政府信任关系：价值及其建构，本文主要内容关键词为：价值论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信任关系包括两个方面的内容：其一，是指国家行政机构在执行国家权力过程中所涉及的对象即行政客体对行政体系总体及其各要素、各要素之间的关系和互动状况的合理期待；其二，是指行政机构对公众期待作出积极回应而生成的一种互动、合作的关系，它集中体现的是政府与公民个人、社会群体或组织之间关系的状况。具体地说，政府信任关系的基本涵义包括：在整个社会范围这一大的系统中，作为公民的个人或群体对社会治理主体——政府这一子系统间的心理预期与认可水平；在政府庞大的治理体系内部，各组织机构间相互协作运转的群体心理预期与认可状态；在行政组织内部，作为职业交往的个体间的熟悉程度与情感联系状况。在广义上，作为行政文化的一种反映，政府信任关系包含于政治心理之中；在更具体的意义上，政府信任关系必然会反映在行政人员的行政态度上。同时，政府信任关系作为政府公共关系的一部分，也表现出对行政体系进行评价的内容，政府信任关系的状况实际上所标示的是对政府的行政价值评价。
一、信任：复杂组织系统的简约化机制
在实践中，我们看到，公共行政组织只不过是马克斯？韦伯的科层制理论的现实模板，在这样一种等级关系明确的组织形式中，由于组织成员在权力、地位、依赖性和享有的控制力等方面的不同，产生了诸如互惠的脆弱性和不确定性等因素，出现“在等级关系中的分叉现实和相交的失望”，（注：罗德里克·M·克雷默、汤姆·R·泰勒编：《组织中的信任》，第292页，[M]北京，中国城市出版社，2003年。）信任关系便成为公共组织必须面对的问题。
组织与人力资源管理的相关理论认为，行政权力运行的有效性、绩效以及行政组织成员的工作效率、工作能力、工作积极性与他们对工作的认同感有密切关系。提高组织的凝聚力是提高组织工作绩效的重点，而组织凝聚力的基础是组织内部员工之间的信任关系。在这里，信任可以指对他人“相信而敢于委托”的一种感知，其基础是当事人对相关的交往者未来行为趋向的一种判断。在行政组织中，组织间信任关系与组织内部成员之间信任关系的存在，无疑能够提高组织和整个治理体系的凝聚力。
传统的组织管理理论所倡导的通过控制来管理是建立在一定的理论假设基础上的，这些假设包括：（1）假设组织的每一个方面都是可以控制的。（2）基于牛顿力学关于稳定性和可预测性的信念。（3）假设管理者可以很容易地得到关于组织无论是在微观还是在宏观层面上运行的数据或知识。（4）假设人是理性的，即使组织动态和环境是复杂的，人们也可以通过理性化的过程来使组织变得可控，以使复杂性变得简单。
但是，在现实中，公共组织对自身以及社会的管理往往与这些假设相矛盾。传统的管理控制思想并不能有效地揭示目前政府机构和公共管理变化中所存在的真实情况，而非线性力学和混沌理论“为各管理者提供了一种了解各种变化的可能性的新方法和观察组织的新视野”。（注：KIEL，Douglas：Managing Chaos and Complexity in Government[M]，P16，SanFranisco：Jossey-Bass Publishers，1994.）在非线性组织动态中，社会事物的不稳定性和复杂性将会使管理者不可能取得完整和精确的关于组织产出、结果和过程的知识。而且，对人的理性能力的确信也并没有充分的根据。正如基尔所说，在非线性的组织中，“即使在一个事务性的或者简单的系统中，通过控制来管理都不可能是一种完全的胜利”。另外，基尔还提出，“组织越是大，越是复杂，通过控制来管理就越困难”。（注：KIEL，Douglas：Managing Chaos and Complexity in Government[M]，P128、129，SanFranisco：Jossey-Bass Publishers，1994.）