耕地保护经济合理性的理论模型与识别标准，本文主要内容关键词为：合理性论文,耕地论文,模型论文,理论论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1007-7588(2011)05-0912-11
1 引言
耕地是土地的精华。耕地保护是确保国家粮食安全的基本前提，是农业发展、农村稳定和农民增收的必要条件，是国民经济又好又快发展的重要基础和保障。我国推行最严格的耕地保护制度，希望依托行政、法规手段确保耕地数量的总体稳定、耕地质量的不断提高和耕地生态环境的持续改善。但在现行的耕地保护政策法规体系下，地方政府、农村集体、土地使用者和农民都缺乏保护耕地的积极性。耕地数量表面稳定的背后是耕地利用率和耕地利用效率的低下、粮食生产能力的下降、耕地质量的降低和耕地生态环境的不断恶化，上述事实都直接威胁到我国可持续发展的耕地资源基础。同时，在耕地保护高压政策下，各级政府耕地保护压力巨大。因此，在继续稳定现有耕地保护行政手段之外，迫切需要寻求新的耕地保护方式。
耕地保护受自然条件、经济发展、人口增长、国家耕地保护政策等诸多因素的影响[1-10]。学者们普遍认为，农业用地比较收益低是耕地非农化最根本的原因[11-14]。雷利·巴洛维将地租定义为土地在生产利用中自然产生的或应该产生的经济报酬，并在理论上说明了地租与土地资源在各竞争用途间分配的关系[15]。诸培新等[16]认为耕地资源在农业和非农业部门配置的最优运行轨迹和确保耕地资源非农化沿着该轨迹运行，必须满足两个必要条件：①耕地非农化的边际收益等于边际成本；②耕地资源保有量所带来的边际福利等于边际成本。要提高耕地保护的供给意愿，一是要矫正耕地保护的外部经济性；二是要建立区域协作与联动机制[17]。牛海鹏等[18]基于耕地生态系统服务功能的类型、作用过程及其形态等特征的不同，重构了耕地利用效益体系，测算了河南省焦作市的耕地保护外部性。为合理调控土地收益，中央政府应该收取地方政府的土地非农化收益，以此对农民的农用地经营进行补贴，以达到有效调控土地非农化的目的[14,19]。同时，应建立“基本农田保护补偿基金”，让基本农田保护的“非市场”生态服务功能和社会保障功能得到经济上的补偿[20]。
纷繁复杂的耕地非粮化、非农化问题的实质，是相关各方对土地高额经济利益的追逐。因此，从相关各方耕地保护经济合理性角度分析问题，方能抓住问题的本源；寻求可行的耕地保护经济手段，标本兼治，方能最终实现耕地保护的目标。由于耕地比较收益低，“理性”的相关各方竞相伸出“掠夺之手”，通过将耕地转为其他用途获得更高的比较收益。要经济合理地保护耕地，一方面要使耕地保护的收益不小于成本；另一方面要使不保护耕地的收益不大于成本。具体而言，要使耕地保护具有经济合理性，应从收益和成本两方面共同挤压耕地非农化的利益空间，即既要提高耕地比较收益，缩小耕地与其他用地的收益差距；又要增加耕地转为其他用地的成本，最终使“理性”的相关各方都认为，耕地保护是经济合理的。
提高耕地比较收益、增加耕地非农化成本涉及到两个关键问题：第一，耕地比较收益和耕地非农化的成本提高到什么水平，能够使“理性”的相关各方都认为耕地保护具有经济合理性；第二，如何提高耕地比较收益和增加耕地非农化成本，并真正使耕地保护主体受益。对于第一个问题，需要计算耕地与其他用地间的收益转换边际及保护与不保护耕地的盈利与亏损的均衡点；对于第二个问题，需要在现有的耕地保护政策体系基础上，设计耕地保护经济政策，弥补耕地保护经济政策的缺位，并将耕地保护经济政策与相关行政、法规手段集成，形成耕地保护政策大纲，规范和引导理性的相关各方主动保护耕地。即第一个问题回答的是耕地保护经济合理性之“度”，第二个问题回答的是耕地保护经济合理性之“道”。上述内容，就构成耕地保护经济合理性分析及政策设计的主体。
本文在分析耕地保护利益相关方角色定位的基础上，阐述耕地保护经济合理性理论依据，设定相关方耕地保护经济合理性标准，构建耕地收益转换边际理论模型，尝试寻求经济合理地保护耕地的可行之道，并探索耕地保护经济合理性分析未来研究方向。
