纽约无家可归者救助体系的民营化及其启示，本文主要内容关键词为：纽约论文,无家可归论文,启示论文,体系论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民营化的背景
自从上世纪80年代的“里根革命”(即旨在重振美国民众活力、减少其对政府过分依赖 的革新计划)以来，美国一些城市的市长一直在积极推动新公共管理理论的实践。有趣 的是，纽约历届当选市长一般主要是依靠劳工组织和民主俱乐部的支持，而到了1993年 ，玖连尼却主要是凭借他对新公共管理理念的极力推崇而当选市长的。他将新公共管理 的五大新原则：政府小型化、管理主义、去中心化、去官僚化和民营化应用于对纽约市 的管理当中，并取得了显著的成功。而在这五大原则的实践过程中，玖连尼的民营化改 革占据了很大的份量，以至有人将他的新公共管理看作是“致力于通过‘有序竞争’和 政府的社会服务项目民营化等途径减少政府开支的新治理方法”。玖连尼市长首先是通 过整顿城市公有建筑管理体系，将部分城市建筑出售给私有企业，使城市公有公寓从他 当政初期的30359套减少到1999财政年度年末的15222套；另外，还出售联合国广场饭店 和WNY广播电台……由此获得了4.25亿美元的财政收入。他还试图将城市供水系统私有 化，最终遭到法院的抵制而以失败告终。民营化主要是指将政府提供公共产品和服务的 职能转移给第三部门和企业的过程。尽管玖连尼市长在出售国有资产的过程遭受许多挫 折，他所推行的公共服务民营化仍取得了丰硕成果：无论是向第三部门还是向企业的合 同出租，在他任期内均大大地增加了。80年代至90年代初，纽约市政府也一直在提供公 共产品和服务的职能上实施民营化，但主要是将这些职能以合同出租方式转移给非盈利 部门，而鲜有与企业签约的情况。玖连尼当选市长后，决意改变这种局面，以同时提高 这两种类型部门参与提供公共产品和服务的水平，取得了前所未有的成功。1991年，合 同出租预算总额为仅30亿美元，占280亿美元预算总额的10.7%，但到了1999年财政年度 ，这个比例增加到13.5%(合同出租预算总额为46亿美元，预算总额为342亿美元)。
无家可归救助体系也成了玖连尼市长实践新公共管理理论的一个试验场。纽约作为美 国和全世界的最大城市，人口流量巨大，无家可归问题也最为突出，尤其在80年代，无 家可归的人口数量达到了历史顶峰。90年代初，纽约市每晚的无家可归者2万多人，其 中7000人为单身成年男女，多达4500个无家可归家庭(其中包括6500成年人和8000名儿 童)。由于无家可归现象对纽约市的城市发展和城市形象的影响非常大，亦为美国及世 界所关注，因此该市很早便开始积极采取应对措施，市政府不得不投入资金以挽救危机 。比其它城市先走一步的是，早在1981年，纽约市有关法令就要求政府为符合条件并提 出申请的无家可归者提供应急住所。对无家可归者的服务首先是由市政府人力资源管理 局(简称HRA)负责的，承担为符合条件的无家可归者提供应急住所的重任。玖连尼当选 市长的1993年，纽约市成立“无家可归者救助局”(本文均将其简称为“救助局”)，并 于1997年成为全美唯一建立独立的(直接上级为市长)、专门服务于无家可归者的政府机 构的城市。据称救助局是全世界为无家可归的个人和家庭提供最广泛服务内容的政府机 构，范围包括：在城市街道上巡游服务、职业培训、药物滥用与精神健康治疗和护理、 住房信息与搜寻服务等。与其它公共服务一样，无家可归救助服务的民营化也在玖连尼 的任期内得到了飞速的发展。他严格控制市政府直接经营的应急住所的经营规模。在其 任期内，成功地将82个应急住所中的75个实施了民营化。因此到了1999年，该救助局在 全市所设置的160个工作站，拥有的1700多名职员中，大部分均由民营机构所运营(与非 盈利部门和企业签订132份社会服务合约，每年总预算为3.89亿美元，合同出租占据其 中的大部分)。
