社区保障：现阶段农村社会保障的主体，本文主要内容关键词为：现阶段论文,社会保障论文,主体论文,农村论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村社会保障制度并不是真正意义上的社会保障。虽然在我国的社会保障体系中 ，没有明确区分农村社会保障与城市社会保障，但前者处境之艰难却是有目共睹的。无 论是被现代化遗忘的贫困农民，还是被现代化卷入的进城民工，其生存与安全作为基本 的需要都应该得到保障。8亿农民的保障问题如何解决，农村社会保障之路如何铺设， 这是一个关乎社会安全的重大问题。
一、农村社会保障的现状及歧见
现代社会保障是工业化的产物，最初出现在城市，逐步扩展到农村，我国也是如此。 德国俾斯麦改革颁布一系列的社会保障法案就在于调解工业化所带来的社会矛盾，社会 保障随之在西方各工业国家盛行开来，由城市到了乡村，并且各国政府以立法加以保证 。以养老保险为例，先进工业化国家城乡之间养老保险的建立时间间隔德国为68年，丹 麦86年，美国55年，日本20年[1]。我国第一次明确提出建立社会保障体系是十四届三 中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，最初目的 是作为国有企业改革的配套工程，为国有企业减负，整个保障体系架构的着眼点是国有 企业职工，随后扩展到城市居民。社会保障的试验在城市取得一定成果后，我国农村社 会保障才开始了崎岖之旅。
先天不足直接导致了农村社会保障和城市社会保障如同城乡二元结构一样，一直在两 条线上发展。仍以养老保险为例，当时主管社会保障工作的民政部于1991年根据《国务 院关于企业职工养老保险制度改革的决定》实施的经验，印发了《县级农村社会养老保 险基本方案》(试行)，到2003年底5428万人参保，198万农民领取养老金，虽然相比以 前取得了进展，但对于8亿农村人口来说，无异于杯水车薪。劳动和社会保障部成立以 后，农村社会保险一直处于停滞状态，国家“十五”纲要提到“积极扩大就业，健全社 会保障制度”，言下之意也是指城市社会保障，对农村社会保障几乎只字未提[2]。
基于现状，围绕要不要实施农村社会保障出现了两种不同的声音。维护者认为农民应 该拥有和城市居民一样的待遇，社会保障作为基本的权利应该被农民平等地享有，现阶 段之所以没有取得像城市社会保障那样的成就，主要原因在于政府重视不够，投入不足 。国家作为责任主体，有义务扩大社会保障覆盖范围，提高社会保障给付水平。批评者 则认为我国目前不适合建立一个规模庞大的农村社会保障体系，这将会给政府财政带来 沉重的负担，重蹈西方“福利病”的覆辙，甚至会影响国家的竞争力。
前者从理论出发，主张社会公平，国家虽然不能实现社会成员的结果公平，却应该尽 可能地创造条件实现起点公平与过程公平。社会保障作为实现社会公平的一种必要手段 ，通过三种方式可以达到目标：一是强调社会成员参与机会的起点公平；二是通过提供 基本的生活保障来降低因意外、疾病、竞争失败等原因导致的过程不公平；三是通过国 民收入的再分配来修正结果不公平[3]。后者从现实出发，强调发展效率，农村社会保 障效率低下，由于政策规定农民社会保障基金主要由各地自行解决，农村社会保障不但 无法保障农民的生活，反而加重了农民的负担。
上述两种观点都有其合理性，但都失之片面。社会保障作为一种制度设计，既不能单 从理论出发，也不能只看到眼前的现实。社会公平的理念是正确的，但现阶段农村社会 保障覆盖面窄，给付水平低，部分地区的做法损伤了农民参保的积极性，农村社会保障 名不副实，无法实现其所主张的公平。完全否定更加缺乏道理，很难想象进入工业化时 代后会有比社会保障更好的办法来解决各种社会危机，尤其是我国农村人口老龄化日趋 严重，家庭规模逐渐缩小，没有一个宏远的目标，农村社会稳定将失去保障，现有的努 力也将付之东流。公平与效率一直是社会保障无法回避的两个话题，只有将二者结合起 来，在宏观上追求公平，在微观上强调效益，远期关注公平，近期讲究效率，才能理性 地看待农村社会保障。
而且，农村社会保障问题的实质不是“要不要”的问题，而是“怎么做”的问题，我 国农村社会保障已经存在，从早期的合作医疗，到现今的养老保险，经历了几十年的风 雨，探讨如何完善我国农村社会保障体系显得更有实际意义。
二、现阶段统一保障体系的两难困境