2 耕地保护中的利益相关方
2.1 土地收益流转与耕地保护中的利益相关方
2.1.1 以耕地为核心的农用地收益流转 承包耕地的农民面临着保护并经营耕地、将耕地转为收益更高的其他农用地、将耕地撂荒为边际土地及将耕地承包经营权流转等多种选择[21]。农民保护并经营耕地，可以获取耕地收益
；将耕地转为其他收益更高的农用地可以获取转换收益
；降低耕地集约度，并将节约的资本与劳动用于其他非农经营，使耕地变为边际土地，可以节约耕地保护和经营成本
，得到撂荒收益
；将耕地承包经营权流转回农村集体①或涉农企业，获取流转收益
。当耕地被征收时，获得土地征收补偿
。另外，农民对耕地的保护还可以产生大量的难以估量的外部效应
（图1）。
图1 以耕地为核心的农用地收益流转
Fig.1 Income from cultivated land movement
农村集体经济组织负责向农民发包耕地；在涉及土地征收②时，配合地方政府收回耕地，并获得属于农村集体经济组织的土地征收补偿
。农村税费改革及农民土地承包经营权长久不变后，农村集体经济组织的作用日益弱化。但允许土地承包经营权流转后，一方面农村集体可以联合农民成立合作经济组织经营流转后的耕地，获取土地流转收益
；另一方面农村集体也可以与相关涉农企业联合经营流转后的耕地③，获取土地流转收益
。涉农企业或合作组织依据其经营收益W，向地方政府或中央政府缴纳相关税费
。农村集体、合作组织或涉农企业往往因共同的利益而联合在一起，本文将农村集体、合作组织或涉农企业的整体作为耕地保护利益相关方中的一方（图1）。
地方政府［特指县（市、区）政府］受中央政府耕地保护目标责任制度、土地用途管制制度等的制约，被动地保护耕地，并通过土地整理、农业技术推广以及其他支农、惠农政策，鼓励农民保护耕地。在“土地财政”的诱惑下，地方政府更倾向于征收／征用农村集体经济组织的土地，将耕地转为非农用途，以追逐更高的土地经济利益。地方政府征收／征用土地，需要向农村集体和农民支付补偿和（图1）。
耕地保护具有重大的现实意义和深远的历史意义。中央政府从国家可持续发展的高度，不遗余力地推动耕地保护：一方面通过耕地保护目标责任制、土地用途管制等政策、法规、制度，激励和监督地方政府保护耕地；另一方面不断出台一系列强农、支农、惠农政策，直接鼓励农民保护耕地（图1）。
2.1.2 耕地转为建设用地的收益流转 地方政府或中央政府通过土地征收，将耕地所有权由农村集体经济组织转到国家，耕地转为建设用地。农民因失去耕地承包经营权而得到补偿，农村集体经济组织得到补偿。政府在垄断土地一级市场，征收农村集体经济组织所有的耕地，付出征收补偿和的同时，进行土地一级开发，付出土地一级开发成本
。在土地二级市场上，地方政府出让国有土地使用权，获得土地出让收益E，并向中央政府缴纳出让税费S。土地使用者向地方政府缴纳土地出让成本Z，将耕地开发为商业地产获取外部收益V，并依据外部收益V向地方政府和中央政府缴纳相关税费
（图2）。
图2 耕地转为建设用地的收益流转
Fig.2 Income from cultivated lands for construction
综上所述，在耕地最终转为商业地产的全过程中，土地的收益也由农民和农村经济组织（合作组织、土地流转后的涉农企业）流向土地使用者、地方政府和中央政府，以耕地为核心的土地收益流转将耕地保护相关各方紧密地联系在一起。按照土地收益流转过程，耕地保护的利益相关方应包括农民、农村集体经济组织（合作组织、土地流转后的涉农企业）、土地使用者、地方政府和中央政府5方。
2.2 耕地保护中利益相关方的定位及其耕地保护效应