因此，单纯的、以强制力为后盾的控制是无法适应如社会治理体系这样巨大、复杂的组织形态和社会管理要求的。就此，复杂性科学的理论家认为：管理人员应该允许在组织内部自然地产生创造性和高效率，而不是把自己的解决方案强加于组织成员。只要在成员中设置一些基本的原则来对成员间的相互作用和相互关系进行规定，那么不同层次的复杂性问题的解决方案就会应运而生，良好的信任关系所包含的各层次的信任由于能超越现有的信息去概括出一些行为预期，从而用一种带有保障性的安全感来弥补所需要的信息，能够使组织管理中的信息不对称、复杂性和无序性特征得以减弱，从而提高组织运作的绩效。
在复杂性理论中，有一种观点认为：人类系统的最初状态即使只有细微的差别，那么其后的行为也将会是完全不同的。这个认识可帮助我们理解，为什么一旦许多独立智能体组成一个组织后，其行为产生的结果具有不可预测性，即复杂性系统对初值变化的极端敏感性的“蝴蝶效应”。美国麦克雷格教授把复杂系统的这种特征描述为：“复杂系统具有某些特征，而这些特征使系统成为一个自相关的系统。由于这些系统又是非线性的，所以在系统中一个小的变化可以使系统在其它部分发生非常巨大的变化。”（注：转引自周焰、王浣尘：《复杂性》，科学学与科学技术管理，[J]第21卷，2000年第4期。）在整个社会治理体系中，“蝴蝶效应”表明，最初的原因可能会被扭曲并进入公共行政系统，并随着时间的推移产生出惊人的效果。所以，如果行政管理者是那只在政府组织中某个特定的位置拍打着翅膀的蝴蝶的话，那么过了一段时间，会出现一个意想不到的结果。具体地说：首先，行政管理者的行为在时间系列上可能会导致意想不到的结果的出现。其次，在非线性力学组织中，行政管理者是不可能预测他最初决定的最终结果。就此，非线性力学组织理论中的行政管理者已经处于一个相当困难的处境。一方面，他们不得不在非线性的世界中进行决策，“蝴蝶效应”使得他们既不能准确预测其行为所带来的直接后果，也无法对自己的决策和行为负责；另一方面，行政伦理又要求他们不得不对自己的行为负责。而系统运转的自由度通常是随着环境复杂性的化约而扩大的，由此，行政管理者必须在社会治理这一复杂性系统中找到一种化约机制——良好的信任关系的建立。
德国社会学家卢曼专门研究了信任的简化机制。他认为，信任靠着超越可以得到的信息，概括出一种行为期待，以内心保证的安全感代替信息匮乏。信任作为简化机制的内在根据在于时间，过去是确定的和不变的，现在是有限的和迟疑的，将来是复杂的和未知的。现在靠着与过去的联手，超越未来的不确定性在人们心理上造成的疑惑。靠着简化复杂，信任开启了行动的可能性。对组织的实证研究也发现，团体认同在促进合作中扮演着重要角色，信任可以使人们之间保持着良好的持续的合作关系，把人放在一个团体中来理解信任，就会发现，一方面，是他承担责任和义务的结果，由于他承担了他应当承担的责任和义务，他赢得了信任，另一方面，信任促进了他与团体中其他成员之间的合作，当这种信任关系建立了起来之后，即使缺乏任何对未来互惠的期付、近期的奖赏或惩罚，也会有着合作的行动。
近年来，在组织行为学中，对“组织公民行为”（OCB）的研究日益成为显学，而所谓“组织公民行为”代表的是个人随意的、不以直接明确之正式的奖励系统为认同原因却能集中促进组织功效的行为。（注：Jiing-Lih Larry Farh Recent Development in Organizational Citizenship Behavior Research International Association of Chinese Management Research Speaker Series #2，Oct.23，2003，Renmin University.）组织公民行为的研究突出了信任关系的价值，这项研究极力要证明，包含着利他、良心、礼貌、美德等维度的公民行为是良好信任认同关系的基础，它的存在超越了20世纪70年代以前的科学化管理、超越了那种集体性运转的、政府规制的和工作分析技术明确限定的机械式组织结构，适应了新技术革命以来全球化背景下的高速变换形势，大大缓解了因激烈竞争而引发的大规模裁员、集体性行动减弱、政府放松规制而造成的人际关系紧张状态。而且，正是由于有了信任关系这一“润滑剂”，使组织绩效得到了极大地提高。