二、民营化的操作过程
纽约市无家可归救助体系，是一个由救助局主导、由非盈利组织和企业组成的救助网 络。在玖连尼市长新公共管理理念的推动下，“民营化”成为这一网络不断发展壮大的 重要机制，也成为政府获得了广泛社会支持以达到救助无家可归者目标的重要途径。城 市无家可归者最为紧迫的需要就是获得临时性住房，对无家可归者最基本的救助便是为 其提供应急住所。因此，应急住所体系也就成为纽约市无家可归救助体系中最早实施民 营化的部分。救助局充分利用纽约市丰富的宾馆、旅店资源，调动成百上千的旅店主、 房东的积极性，使之加入到对无家可归者的救助工作中，并通过协助安置无家可归家庭 和个人而从中获得市场平价收益(通过参与救助局的租房项目，可得到了稳定的租金收 入、租金补贴，乃至一次性津贴)。
救助局通过一定的步骤确定合格的民营机构，将大量的第三部门和企业纳入了救助体 系当中，使政府原来所承担的大部分职能转移了出去。有关资料显示，随着时间的推移 ，救助局的救助服务体系的民营化一直在逐步扩大。1999年时救助局还直接运营其中的 15个设施和项目，但服务体系中的100多个应急住所、8个停歇中心和6支外出服务队， 都已交由非盈利组织运作。之后，救助局仍不断地减少政府机构对无家可归者救助项目 的直接运作，而交由非盈利组织经营。2002年以后由救助局直接运作的设施和项目减少 到3个。这样做的目的是为了使救助局在无家可归者救助体系中更灵活一些，主要任务 是把握全局和制定政策，以便腾出手来制订新的计划、监督各项目的实施。此外，由于 不同的非盈利组织专攻不同，在不同领域的专业化程度均较高，因此民营化还能使救助 局为无家可归者提供更广阔的、更专业化的服务领域。同时还能使救助局节约大量成本 。虽然救助局才建立几年，但自从民营化之后，到2000年预算减少了12%，其中人员减 少了40%，以及大量政府部门的减少。民营化的结果不仅没有使服务减少，相反却大大 地增加了。
截至2004年3月，纽约市无家可归救助项目实施机构总数达217家，其中由救助局直接 运作的只有15家，由民营机构运作的202家，约占94%。民营化首先在为无家可归者提供 应急住所方面大面积地得到推行。如果仅就应急住所中床位数量来计算，到2004年3月 ，所有的床位为19401个，其中由民营机构提供的达16718个，而由救助局提供仅为2683个，政府直接运营的仅为13.8%。
无家可归救助体系的民营化取得了较好的效果，归纳起来，主要有两个方面：一是救 助内容和范围也发生了转变。由于民营化改革的深入，对无家可归者的救助也从过去传 统的“3个热狗 + 1张床铺”的看护式的临时安置转变为更完善的、使无家可归者能自 食其力的救助。比如早在1995年，“软服务”项目就已经比较多见，例如GED教育培训 ，共有27个项目；儿童养护，共有23个项目；独立生活技巧和医疗服务，共有22个项目 ；就业培训，共有21个项目。到了今天，在为成年无家可归者提供的应急住所中，具备 了许多以前没有的项目：吸毒治疗、就业培训和精神健康服务，其中就业培训项目包含 有烹饪技巧、保安防卫和花木种植等。救助局还接收一些刚出狱的、子女已经被安置在 孤儿院的妇女，帮助她们重新安置住所，并进行相关培训，以便与子女团聚、安家立业 。二是救助体系运作方式的这种转变，使政府有更多的时间和精力来处理宏观的、重大 问题，在政策制订、目标实施上把握全局，并主要对救助体系实行监督。
三、民营化过程中政府责任的落实与难题