(1)农民耕地保护主体地位不明确。农民以地为生，与土为伴，本应是耕地保护的主体。但由于耕地比较收益过低及收益增长速度过慢，耕地收益与农民日益增长的物质文化需求的矛盾日益突出。农民主要通过3种方式协调二者的矛盾：方式一，将所拥有的耕地承包经营权流转到农村合作经济组织、涉农土地流转企业和少数用地大户手中，自身从事非农经营，农村合作经济组织、涉农土地流转企业和少数用地大户为追求更高的耕地经济利益，往往将耕地集中“非粮化”，甚至非农化，此举直接威胁到国家粮食安全，并与土地流转不得改变土地用途的要求相悖；方式二，优化家庭资源和劳动力分配结构，降低耕地集约度，将较强的劳动力、较多的时间和主要家庭资源用于非农经营，较弱的劳动力、较少的时间和次要家庭资源用于耕地投入，导致耕地粗放经营；方式三，将比较收益较低的耕地转为收益较高的园地或林地，或将收益较低的粮食作物转为收益较高的经济作物，导致耕地粮食生产能力下降。由于上述3方面行为，农民正逐渐远离土地，农民耕地保护主体地位日益模糊。2004年以来，国家陆续出台了一系列强农、惠农政策，一定程度上提高了农民保护和经营耕地的积极性，但却不足以激励农民主动保护耕地，农民耕地保护意愿依然不够强烈，耕地保护作用日益弱化。
(2)农村集体经济组织对耕地保护具有正负两方面效应。正效应主要表现在农村集体经济组织通过土地流转，将耕地适度规模经营，取得了一定的规模效益，促进了工业化和城镇化的健康发展。但农村集体经济组织对耕地保护的负效应也是非常明显的：以农村集体经济组织为主体或与之存在紧密利益关系的合作组织、涉农土地流转企业的土地流转行为往往导致耕地用途偏差；土地流转过程中违背农民意愿、违反法规、任意改变耕地权属的行为时有发生，因土地流转而导致的利益纠纷和社会矛盾不断增多；近年来日益扩大的集体土地拆迁行为及其严重的社会影响，已经引起了社会各界的高度关注；征地补偿制度的漏洞进一步加剧了耕地非粮化、非农化趋势，迫切需要引导农村集体经济组织采取正确的耕地保护行为。
(3)土地使用者对耕地保护具有显著的负效应。建设占用是导致耕地减少的重要因素之一。房地产及其关联产业的高速发展，使追求利润最大化的土地使用者千方百计占地、圈地、囤地，侵占了大量优质耕地。因此，土地使用者对耕地保护具有显著的负效应。
(4)地方政府耕地保护面临两难抉择。地方政府是耕地和建设用地间转换的中枢，是耕地保护相关各方中压力最大、被质疑最多、抉择最难、责任最重的一方。地方政府承受着既要“以地生财”，发展地方经济，又要保证耕地占补平衡的巨大压力，不得不以零抵整，以次充好，以牺牲耕地的质量，甚至不惜以破坏脆弱的生态环境为代价换得耕地数量的平衡。同时，现行的土地管理政策体系下，地方政府的土地财政没有好的出路，部分地方政府在错误的政绩观的指导下，倾向于用土地换GDP；更由于制度缺失和监管不力，地方政府滥用公共利益，强行征收农民土地的事件时有发生。“土地财政”既扩展了相关各方土地收益寻租空间，导致地方腐败行为不断发生，又容易引发严重的社会问题。因此，在强化地方政府耕地保护责任、规范耕地保护权利的同时，需要为地方政府的土地财政设计合理的出路，引导土地收益的正确流向。
(5)中央政府耕地保护力不从心。中央政府从国家可持续发展的战略高度，坚决推行最严格的耕地保护制度，是耕地保护态度最明确、力度最大、要求最严的主导方。但目前中央政府主要依托行政、法规手段保护耕地，监管成本过于高昂，明显力不从心，在耕地保护行政、法规手段之外，强化耕地保护经济手段，已经迫在眉睫。
3 耕地保护经济合理性理论依据及分析模型
3.1 耕地保护经济合理性理论依据
图3和图4中，MPR、MCR、MPC、MSC分别表示边际私人收益、边际社会收益、边际私人成本和边际社会成本。由于耕地比较收益低，保护耕地并不将耕地转为其他用地时，MPR主要是耕地的农业用途收益，MCR则除了耕地的农业用途收益外，还包括耕地的社会和生态效益，因而MPR＜MCR；耕地保护成本主要由耕地保护主体（农民）承担，社会承担的耕地保护成本较少，因而MPC＞MSC。边际社会收益MCR等于边际社会成本MSC时的最优耕地数量为C，边际私人收益MPR等于边际私人成本MPC时的最优耕地数量为A。二者耕地数量上的差距为(C-A)，耕地收益上的差距为(E-G)。为使相关方利益均衡及耕地保护外部效益内部化，应将(E-G)补偿给耕地保护主体。现在的问题是，耕地保护主体（农民）付出边际私人成本MPC，为包括其自身在内的全社会赢得边际社会收益MCR，为使相关方利益均衡及耕地保护外部效益内部化，耕地保护主体应获得的补偿应为H-G，其中既应包括耕地保护所产生的经济、社会和生态价值的补偿，也包括耕地保护主体（农民）为保护耕地而损失的发展机会的补偿。