二、政府信任关系：政治合法性的获得
在20世纪政治学和社会学的研究中，合法性是一个核心概念。因为，人类历史上一切统治都把谋求合法性作为首要任务，现代统治也并不例外。不同于通过精心的理论证明和直白的意识形态宣示来让被统治者相信自己的统治是天经地义、理所当然的形式，现代统治试图通过技术合理性程度的提高来为合法性注入活力，表现为以形式化的法律制度及其操作程序而把理论上、意识形态上的和技术上的努力整合在一起，构成一个严密的合法性网络体系。（注：张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，[M]第55页，北京，中国人民大学出版社，2002年）但是，由于这一体系的过度形式化发展，导致了这样一种结果，那就是把社会变成了一个“压制性的总体”（注：马尔库塞：《单向度的人》，[M]第8页，四川，重庆出版社，1988年），从而使人与人之间失去了信任和理解，合法性概念中本应包含的始于价值认同的信任关系日渐式微。其实，对于政治合法性的获得来说，包含着道德纬度的政府信任关系是具有根本意义的。
政治合法性是一种特性，这种特性不仅来源于正式的法律或命令，更主要的是来自根据有关价值体系所判定的、由社会成员给予积极的社会支持与认可的政治统治的可能性或正当性。（注：王浦劬：《政治学基础》，[M]第162页，北京，北京大学出版社，1995年）就其本质而言，政治统治的合法性就是社会成员对于政治统治的承认，就是社会成员对于政治统治正当性的认可。它不仅是一种事实判断，注重人们对于现存政治秩序的认同和信任的事实性问题，而且还“意味着某种政治秩序被认可的价值。”（注：[德]哈贝马斯：《交往与社会进化》，[M]第189页，四川，重庆出版社，1989年）
从公共行政的角度看，合法性包含两个层面：一是形式上的合法律性，二是管理的价值观能够得到公民的认同。这个第二层面的内容是合法性的实质方面，它可以被认作是公共权威获得认同的一种方式；也可以被认作是一种价值，构成公正的一个方面，是每个人应有的权利。其实，国家权力的合法性基础就是某种信任，越是现代意义上的合法性基础，越是与公民的选择相关，就越符合信任的狭义定义。合法性的获得，一方面取决于政府的活动，包括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证；另一方面，其更为实质的内容是，国家政权在大众当中赢得了广泛信任和忠诚，从而使人自觉地把对政府的服从当作自己的义务。这就需要政治制度不仅要有合法的外在形式和程序，更要有内在的道义价值。合法性可以提升可预测性，政府官员也许可以计算出哪些事情被期望他们去做；而对公民来说，他们也可以预测到他们会怎样被官员们对待。从这一意义看，合法性概念本身也包含了一定程度的信任关系在内。
在更广泛的意义上，我们可以借用政治学家S·H·比尔关于政治文化的定义来理解信任在合法性获得中的价值，他认为：“在一个政治体系中，其成员的态度对于这个体系如何运作也有着重大的影响。这种态度决定了一个政治体系应去寻求何种利益和目标，应采取何种手段去达到目标，并决定其能否为自己的成员所接受。作为文化背景的这种态度对于政治体系的命运有着重大的影响……。一个社会的一般文化中，有某些方面是专门有关政府应是如何以及该做什么的，这一部分文化我们称为政治文化。”（注：Samuel H.Beer，Patterns of Government the：Major Political Systems of Europe，P.29 New York，1958.）