政府对无家可归者的救助工作负有义不容辞的责任，这种责任，正如救助局在公开的 网站上提出的政府使命一样，是“为符合条件的无家可归者提供安全、设施完备的应急 住所；并在合作与尊重的气氛中提供持续性的服务，协助无家可归者达到自食其力的目 标。”具体而言，政府对两类群体负有责任，一是对被服务对象负责，以体现政府对无 家可归者的关怀；二是对纳税人负责，政府对救助项目的成本、效益做出准确的评估， 以保证公共服务项目的低成本和高效率，不辜负纳税人对政府的信任。无论无家可归救 助体系是否民营化，政府的这些责任都是不变的。但实行民营化之后，由于政府角色的 转换(即工作重点由过去事无巨细的包揽转移到主要对宏观问题掌控和对救助工作的监 督)，如何使政府责任真正得以落实则成了民营化发展首先要解决的重大问题。因为与 过去由政府直接经营相比，民营化之后政府更难于及时了解和监督救助体系具体的运作 及目标实施的情况。所以，政府在救助体系民营化的过程中，不仅仅需要“掌舵”(即 政策制定)，而且也需要及时追踪调查和监督具体项目的实施过程。
1.救助局落实政府责任的主要措施。纽约市无家可归者救助局为落实政府责任，采取 了一些措施，可以归纳为如下几个方面：
(1)资格认证。严格执行资格认证程序，确保合格的非盈利组织和企业进入救助体系。 为无家可归者提供应急住所属于“硬服务”，比较易于通过量化指标进行资格认证。救 助局对要求加入救助体系的非盈利组织和企业的资格认证的标准比较具体，也易于操作 。先要求房东填写“无家可归救助住房标准表”，明确已经达到规定标准后，救助局才 派员前往核对，最终颁发证书。从这个标准表可以看出，救助局对安置无家可归人员和 家庭的住房环境和住房条件的要求还是比较高的。
(2)效果评估。过去，救助局大多采用过程评估的方式对救助项目的实施情况进行评估 ，这种方式导致了重形式轻效果的弊端：签约机构往往只按照合同对服务职员配备、服 务时间等方面的要求，机械地执行和“完成”任务，而对服务的效果不闻不问。民营化 范围扩大以后，这种“过程评估”方式不仅耗费政府大量人力物力，而且并未使签约机 构重视服务质量的提高，不能确保民营化后政府责任的落实。如何才能真正做到“按效 果拨款”是摆在救助局面前的棘手问题。为了实现政府对无家可归者的长远的救助目标 ，救助局采取了效果评估的方式，尽可能将政府所要实现的主要目标以量化的方式清晰 地表达出来，即通过量化的计算公式对救助体系中的大多数项目进行效果评估。在这些 公式中，救助局不仅强调对无家可归人员和家庭的饮食起居方面的照顾，而且也强调对 无家可归者生活质量和救助效果的重视。救助局还制订了一项奖励措施，达到或超过一 定服务水平的签约机构可获得奖励，奖励金额最高可达到合同总额的3%。一些学者根据 统计资料分析发现，2002年以来纽约市所安置的无家可归家庭，重返率(指曾经接受救 助体系安置的无家可归者再次要求应急住所救助的比例)已经下降到7.6%，比两年前近1 0%的水平有明显的下降，认为实施效果评估后其对无家可归救助的效果有了显著的提高 。
(3)信息公开。救助局实施“每日报告”制度，每天都在网站上公布当天全市各救助站 点的无家可归者数量以及接待、安置的人数，其中包括单身成人和家庭的数字。由于纽 约市绝大部分无家可归者由非政府机构提供住宿，因此，“每日报告”制度使救助局能 够及时与签约服务机构沟通，并获得迅捷、准确的信息。此外，还定期刊登“主要事项 研究报告”，对每一财政年度的主要活动做出总结。网站还设立了专门与无家可归者沟 通的网页，帮助无家可归者以及有可能沦为无家可归的人提供各种帮助，包括信息服务 、政策指导等。另外，在网站上刊登政府部门和学者的分析文章，分析无家可归产生的 特点、原因，对以往的救助政策措施或经验教训进行讨论和总结，提出今后的改革方向 。