图3 耕地保护的经济合理性理论模型
Fig.3 Theoretical model of economic feasibility of cultivated land conservation
图4 耕地转用的经济合理性理论模型
Fig.4 Theoretical model of economic feasibility of cultivated land used for other purposes
将耕地转为其他用地，尤其是建设用地时，边际私人收益MPR为商业用地收益和耕地农业用途收益的差额，由于建设用地收益显著高于耕地农业用途收益，因而耕地转为建设用地时，边际私人收益有了显著的增加；由于建设用地主要体现为经济效益，社会效益和生态效益较小，因而边际社会收益显著降低，此时MPR＞MCR。耕地转为建设用地时，边际私人成本MPC为较小的耕地农业用途收益，而边际社会成本MSC则除了原有的耕地农业用途损失之外，还包括耕地社会和生态价值的损失，因而MSC＞MPC。边际私人成本MPC等于边际私人收益MPR时，耕地转用主体所获得的合理收益应为G；边际社会成本MSC等于边际社会收益MCR时，整个社会的合理收益应为E，为使相关方利益均衡及耕地转用外部效益内部化，耕地转用主体应向全社会支付耕地转用超额收益(E-G)。现在的问题是，耕地转用主体获得边际私人收益MPR的同时，造成了整个社会的边际社会成本MSC。因此，为使相关方利益均衡及耕地转用外部效益内部化，耕地转用主体应向整个社会支付耕地转用超额收益(H-G)。
3.2 耕地保护经济合理性分析理论模型
3.2.1 耕地收益转换边际理论模型 在农用地内部，农民和农村集体经济组织耕地保护经济合理性问题实质是寻求耕地和其他非农用地的转换边际，及寻求耕地收益和非农收益转换点的问题。按照雷利·巴洛维的地租与土地资源在各竞争用途间分配的理论模型[15]，耕地和其他农用地的收益转换边际为两类用地集约边际线的交点。在集约边际线上，边际收益等于边际成本，此时生产获得最大纯收益。因此，收益转换边际也就是同一用地相同总可变要素投入下，耕地和其他农用地最大纯收益相等的点。耕地收益和非农收益转换点为耕地集约边际线与经营者非农收益线的交点。此处的非农收益实质为耕地保护的机会损失，应等于非农就业所节约的耕地保护成本和非农就业所创造的纯收益之和。
转换边际或最大纯收益的计算需要对连续函数求导。由于收益与成本的实际观测数据都是离散数据，因而首先需要由离散的收益与成本观测数据拟合连续的生产函数和成本函数。依据不同的农业生产实践和不同的观测数据，生产函数形式差异较大。柯布—道格拉斯生产函数（简称C-D生产函数）全面揭示了技术、成本及生产规模对收益的影响，具有较强的普适性；同时，根据C-D生产函数与成本函数的自对偶性，可以在拟合出生产函数的同时，得出成本函数[22-24]。最后，由拟合出的生产函数和成本函数，可以方便地得出C-D生产函数条件下的最大纯收益[25]。因此，本文将柯布—道格拉斯生产函数用于耕地收益转换边际的计算。
C-D生产函数的一般形式为：
式中Y为根据真实观测数据拟合后的产出量（价值量或实物量）；
为第i种生产要素的投入量（价值量或实物量）；
为第i种生产要素的弹性系数；A为转换系数。
由式(1)，根据C-D生产函数与成本函数的自对偶性，可以得出其成本函数[22-24]：
由上述分析可知，最大纯收益只存在于规模报酬递减阶段，生产只有处于规模报酬递减阶段，方有可能取得转换边际。本文将｜R｜＜1的阶段称为生产处于最佳经营区间；|R|