一些致力于实现社会转型的后发展国家，由于保持较高速度的经济发展，切实改善了人民生活水平，也成为人们用以评价政治体系合法性的基本标准，事实上，以此提供合法性基础，也成为这些国家领导人的共识和首选方案。然而，我们也看到，近些年来，在这些国家中，这种“经济绩效合法性”也日益面临“政绩合法性困局”。且不说经济发展本身的周期性波动可能引发政治危机，即使经济发展提供的合法性相当充足，其本身也隐含着潜在的合法性消解因素，其中之一就是较高的腐败发生率。虽然我们并不完全赞同亨廷顿对现代化引发较高的腐败的判断，但在后发展国家，腐败问题的严重性却是不争的事实，这极大程度地引起公众、社会对治理体系的不满，进而引发信任危机，并消解了政治体系由经济增长而产生的合法性。
东亚新兴工业化国家和地区（ANIES），在社会发展的早期和中期阶段的威权主义政体下，都以经济发展作为增强政府合法性的主要手段，其政府合法性来源于经济发展的业绩。但是，当经济和社会发展到了一定阶段时，ANIES中的大部分国家和地区却无一例外的能够固守威权政治不变，而是逐步向法理性民主政治转变，借此去完成国家政权的内在道义价值的确立，以求从根本上赢得公众和社会的认同。可见，政绩固然重要，发展是硬道理，但不能绝对化，仅以经济的发展作为合法性的来源是不够的。
社会主义政治合法性的本质内涵是人民的信任和认同，然而，从实践角度说，信任和认同的基础在于领导干部和政府机构的公众形象以及人们的公平感。从理论意义上说，社会主义的价值合理性是其存在的内在根据。但是，这种合理性不是单纯强调和做到经济发展就能够获得的，而是应当促进社会主义政治体系在充分代表人民群众利益的基础上获得合法性并超越合法性。
我国20多年来所进行改革开放取得了辉煌的经济成绩，人民群众的生活水平有了很大的提高，绝大多数人口已经脱贫，经济成就被世界视为奇迹。但是，如果因此而认为我国社会主义合法性是奠定在经济增长的基础上，那就错了。一段时间以来，我们曾陷入片面的经济决定论和发展观，以为经济发展了，一切问题也就迎刃而解了。其实，经济的发展并不必然带来社会的稳定和和谐。近年来，集体上访等大量群体性事件和因对政府某一行为或措施不满引发的个体恶性自杀事件频繁发生，表明我国的社会冲突无论是在规模上还是在范围的分布上，都有愈演愈烈的趋势。这就要求政府在社会变革和社会结构转型过程中改变原有的观念，树立起新的发展观，以积极的、主动的方式提供社会秩序。从理论上说，这需要在政府对标志着未来社会发展前景的社会秩序有着前瞻性的觉识下进行。（注：张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，[M]第346页，北京，中国人民大学出版社，2002年）而在目前的实践中，则可以进行政府信任关系的积极构建。
在当代西方国家，政府信任关系的状况各不相同，对这一问题的关注程度也各不相同。但有一点是不容置疑的：凡是进行政府改革的国家，必然存在或涉及到政府信任关系的问题。而且，在20世纪70年代以来的各国政府改革浪潮中，重建政府与公民的信任关系的问题被提到非常重要的地位。政府信任关系中存在的问题对于各国行政改革甚至未来政府的治理方式，都将发生深刻的影响，它促使我们重新审视现有的治理体系及其运作方式，追求完美的政府治理形式。总之，公众对政府的不信任会阻碍正常的、积极的解决问题的途径，并引发各种社会问题。由此，关注政府信任危机，致力于重建政府信任关系，重新考量信任关系在公共行政中的价值，是每一个国家的政府都应充分重视的问题。
三、建构政府信任关系的法治途径
在19世纪关于人性“幽暗意识”的影响下，人们强调的是人与人之间的利益冲突关系，即人与人之间的对抗关系，所持的信条是怀疑一切，认为一切有权力的人都容易滥用权力。因此，法治的目标是以权力制约权力，但问题仍然存在。19世纪后期开始，随着资本主义从自由资本主义向垄断资本主义的转变，在市场失灵、政府积极干预的背景下，福利国家、给付行政开始推行，服务于新的“国家目的观”的“法治”内涵开始发生变化，具体表现在：由形式正义的法治向实质正义的法治转变；由消极主义的法治向积极意义的法治转变；由机械的法治向机动的法治转变。