统一社会保障的理论基础是均衡经济学，而我国的地区发展恰恰存在极大的不均衡。 中西部与东部的差距是多方面的，最大的差距在农村，这种差距不仅仅是经济上的，更 是全方位的。根据国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查，2003年底全国农村绝对 贫困人口为2900万，其中西部12省为1698万，占全国的农村绝对贫困人口的58.6%。在 现有592个国家级贫困县中，东部地区为72个，占12%，中西部地区为520个，占88%。下 表(表1)为我国东部、中部、西部地区农民平均年收入的比较，东部农民收入是西部2倍 多，而且这种差距正在扩大。在地区发展如此不均衡的情况下，建立统一的社会保障体 系显然是不切实际的。
表1 东部、中部、西部农民人均纯收入名义值比较
单位：元
年份 东部中部西部东部∶中部∶西部
1978年 164 126 1281.28∶0.98∶1
1985年 513 380 3231.59∶1.10∶1
1991年 968 649 5521.75∶1.18∶1
1995年2346142210522.23∶1.37∶1
2000年3476207115652.22∶1.32∶1
资料来源：根据2001年《中国统计年鉴》数据整理计算得来。
我国总人口超过13亿，其中农业人口超过8亿，占60%以上，未来10年，人口数量还会 增加，其中也包括农业人口的增加。世界上还没有哪一个国家有能力建立一个覆盖十几 亿人口的庞大社会保障体系。纵观世界福利制度相对比较发达的国家，人口都较少。以 发达国家为例，英国总人口不到6000万，瑞典不到1000万，美国不到3亿，日本1.2亿， 新加坡不到400万。以我国目前的GDP水平，显然无法支撑起13亿人口的庞大社会保障体 系，即便能够建立覆盖广泛的社会保障体系，那也是低效的。许多研究者都认为，发达 国家的社会保障支出占政府财政支出的20%、30%，而我国尚不到10%，但社会保障支出 只有下限，没有上限，不够很容易觉察，但“多少是适度的”却很难测量，是20%还是3 0%?果真提高到30%，因为福利的刚性，社会保障必将给财政带来沉重负担，重蹈西方“ 福利病”覆辙。
而另一方面，在现有不到10%的财政支出中，城市社会保障占了绝大部分，农村社会保 障的资金主要靠地方自筹，而地方自筹又主要依靠农民自助缴纳。现代社会保障制度的 理论是凯恩斯主义，强调国家责任，国家以立法强制推行社会保障，其本质特征是政府 的财政投入，如果资金主要来源于农民自筹，失去了社会保障的社会性，与商业保险何 异?
增加财政支出，会导致“福利病”危机，维持现状，则对不起农民兄弟。摆脱这个两 难困境的唯一的方法，就是在现阶段放弃建立统一的农村社会保障体系，从长计议。
三、农村家庭保障仍将发挥作用
家庭保障功能逐渐瓦解与工业化和城市化密切相关。工业化与城市化带来的一个直接 后果就是人口从业结构的改变，工业发展，农业衰退，服务业兴起，越来越多的农民从 第一产业转到第二三产业，不得不远离土地，往往没有时间照看家庭，传统的家庭护理 受到削弱，家庭养老受到冲击。现代化还带来了生育观念的转变，家庭规模缩小，功能 弱化，人口“倒金字塔”压得年轻一代喘不过气来，“独身浪潮”、“丁克家庭”也大 行其道。
我国也正在经历这个过程，农村家庭保障功能逐渐削弱。每年都有大批的农村青壮年 劳动力涌入城市。根据2000年第五次全国人口普查的资料，全国流动人口约12000万， 相当于日本的人口总和。计划生育政策成效显著，农村家庭规模从1980年的4.61人下降 到1999年的3.63人，“4∶2∶1”的倒金字塔形结构基本形成，家庭的保障功能大大削 弱，养儿防老的观念不再可靠。
家庭保障虽弱化，但其某些功能是社会保障无法替代的。尤其是在东方社会，大多数 社会成员可以离开社会保障，但是离不开家庭保障，家庭保障在东西方之间或发达国家 与发展中国家之间存在功能强弱之分，这是一个超越文化、政治背景等而存在的客观事 实[4]。家庭是中国社会最基本的组成单位，在维护社会稳定与安全上的作用是独一无 二的。作为传统文化的重要组成部分，家庭的社会功能更是无可取代，儒家先贤说：“ 天下之本在国、国之本在家”，“修身、齐家、治国、平天下”，“百善孝为先”，“ 家和万事兴”。以同处儒家文化圈的新加坡和日本为例，新加坡中央公积金制度就是以 家庭为中心，“日本型福利社会”的核心思想也是试图推行家庭养老。此外，我国社会 保障长期以来“重物质帮助、轻人文关怀”[5]，老人不仅需要物质上的保障，还渴望 亲情上的关怀，这原本是东方社会的美德，也是我国传统文化的宝贵财富。