1的阶段称为生产处于转换边际区间。
真实的最大纯收益应该是一条曲线，而不是一个点。因为同一地块不同的生产要素投入组合下，其理论最大纯收益应该是不同的。不同的要素投入组合取得不同的理论最大纯收益，连续的最大纯收益点构成最大纯收益曲线，不同用地的最大纯收益曲线的交点即为该两类用地的转换边际。
由式(3)和式(4)可得：
式(5)表明，C-D生产函数下，最大纯收益线或集约边际线是一条通过原点的，斜率为
的直线。该直线即为理论集约边际线。两类用地理论集约边际线的交点即为理论转换边际。
式(5)中，因变量为最大纯收益，自变量为取得最大纯收益时的理论最小总成本。但现实中，无法事先得知取得最大纯收益时的理论最小总成本，因而得到理论集约边际线时依然无法求得两类用地现实成本投入下的真实转换边际。
由最小总成本Z＝｜R｜Y，可以假设任何现实成本投入Q为：
式中W为理论最大纯收益，Q为真实总成本投入。
由式(8)可知，在既定的C-D生产函数下，真实集约边际线仍为一条通过原点，但斜率为d的直线。只要生产函数不变，成本投入Q及其所对应的最大纯收益W变化，但集约边际线斜率α不变。当生产函数改变时，集约边际线就成为一组通过原点，斜率为
为某一生产函数下的现实投入，
为该现实投入所对应的最大纯收益。
真实转换边际的计算步骤：
①根据离散的样本数据，拟合生产函数，得到｜R｜；②由式(3)，得到不同用地的离散的理论最大纯收益点W′；③在离散的总成本投入Q′下，由式(6)，得到不同用地的斜率α，由式(8)获得不同用地的集约边际函数或集约边际线；④不同用地两两比较，在某一现实的总成本投入Q″下，求得斜率更高的函数的最大纯收益W″，即为该现实投入下两类用地的收益转换边际。
图5 转换边际理论分析
Fig.5 Theoretic analysis of conversion margin
(2)通过系统外的输入，在不改变生产函数的情况下，使耕地的集约边际线通过转换边际。即通过生产函数外的补贴，赋予耕地集约边际线纵轴上的截距b，使耕地集约边际线
通过转换边际M。
(3)兼有上述两种方式，既有系统内部生产函数的改变，又能得到系统外的补贴。方式二，保持耕地集约边际线不变，收益较高的用地的集约边际线反向调节。与方式一类似，限于篇幅，不再赘述。
3.2.2 耕地转为建设用地的耕地保护经济合理性分析思路 对于耕地向建设用地转换的经济合理性分析，可以集约边际线上耕地理论最大纯收益为起点，一方面将征地补偿标准或区片地价的计算基数调整为耕地理论最大纯收益，显著提高土地取得成本，遏制建设用地对农用地或耕地的侵占。另一方面，要计算土地用途差异、产业差异和城乡差异背景下耕地转用收益（土地出让收益或商业地产收益）与耕地最大纯收益或现时纯收益的比例关系，分析二者不同比例关系下，耕地转用程度的差异。依托情景分析，计算耕地转用收益与耕地最大纯收益或现时纯收益一定比例关系下，耕地保护主体所应获得的补偿或补贴，将耕地转用收益与耕地最大纯收益或现实纯收益的比值控制在一定范围以内，以经济合理地保护耕地。
4 耕地保护经济合理性识别标准
按照耕地保护利益相关方的定位，保护和经营耕地及其他农用地的农户和农村集体经济组织（合作组织、涉农土地流转企业）主要表现为保护耕地的行为，主要适用耕地保护经济合理性的收益标准，兼顾成本标准；地方政府和土地使用者主要表现为不保护或侵占耕地的行为，主要适用耕地保护经济合理性的成本标准，兼顾收益标准。中央政府则负责引导和监督。
4.1 收益标准
要使耕地保护具有经济合理性，首先要求耕地保护现时收益大于现时成本，保护和经营耕地不会亏损；进而要求耕地最大纯收益不低于其他农用地最大纯收益和弃耕转而从事非农就业所节约的成本和创造的收益之和，从而使“理性”的经营者不将耕地转为其他农用地，并在未达到耕地集约边际之前放弃非农就业的机会；最后，要使“理性”的经营者选择继续保护和经营耕地，就要求预期的耕地纯收益以不低于利率的速度增长；同时，要求耕地预期最大纯收益最大化。根据上述分析，将耕地保护经济合理性的收益标准设定为最低标准、中间标准和合理标准3个层次：
