员权的制度基础，家庭联产承包制构成收益权的基础，土地的征收是对所有权与承包权的双重征收，所以村集体内部的土地红利分配是在土地所有权主体与土地承包经营权主体之间展开的(李菁、颜丹丽，2011)。
1.农民集体成员权和土地承包收益权界定
目前关于农民集体成员权的概念并不十分明确，不同文献的表述不尽相同，诸如农村集体经济组织的成员权、农村集体成员权、农业集体经济组织成员权、农村集体成员权和农民集体成员权利等(管洪彦，2012；郭继，2012；杨一介，2008；余梦秋、陈家泽，2011；潘丽，2010；李宴，2009)。管洪彦(2012)依据对不同称谓的对比以及《物权法》、《农村土地承包法》等法律规定，认为“农民集体成员权乃属自然之理”，并进一步指出农民集体成员权的权利主体是农民集体成员。这些称谓并不是十分重要的，关键在于成员权的界定问题。为了表述上的方便，本文使用农民集体成员权这一术语。土地红利在村集体内部分配的关键在于成员权的界定和收益权的获得，成员权资格的确定是收益权获得的前提条件。但在征地实践中，由于经济发展水平、风俗习惯(一些约定俗成的非正式制度的影响)以及一些其他因素的影响，成员权和收益权之间不断产生冲突，阻碍了村集体内部分配的顺利进行。
(1)土地红利分配中的成员权——基于农村集体经济组织还是农村社区组织？
农民集体经济组织的成员权和农村社区组织的成员权是不同的。其中农村社区组织成员权是一种非财产性权利，而农村集体经济组织成员权是一种财产性权利，这种财产性权利是建立在土地入社基础上而获得的。农村集体经济组织属于经济组织，农村社区组织(理解为村委会)是属于政治组织。但在《村民委员会组织法》规定中不难发现，二者之间的职能范畴存在交叉。因为村委会具有管理集体所有权的土地的权利，而集体所有土地是构成集体经济组织的重要内容。《土地管理法》(2004)第十条也规定：“农民集体所有土地……由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”二者在法律上以及理论上存在混同，进一步导致实践中成员权界定上的混乱。现实的土地红利分配案件中，很多情况下是通用的，但是也存在一些差别。
(2)土地承包收益权——基于家庭联产承包责任制。
土地承包收益权建立在家庭联产承包责任制基础之上。家庭联产承包责任制在1978年取代人民公社制度，农民拥有了15年的土地使用权。1993年第一轮土地承包期结束，国家提出将土地承包期延长至30年。2003年1月实施的《中华人民共和国土地承包法》第二十条规定，耕地的承包期为30年。时任总理温家宝也多次公开强调土地承包期的长久稳定不变，这意味着土地承包收益权的稳定性。土地红利分配中所提到的土地承包收益权主要是指土地被征收后农民所得的征地补偿权。
土地红利分配中土地承包收益权的实现要基于成员权的界定范围而定，但是在现实中成员权的界定则存在诸多障碍，进而造成土地成员权和收益权之间冲突的发生。
2.成员权的界定：理论与实践
关于农民集体成员资格的界定存在着诸多争议。目前学界有登记主义、事实主义和折衷主义三种确定农民集体成员的方式，其中以户籍确定农民集体成员资格的称为登记主义；以是否在本村长期生活作为标准称为事实主义；以户籍登记为原则，以长期居住事实来判定的称为折衷主义(吴兴国，2008；程曙明、沈旸，2008)。
农民集体成员权是基于农民集体经济组织的一种财产性权利，理论界和司法实践中的界定标准因时因地而产生不同的影响。当出现诸如外嫁女、大学生外出上学、入赘女婿等人口流动时，成员权到底该如何进行界定？
(1)三种成员权界定标准的简单评析。
首先，以户籍制度作为成员权界定标准在很多地区得到了实践。土地红利分配中的成员权是一种财产性权利，是集体经济组织的成员权。以户籍界定的成员权属于非财产权权利，更多强调政治上的权利，是村委会行使自治权的管辖界定标准。集体经济组织的成员权和社区组织成员权(以户籍为标准)可能是重合的，但也存在不一致的可能性。当二者之间不一致时，以户籍作为判定标准可能就会产生冲突。在一些省份为了避免冲突的发生，专门规定了集体经济组织成员权的界定标准。诸如安徽省在《土地承包法》颁布后的实施办法中专门对集体经济组织成员的界定标准进行了说明，包括结婚后户口迁入、子女收养、刑满释放等几个方面(张钦、汪振江，2008)。