(4)积极争取NPO的支持。民营化的首选合作机构是非盈利部门(简称NPO)，在市长的年 度报告中一直明确提出应将合同出租给“非盈利组织和纽约市社区的机构(主要是盈利 性企业，如旅馆)”。到1995年初期时，市政府所提供的75个应急住所中，就已经有65 个为非盈利组织和社区盈利性机构所包揽，其比例不可谓不大。根据救助局网站所公布 的签约机构名单，可以发现，合同出租的对象大多数是非盈利机构。许多著名的NPO均 参加了救助局的无家可归救助项目，如美国红十字会、拯救美国协会、拯救军人协会、 美国志愿者协会、亚裔美国人平等协会、多尔基金会、妇女救助协会、儿童救助协会、 希望社区、无家可归者之家等150多个非盈利组织。对许多盈利组织而言，经济利益是 这些组织最大的驱动力。虽然现在越来越多的企业认识到其企业形象的重要性，越来越 多地参与到回报社会和公益事业活动中来，但经济效益的维持和增长仍是这些企业生存 和发展的前提条件。而非盈利组织是为社会责任所驱动的，他们追求的是社会效益，满 足社会需求，不以获取经济效益为目的是非盈利组织存在的条件。因此救助局首选NPO 作为政府在无家可归者救助项目中的合作伙伴，正是基于非盈利组织与政府的使命和目 标是基本一致的，相对于以盈利为目的的企业而言，与NPO合作的风险要小得多。
2.救助体系实施民营化后面临的难题。一些学者也发现，无家可归救助项目民营化在 经历一段时期的迅速增长之后又趋于平缓，原因在于许多“软服务”项目比较难于进行 效果评估、难于确保政府责任的落实。救助体系民营化的绝大多数项目主要集中在“硬 服务”方面，如应急住所、停歇中心、外出服务队等在救助体系中均属于“硬件”部分 ，而“软件”部分如无家可归者的身体健康、精神健康、吸毒治疗、职业培训、就业指 导等方面则较难于通过效果评估方法进行评估。这正是救助体系整体民营化程度达到一 定水平后再难有新突破的重要原因。如上所述，尽管普遍被认为有诸多好处，民营化却 没有在所有的公共领域或所有的公共服务项目中平衡发展，而是在某些领域或项目中得 以长足推进，在另一些领域或项目中却停滞不前。停滞不前的主要原因并非政府必须垄 断这些领域和项目的经营，而是在于政府责任难于落实。民营化的许多批评者认为：社 会服务项目的对象常常是处于社会底层的弱势群体，对这些群体政府负有不可推卸的责 任，而民营化恰恰是把这种责任转嫁到私营企业和NGO身上，从而难以确保政府责任的 落实。另一个原因则是对许多民营化“软服务”项目的运营成本和实际效果难以鉴定， 因而使那些计划实施民营化的部门顾虑重重、裹足不前。这两个原因都使某些公共服务 领域的民营化放慢了脚步。因此，如何在提高效率的同时确保政府责任的落实，已经成 为美国公共服务领域民营化今后所面临的一个主要难题。批评和质疑也一直伴随着纽约 市无家可归者救助体系的民营化过程。最主要的批评是在民营化过程中，难以确保救助 服务的政府责任的落实，即便政府都能为每一个民营项目承担责任，民营化的服务效率 也未必能与过去政府直接运营的效率相比；政府在民营组织之间缺乏协调，导致服务功 能支离破碎或服务机构重复设置；由于脱离第一线，政府丧失对救助体系局势发展的敏 感性和对紧迫问题的敏锐观察力，从而难以做出具有充分预见性的正确决策，等等。这 些批评和质疑虽然一定程度上抑制了无家可归救助项目民营化的步伐，但由于其对政府 行为所产生的强有力监督作用，因而使政府变得更加审慎，更富有责任心。民营化作为 无家可归者救助体系运作方式的一个新趋势，尽管仍存在许多问题并遭到诸多质疑，但 这种民营化的经营方式因能够扩大政府开展救助服务的范围和节约运营成本，已经为越 来越多的地方政府所采纳。
当前，我国对流浪乞讨人员的管理工作已步入了一个崭新的阶段，即已从过去的收容 遣返模式向现在的临时救助模式转变，被救助者获得了更好的生活照顾。但是，为流浪 乞讨人员提供最基本生活条件、关心其身心健康的工作，一直以来主要是由政府直接运 作。国家投入了大量的人力和物力，而社会力量，尤其是NGO的参与仍相对缺乏。近年 来，政府部分职能的市场化已经成为我国公共政策的一个发展方向。今后，在对流浪乞 讨人员的救助方面是否应借鉴西方的民营化改革经验、如何发挥政府的监督作用、如何 吸引更多的NGO参与，等等，这些都是值得我们加以关注的问题。