到了20世纪，在呼唤价值复归、继续强调积极行政的浪潮下，人们越来越认识到：“没有信任这样东西，人类社会就根本不会存在，就此而言，信任是社会生活一个必不可少的先决条件。”（注：[英]米尔思：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，[M]第45页，北京，中国大百科全书出版社，1995）人们之间只有建立信任，才能增进相互间的合作和实现利益一致的关系；只有基于信任而形成的相互合作、利益一致才是内在的而不是被迫的。对抗只能造成社会动荡，摩擦只会增加社会成本。因此，当代法治也就以建立人与人之间，政府与公众之间及国家机关之间的信任关系为目标。20世纪以来的现代行政法是以“社会本位”为人文精神的，它在公共利益与个人利益关系上所做出的价值判断是它们之间存在着一致性，在道德观念上的价值取向是主张互相信任，因而在行为关系上的理念就是要求政府提供服务和政府与社会之间的普遍合作。威廉·葛德文认为，“权力的对立面不是服从而是合作”，“我有义务同政府合作”“是因为我有义务屈从于正义和真理”（注：[英]威廉·葛德文：《政治正义论》，[M]第710、711页，北京，商务印书馆，1982年）这一点已为当代法治思想所弘扬。同时，“这种公共权力绝对不能因它的起源而被认为合法，而只能因它依照法律规则所作的服务而被认为合法”，“权力不再仅仅是权力，权力只是职责和服务，是履行职责和为公众提供服务的实力或影响力。”（注：[法]狄骥：《宪法论》，[M]第8页，北京，商务印书馆，1962年，“第二版序言”）也就是说，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系，行政行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为。
德国著名行政法学家福斯多夫也指出，行政行为的实质是对个人给予“生存照顾”。另一名德国行政法学家巴杜拉对福斯多夫的理论进行阐释时指出，行政行为的唯一内涵就是“服务”。现代“行政法使行政与个人或团体产生了一种‘指导与服务性’的法律关系，来保障个人的福祉。依社会法治国（即社会本位的法治国家）的理念，行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为”。（注：[德]巴杜拉：《在自由法治国与社会法治国中的行政法》，[M]第126页，陈新民译，载陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年）
服务与合作是行政法精神对双方主体在行为上的要求，相互信任是行政法精神对双方主体在实施行政法行为时的一种道德要求和观念支持。相互信任需要并只能在行政过程中得以确立：相对人必须确立起对服务的合作观念，行政主体实现服务必须得到相对人的合作。合作包括配合和参与两个层次。配合主要是一种义务，具有消极性和被动性。参与则主要是一种权利，具有积极性和主动性，是合作的本质。相对人对服务行为的合作，不仅表现为对一个已做出的、最终的行政决定的配合，而且还表现为对形成和做出行政决定的参与。
随着行政任务由管理向服务的转换，在行政法调整方式的变化中，也反映出传统的以行政权力为行政法理念向在承认权力手段同时凸现非权力性的契约理念、指导理念的转变。契约关系所蕴涵的自由平等、互惠互利等一系列规则和精神，符合人们的利益追求和精神追求，可以弥补权力理念的不足。（注：张康之：《公共管理伦理学》，[M]第109页，北京，中国人民大学出版社，2003年）作为一种弹性化手段、一种制度、一种精神，契约理念具有可接受性与普遍性，把这种精神融入行政法中，对于提升行政法的品质、确立行政法的民主原则、体现行政法的人文精神与制度的完美，具有重要的意义。因此，越来越多的政府行政行为是通过非权力性的行政契约的方式进行的。