其次，以长期在本村生活或者以集体经济组织的土地作为生活来源界定成员权也存在一定的问题。在人口流动规模不断变大的趋势下，农民工是人口流动的重要组成部分。据统计局的抽样调查推算，2011年的农民工总量近2.6亿人，外出的农民工总数近1.6亿人，其中举家外出的农民工近3300万人。在这些外出的农民工中有很大一部分长期不在村内生活，特别是西部地区的一些外出务工的农民，他们甚至几年都不回家，而且由于地少也不以土地作为其生活来源，这些现实的问题可能就不适合这种成员权的界定方式。
最后，以户籍登记为主，以长期居住为事实的折衷主义界定方式可能避免了上文中所提到的一些问题，在实践中也得到了更多的应用。
(2)成员权界定的实践：来自现实的案例。
成员权界定的难点在于人口流动，如果外嫁女户口没有迁出，那么她是否具有成员权资格呢？如果大学生外出将户口迁出，那么他(她)是否具有成员权资格呢？如果是居住在村内的定销户是否应该给予土地征收补偿款呢？任丹丽(2008)指出，在司法实践中也有着类似的三种标准：第一个是以户籍作为判断的标准；第二个以是否依赖本集体经济组织的土地为生活来源；第三个以是否享有本集体经济组织的土地承包经营权。
但在现实的案例中并不是以单一条件作为判决的标准，在缺少完善法律制度的前提下，不同时间不同地区不同风俗可能存在一定的差异性。
①有户籍不一定能够获得土地征收补偿款(土地红利)①(外嫁女)。原告廖辉1975年1月27日出生于新疆，1981年左右随父落户被告小塘尾组，2002年12月12日登记结婚，但户口在小塘尾组一直未迁出，与父亲廖全彪为同一家庭户口。2003年12月生育陶思卓(原告)和陶思玥(原告)，2004年2月陶思卓和陶思玥户口落于小塘尾组。廖辉在被告小塘尾组承包土地、享有选举权；2005年廖辉夫妇在县城购买商品房居住至今，2007年年初地方政府因修建金洲大道征收小塘尾组部分田地并给予补偿。2007年6月，经小塘尾组村民户主大会讨论通过了土地征收费以及征收补偿安置分配方案，规定按照现有法定田亩均分50％的征收款，按照各户现有人口均分50％的征收款，外嫁女以结婚证为准。小塘尾组将青苗补偿费发放给廖辉，但拒绝支付廖辉、陶思卓和陶思玥的土地征收款。
对于这种土地征收补偿分配的案件，缺少专门的法律规定。法院对这类案件审理的唯一依据就是《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。所以本案件中争议焦点是廖辉以及陶思卓和陶思玥是否具有集体经济组织成员权的资格。法院在判定过程中认为，原告虽然具有小塘尾组的户籍，但廖辉在出嫁后一直未在村内居住，也没有履行集体经济组织成员的义务；陶思卓和陶思玥虽然户口落在小塘尾组，但也未在该地生活；廖辉的土地承包经营权也是因为土地承包期(三十年)导致的，购买商品房在外居住以及不以土地为基本生活保障等原因，法院最后判定原告不具有小塘尾子集体经济组织成员资格，驳回原告诉讼请求。
论点一②：其一，以户籍判断是否具有土地补偿款分配的成员权资格存在不足。户籍与集体经济组织是两种完全不同的成员权界定标准，户籍所确定的成员权更多强调政治上的权利，而集体经济组织成员权更多强调经济上(财产性)权利以及社会保障方面的权利义务；其二，集体经济组织成员权资格的确定要从以下三个方面来看：与集体经济组织形成特定的权利义务关系；在集体经济组织的土地上生产生活；以该组织的土地作为基本的生活保障(曹三明，2009)。
②有户籍且不在本村生活也可能获得土地征收补偿③(外嫁女)。原告张芮铭于1976年出生于咸阳市钓台镇八里庄村村民委员会第一村民小组，于1997年结婚后离婚，2001年被告与原告家庭签署了土地承包合同；2006年3月7日与李斌结婚，由于李斌及其父母均为非农户籍，原告属于农村户籍不能迁入西安(李斌所在地)；2006年6月20日被告耕地被征收，每个人分得征地补偿款12800元，但被告并未支付原告张芮铭土地征收补偿款。
一审法院认为原告为被告村民应该给予和其他成员同等的待遇，而且户口未迁出非自身原因造成，所以应该给予原告12800元土地征收补偿款，被告不服上诉。二审法院认为依据同样的证据认为张芮铭为八里庄村一组的合法村民，应当享有同样的待遇，驳回被告的上诉，维持原判。