完全抛弃家庭养老，还可能导致大量的社会问题，农村劳动力的大量流失造成田地抛 荒，粮食减产，城市人口过于集中造成福利设施不足、住房拥挤、贫民窟等社会问题。 从长远来看，更是加剧了地区发展的不平衡，威胁到国家稳定。家庭保障既不可完全依 赖，也不能完全放弃，作为辅助的保障方式，将会在传统与现代之间寻找发挥作用的空 间。
四、理性看待土地保障
土地保障的功能也在弱化，主要原因在于农用土地的收益减少，无法保障农民的生活 。自然灾害是一个重要的因素，近年洪水、干旱、台风、地震的频频发生给农村造成了 巨大的损失，农民生活受到了很大的影响，我国一般年份的灾民就达1亿，重灾年灾民 更是可达1.5亿。另一个重要的因素是从事农业的收益小，农民依靠土地产出在遭遇风 险事故时根本无法保障基本生活。
“土地换保障”的新形式使传统土地保障焕发了新活力，但对这个问题也得理性看待 。对于永久性征地，地方政府应该提供相应的保障给失地农民，我国正进入高速城市化 的时代，城市扩容将会带来大量的失地农民，“土地换保障”是一个行之有效的选择， 很多地方在实践中也是这样做的。对于非永久性征地，“土地换保障”并不是包治百病 的灵药，土地可以作为经济发展的“蓄水池”。经济发展是有周期的，经济景气时，农 民进城，经济萧条时，农民可以回乡，这是一种很好的调节机制。否则，一旦经济萧条 ，大量的民工仍然滞留在城市，将会引发严重的社会问题，所以不能一概鼓励农民用“ 土地流转”的方式换取保障。现在国家严格控制“圈地运动”，对于这些非永久性征地 及由此而失地的农民的保障问题仍需要研究和关注。
此外，“土地换保障”本身也不全是优点，长期以来，农民习惯了在土地上的生活方 式，一旦失去土地进入城市，其中很多人并不能立即融入城市生活，在繁华的城市中显 得无所适从，当补偿的钱用光了，生活就失去了保障，形成都市“贫民窟”。
五、社区保障可能成为农村社会保障主体
根据西方国家的经验，农村建立社会保障体系时农业GDP所占的比重一般都低于15%， 农业人口低于50%，在我国最为发达的长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区，基本上 具备了在各自区域内建立社会保障的条件，见表2。
表2 部分地区GDP比例与农业人口所占比例
地区 GDP比重 农业人口比重
北京3% 29.1%
天津4%
41%
辽宁
11% 53.2%
上海2% 23.3%
江苏
11% 65.1%
浙江9% 75.8%
广东9% 63.8%
资料来源：根据2003年《中国统计年鉴》和《中国人口统计年鉴》数据计算得来。
一定区域内的社会保障，本质上实际上是社区保障，其前身是集体保障。自农村土地 联产承包责任制之后，集体保障瓦解了。但从现在来看，社区保障作为集体保障的新形 式将会获得重生，将可能成为现阶段农村社会保障体系的主体。因此，我国农村保障体 系不能笼统地概以社会保障，正如前劳动与社会保障部部长张左己所言：“社会保障是 社会经济发展到一定程度、一定阶段的产物，也是社会、经济、政治因素综合作用的结 果。”农村社会保障不仅是一个经济问题，更是一个综合的问题，我国地区发展不均衡 ，传统文化也异于西方国家，建立统一的农村社会保障体系时机尚未成熟，家庭保障、 土地保障、集体保障等传统的保障方式虽然式微，但仍将发挥作用。
现阶段，甚至在未来一段时期，我国农村社会保障体系应该是一个以社区保障为主体 、家庭保障为补充、兼顾土地保障的综合体系。在有条件的地区实行本区域内的社会保 障，同时也要鼓励家庭保障。在条件比较差的地区，要提倡家庭保障，发展社区保障， 同时适当依靠土地保障。在相对贫困的中西部地区，现阶段还只能以家庭保障为主，土 地保障为辅，发展乡村经济为社区保障提供动力，同时坚持以建立农村社会保障为目标 。在相对比较发达的东部地区，应以社区保障为主，家庭保障、土地保障为辅。社区保 障是现阶段农村社会保障的主体，也是农村建立健全农村社会保障的过渡。
现阶段以社区保障为主体，并不是否定社会保障，社会保障作为长远目标仍应该坚持 。如果政府财力允许，可以在农村建立适度的社会保障，只保最低生活保障线，其他的 交给社会福利来完成，构建“大福利、小保障”福利框架。当然，这并不意味着放弃农 民的保障问题，暂时不建立统一的社会保障，其相应的资金同样可以用在农民身上，西 部地区的反贫困和扶贫开发，在现阶段将会比社会保障更为有效地解决贫困问题。