(1)最低标准：耕地现时纯收益“非负”。即：
(2)中间标准：耕地现时最大纯收益最大化。即集约边际线上耕地现时最大纯收益应不低于将耕地转为其他农用地所能获得的最大现时纯收益，同时也应不低于将耕地撂荒转而从事非农就业所节约的成本和创造的收益之和。
假如经营者预期耕地、其他农用地和非农收益增长速度相同且都高于利率，只要耕地现时最大纯收益最大化，即只要保证中间标准，就可达到耕地保护经济合理性收益标准。或者说，只要使耕地现时最大纯收益不低于其他农作物的现时最大纯收益，理性的经营者就会选择保护和经营耕地；在达到耕地集约边际之前，只要使耕地现时最大纯收益不低于非农收益，理性的经营者就会放弃非农收益转而选择经营耕地。更进一步，理性的经营者会将越来越多的其他农用地转为耕地，以获取更大的收益。
4.2 成本标准
要使不保护或侵占耕地不具有经济合理性，首先要求侵占耕地的现时成本不低于占有并经营其他用地的现时成本，即要求侵占耕地现时成本最大化；进而要求侵占耕地的现时成本大于现时收益，侵占耕地不会盈利；最后，要使“理性”的经营者放弃侵占耕地，就要求预期的耕地占有成本以不低于利率的速度增长，预期耕地占有成本最大化且侵占耕地的预期成本要大于预期收益。根据上述分析，将耕地保护经济合理性的成本标准设定为最低标准、中间标准和合理标准3个层次：
(1)最低标准：侵占耕地现时成本最大化。
当耕地保护的相关方预期侵占耕地的成本将会是占有各类用地的成本中最大的，而且将会越来越大，且占有耕地不会盈利时，理性的经营者就可能放弃对耕地或农用地的侵占，转而寻求其他用地。
5 耕地保护经济合理性的可行之道
5.1 确立农民耕地保护主体地位
确立农民耕地保护主体地位应在准确计算以耕地为核心的农用地收益转换边际的基础上，确定合理的中央政府的补贴额度
，新增地方政府补贴，以调控地方政府和土地使用者土地收益。为使农民耕地保护的外部效应内部化，还应新增地方政府和中央政府的农民耕地保护外部效应补偿和
（图6）。
5.2 引导农村集体经济组织正确的耕地保护行为
对于农村集体经济组织，首先应在农村集体与农民、中央政府和地方政府之间合理分配土地流转收益
，引导农村集体经济组织及相关合作组织、涉农土地流转企业等适度规模经营，在确保农民利益的基础上，使农村集体等经营主体获取一定的利润。其次，应对违反国家土地流转和农村集体土地拆迁规定的农村集体经济组织予以必要的经济处罚。第三，对经营耕地的农村集体经济组织，新增地方政府和中央政府的耕地保护补贴和
，其中，地方政府的耕地保护补贴用于调控地方政府和土地使用者的土地收益。最后，应新增来自地方政府和中央政府的农村集体经济组织耕地保护外部性补偿和
（图7）。
图6 农民耕地保护经济合理性途径
Fig.6 Pathway of economic feasibility of cultivated land conservation for farmers
图7 农村集体经济组织耕地保护经济合理性途径
Fig.7 Pathway of economic feasibility of cultivated land conservation for rural collective
5.3 设计地方政府土地财政合理出路
耕地保护，地方政府责无旁贷。同时，政府执政为民，显然不应与民争利。因此，地方政府耕地保护经济合理性的基点应为取之于民、用之于民，或取之于土地、用之于土地。首先，在继续强化耕地保护目标责任和土地用途管制等法规、制度的同时，提高地方政府土地出让收益E，增加地方政府的总收益，挤压土地使用者的利润空间。其次，提高上缴中央政府的出让税费S和依法对农民和农村集体的补偿和，增加地方政府土地出让成本。第三，从地方政府土地出让收益中提取给农民和农村集体的耕地保护补贴和。第四，由地方政府土地出让收益中提取支付给农民和农村集体的耕地保护外部性补偿和。最后，对耕地保护工作卓有成效的地方政府，中央政府应给予一定的奖励H，以鼓励地方政府保护耕地（图8）。