论点二：本案的判决主要根据《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》第五条规定：“农村集体经济组织成员一般是指……依法登记常住户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的人”，原告张芮铭具有八里庄村一组成员的资格，不在本村生活进而不具备村民资格的观点是没有法律依据的。进一步根据第十二条规定，户籍仍在原村组的农村集体经济组织的女性成员，与城镇职工或者居民结婚的，有权分享集体经济组织成员权同等收益分配权。所以本案中原告张芮铭符合规定，应该获得土地征收补偿款。
3.司法实践中成员权界定的思考
通过对土地征收补偿款案例的研究，成员权的界定主要涉及外嫁女、土地承包方式等多种因素的影响，归纳为以下几个类型：
(1)外嫁女户口(户籍)未迁出，依靠土地为基本生活来源，无其他生活来源。在这种情况下法院一般会判定给予外嫁女土地补偿款。参见曹三明(2009)主编书中“林华金诉霞浦县松城街道中城村经济联合社等土地补偿款分配案”。
(2)外嫁女户口(户籍)未迁出，不依靠土地为基本生活保障，法院一般不会判定给予外嫁女土地补偿款。参考曹三明(2009)书中“廖辉等诉望城县白箬铺镇齐天庙村小塘尾村民小组等土地征收补偿费分配案”。
(3)外嫁女户口未迁出，不依靠土地为保障，给予外嫁女土地征收补偿款的情形。可以参考前文中张芮铭的案件中陕西省相关规定。
(4)外嫁女户口迁入④(没有土地)，法院认定给予土地征收款。参见曹三明(2009)书中“郭瑞芳等诉唐家村村民委员会等土地补偿款分配案”。
(5)本村(组)农民通过家庭承包户以外(例如招标)的方式获得土地征收权的，法院判定不给予安置补偿费。案件详见曹三明(2009)书中“张海峰等诉闽侯县上街镇蔗洲村村民委员会承包地征收补偿费分配案”。
二、成员权与收益权的协调
以耕地补偿为例，村委会获得了三部分补偿：地上附着物和青苗补偿费直接给予村民，但这部分补偿份额较低；土地征收补偿费通常较高，但这部分是给予集体经济组织的。集体经济组织需要安置人员时，人员安置补助费也是给予集体经济组织，所以集体经济组织成员权和收益权协调的关键就在于成员权的界定。
正如《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定的，耕地补偿的三个组成部分的分配形式是不同的，进而导致成员权界定也存在差异。
1.青苗补偿费和安置补偿费的分配
青苗补偿费归青苗的所有者所有。如果土地承包户自行耕种农作物等，当土地被征收时，青苗补偿费自然归农户所有。在《中华人民共和国土地承包法》(2003)中允许农民(非集体)对土地进行转让，包括转包、出租、互换等(许庆，2008)。土地的流转特别是出租给他人(多人)使用后而产生的青苗补偿费分配问题会导致冲突。
安置补偿费的规定较为详细。在征地实践中，距离城市较远的农村(一般不需要统一安置)，通常将安置补偿费和土地补偿费统一发放给农户，发放人口的确定一般与土地补偿费的确定标准一致；距离城市较近的郊区土地被征收后，可能存在集体经济组织统一安置人员的情况。
2.土地补偿费
土地补偿费是耕地征收补偿中金额最高的，基于成员权的分配显得尤为重要。通过前文中成员权界定的类型不难发现判定的基本准则：户籍不是最为关键的判定因素，户籍只能作为判定成员权的一般标准，还应该结合是否依赖集体所有的土地为基本生活保障。(1)如果户籍在被征收土地所在村组，但不依赖土地为其生活提供保障，已经纳入到其他社会保障体系内，不应该判定其具有成员权资格；(2)如果户籍没有在被征收土地的村组(如户籍迁出的学生)，因其主要依靠土地作为生活的主要来源，所以这种情况下是具有集体成员权资格的；(3)户籍原来在被征收土地所在的村组，后迁出转为非农业户口，但并没有纳入到城市社会保障体系之中，因为他(她)主要还是依靠集体所有土地为其生活提供保障，故应该判定其具有成员权资格。