理论上说，契约所表现出的伦理特征是直接与信任相关的。
首先是承诺；契约是当事人双方之间的一种合意过程。这种合意构成了双方实现其追求利益最大化的共同基础。这种合意是通过双方相互许诺而形成的。许诺包含着承担相当或相应的责任和义务的要求——为对方实现其已设定的经济目标提供不可缺少的条件。许诺的直接目的就是要在当事人双方之间建立一种信赖关系。
其次是信赖；契约的一个更为具体、更为复杂的目的在于“促使源于承诺活动中的纯有益依赖的最大化”。在此，信赖是相互承接的，一是对在相互承诺的合意活动中求得价值最大化这一预期结果的信赖；二是对对方为保证这种预期结果愿意承担义务而且能够承担义务的信赖。这就是一种信任，是在契约中必有一种对将来出现的价值最大化的信赖与合理期待。同时，这还是人们对契约活动作为实现价值最大化的有效方式这一点的坚信。正是这种对契约活动之价值性的坚定观念，构成了在契约活动中双方均须遵守诺言的理念基石。
再次是义务；遵守诺言和执行诺言就是承担义务，一方当事人应对合理信赖其言行的对方当事人负责，承担起作为信任客体的法律与道德的义务，自觉地用行动去证明自己具有承担被信任的能力和资格。
由此，契约手段在公共行政中的广泛应用，明确行政机关通过契约方式行使行政法义务的程度，对于构建政府与公众的信任关系具有积极的意义。
中国的传统法律是以人之情理为基础的和重视关系、地位的伦理法律。在中国法律文化中，中国人讲究情、理、法三者合一。情实际上就是中国人法理认同的价值评价标准和文化基底。情、理是法意得以贯彻的根本，合情、合理是中国人接受法律、法规的价值评价标准和原则。法律、法规不具有情理的可信任感就不会被人们接受，也就不能真正实施。所以，从中国法制发展的历程来看，法律并不只是外在的、强制的国家机器和工具，法的实施和法律意识的建立主要依靠于人们的信任和心理接受。这正是中国伦理法律的本质特征。当代中国法律在建设中提出以人为本的价值标准，为中国法律的实施提供了良好的情感基础和信任前提。
然而，针对我国行政运作和行政法的应用现实，服务作为行政行为的新理念还有待努力建构。何意志先生在《德国行政法》的中文序言中，作出了中国行政法“从强调行政法的管理功能……到行政法控权功能形成的倾向”的比较，总结了中国行政法管理功能的表现因素，如“下令成风，不重视合作是行政活动的重要手段”等等（注：见何意志为[德]·梅耶著《德国行政法》（商务印书馆，2002年版）所作代中文版序言[M]），时至今日，这仍然是现实生活中可以感受的经验事实。因此，我们“有必要逐步给行政部门灌输一些新的精神，因为行政部门已表现出某种倾向。它们对历史抱残守缺，始终认为自己是一个实行统治的权力机关，它们对待国家的公民总有点像皇帝对待臣民的味道”。（注：[法]勒内·达维：《英国法与法国法》，[M]第109页，西南政法学院法制史教研室1980年印）服务作为行政行为的新理念，并不仅仅是将这一理念输入原行政行为及其理念之中，而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变：确定新的平等观念，淡化强制，以合作取代冲突，实现“法定”下的约定。这一新的理念实施过程的实质就是政府信任关系建构的过程。在此，信任不仅是一种抽象的道义要求，而且还是一种具体的法律义务；信任关系贯穿于行政运作的过程当中。
总之，良好政府信任关系作为一种降低复杂性的机制，可以促进合作、提高行政权力的效力和行政运作的绩效；它作为政治合法性概念所应具备的题中之义，对于政治合法性的获得具有实质性的意义；在中国现实条件下，政府信任关系的建构与法治的发展、服务行政新理念的贯彻、实施是一致的。
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