5.4 挤压土地使用者农用地占用利润空间
限于民众对商业地产的需求和实际购买能力，土地使用者所能获得的外部收益V不可能无限增长。在通过行政、法规手段限制土地使用者外部收益V的同时，大幅提高土地使用者占有农用地的出让成本Z和出让税费S及上缴地方政府和中央政府的商业地产经营税费
和
，不断挤压土地使用者农用地占用的利润空间，调整土地使用者土地经营收益分配格局，最终使土地使用者土地经营利润率降低到与社会平均利润率同一水平，有效遏制土地开发投资，减轻耕地保护外部压力（图9）。
5.5 强化中央政府耕地保护经济手段
中央政府应继续坚持少取、多予，取之于民、用之于民的原则，在大幅提高来自土地使用者的经营税费和地方政府出让税费S的同时，新增地方政府耕地保护奖励H、农民和农村集体耕地保护外部性补偿、及农村集体耕地保护补贴，进一步提高对农民的补贴。尝试整合来自地方政府和土地使用者的土地收益，建立中央耕地保护基金，统筹对农民和农村集体的补贴和补偿及对地方政府的奖励（图10）。
图8 地方政府耕地保护经济合理性途径
Fig.8 Pathway of economic feasibility of cultivated land conservation for local government
图9 开发企业耕地保护经济合理性途径
Fig.9 Pathway of economic feasibility of cultivated land conservation for enterprises
图10 中央政府耕地保护经济合理性途径
Fig.10 Pathway of economic feasibility of cultivated land conservation for central government
6 耕地保护经济合理性分析未来研究方向
耕地保护经济合理性分析未来的研究方向主要有以下几个：
(1)以耕地为核心的农用地收益转换边际实证研究。按照耕地收益转换边际理论模型，结合农户和案例区调研，计算真实的以耕地为核心的农用地收益转换边际，分析转换边际的发展变化、空间差异、控制和影响因素及转换边际和补贴变化的耕地保护效应，为设计农户和农村集体经济组织耕地保护经济政策提供依据。
(2)土地收益流转及耕地保护相关方利益均衡实证研究。结合具体的调研案例，进行土地收益流转及耕地保护相关方利益均衡情景模拟，分析耕地转为建设用地过程中，土地征收区片地价、征收补偿、土地出让收益、土地出让或经营税费、相关奖励与补贴调控的比例、范围、额度、时序、重点等，为设计中央政府、地方政府和土地使用者耕地保护经济政策提供必要的参考。
(3)耕地保护经济政策调整与设计。包括调整耕地保护相关价格、税费、金融、保险、补贴及市场流通、产品贸易等相关政策；设计相关方耕地收益分配政策、新的耕地保护补贴政策、补偿政策和奖励政策等。
(4)耕地保护政策集成。将耕地保护经济政策与现行的耕地保护目标责任制度、土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦相关政策、农用地管理相关政策、鼓励农民种粮的相关政策、集体用地和建设用地征收补偿等相关政策集成，形成耕地保护政策大纲。
(5)耕地保护分区及主导模式创新。基于各地不同的社会、经济、自然条件和不同的农业生产经营状况，结合各地不同的耕地保护态势，进行耕地保护分区；结合各地不同的耕地保护实践，创新耕地保护模式。
注释：
①农户间的土地承包经营权流转与农户自己经营没有本质区别。这里忽略农户间的土地流转，仅研究农户与集体和土地使用者间的土地流转问题。
②以地方政府征收土地为例，中央政府征收土地类同。
③涉农企业也可以直接与农民联合。本文以涉农企业与农村集体经济组织的联合为案例进行分析。
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