前文中所提到的这些案例以及所总结出来的成员权界定标准，更多适用距离城市较远的农村地区，其实更大一部分土地征收发生在城市郊区。这种土地征收与偏远农村的区别在于，失去土地的农民可能会发生身份的转变。相比于单纯的城市居民而言，被征收土地的农民可能具有双重的身份：第一个身份是市民的身份，从农民的身份转变为市民；另外一个身份是原所在村集体成立公司的股东，每年能够获得固定的利益分红。湖北襄阳经济开发区深圳工业园建设过程中征收了魏庄社区1万余亩的土地，开发区和街道办事处把青苗费和安置费发放给村民后，预留一部分补偿金于2008年成立了魏庄众鑫实业公司，通过承接土方平整工程以及库房、商业门面的租金收入形成了稳定的收益来源，2011年10月进行了集体经济股权制度改革，将土地补偿费用采取“股权＋养老”的形式确权给村民，今后每年根据经营状况进行分红⑤。这种做法解决了农民集体成员权和市民的对接问题，但在具体实践中存在着缺乏专业的公司管理人才、面临着较大的经营风险等众多问题。
从湖北的例子中不难发现，距离城市较近被征收土地的补偿费的分配形式与距离城市较远的农村有很大不同。其分配形式比较灵活，很多地区都采取这种入股形式来保证农民失去土地后有长期稳定的收入来源。但由于这些“市民”文化水平不高，没有专业技能，很难在城市找到长期稳定的职业，所以寻找让农民获得长期稳定收入来源形式的补偿分配方式显得尤为重要。厦门市采取“金包银”工程方式，通过利用村民的部分征地款建设商住两用建筑来保证农民获得长期的收入(黄爱东，2009)。
三、村干部在分配红利中的作用
村集体内部分配的关键是成员权的界定，其界定主体一般为村委会，所以村委会在土地红利村集体内部分配中起着关键性的作用。村干部是村委会的主体，这种关键性的作用体现在村干部的行为上：(1)村干部能否公平公正地处理成员权的界定问题。村干部产生于本村村民之中，农村是一个以血缘家族组成的社区，可能会产生村干部在土地红利分配中偏袒亲属的问题。(2)村干部一方面是村民利益的代表人，一方面又是上级政府的代理人。作为村民的代表，村干部和地方政府、用地企业进行博弈获得一定的土地红利份额，而后在村集体内部进行分配；当村干部作为上级政府的代理人时，要执行上级政府的任务。现实的征地实践中，地方政府和农民之间就土地红利分配份额常常产生冲突，在村干部低酬的逻辑下，可能导致村干部两个方面的行为：
其一，成为地方政府征收土地的帮手，进而获得一些额外的好处。朱良春(2012)在对瑞安市的研究中发现，村干部可以获得三个方面的好处：(1)为亲朋好友安置工作；(2)村干部能够在土地征收完成后的一系列施工中获得“灰色收入”；(3)其他一些附带产业的收入。
其二，进一步侵占农民的土地红利份额。李钰和唐云松(2009)指出，征地款被村干部贪污的现象众多，在对某县1999－2004年间土地补偿费的审查中发现其中三个村委会挪用土地补偿费近20万元。村干部对于土地征收补偿款的挪用需要承担刑事责任，在浙江某地的村会计将近500万元的土地征收补偿款存在自己名下，并将其中近200万元借给自己儿子从事房地产生意，最终他因犯挪用公款罪被判处有期徒刑9年(陈静、王彩霞，2007)。村书记、村主任和村会计是侵占土地征收补偿款的三个主要主体。
无论是偏远农村还是城市近郊的土地征收，村委会以及村干部在土地红利的分配中扮演着重要的角色，特别是在村集体内部分配中的行为。在偏远农村和近郊的土地征收中，进一步的土地红利分配改革中扮演的角色存在差异。(1)对于处于偏远地区的村干部而言，更多的是如何将土地红利份额公平有效地在村集体内部进行分配；(2)城市郊区的村干部更多的要关注农民市民化的顺利进行。城镇化以及工业化的发展将城市郊区的土地征收使用，导致被征收土地农民要转变为市民。农民市民化不仅仅是身份的转变，包括政治权利、经济权利和社会权利的多个方面，从一个以土地为核心的权利体系转变为城市分散的权利体系(魏建，2010)。这意味着农民市民化是一个复杂的过程，需要村委会以及村干部在这个过程中起到关键性的作用，这是进一步研究的方向。
注释：
①关于土地红利分配的案例均选自《土地征收补偿分配纠纷案例选编》(曹三明，2009)。
②论点一结合了该案例以及案例编写人吴亦武的分析(曹三明，2009)。
③论点主要基于编写人陕西省咸阳市中级人民法院闫亚君的法律分析(曹三明，2009)。
④在现实中，男方户籍入赘女方的情况也较多，具体案例可参见曹三明(2009)主编书中“林圣坤诉三明市梅列区徐碧街道徐碧村村民委员会土地补偿费分配案”。
⑤资料来源于《湖北日报》(2012年2月14日，http://hbrb.cnhubei.com/html/hbrh/20120214/hbrb1649333.html。
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