地方政府发债与公共项目建设，本文主要内容关键词为：地方政府论文,项目建设论文,发债论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国财政体制规定，中央政府可以发行国债，而不允许地方政府发债。这在控制地方政府滥借债方面似乎起了一定的作用。但是，随着生产建设型的政府向公共服务型政府转变，公共设施建设需要与这种不允许地方政府发债的体制越来越不相适应，而且导致地方变相和隐性的债务越来越多，因而需要加以探讨和改革。
公共设施项目的建设一般有这样一些特征：一是表现为项目建设的资金需要量大。比如高速公路、公园、自来水厂、地下管网、城市道路、图书馆等等，是一个个需要一定规模资金的项目。二是与日常行政公务开支相比，表现为非常规性，有的年度建设项目多，有的年度建设项目少，年度与年度之间开支不均衡。三是由于财政收入一般表现为稳定均衡增长性，而建设项目又是年度之间不均衡支出，如果将公共设施建设作为常规支出，则年度之间财政预算很难平衡。比如，某一城市要修建城市地铁，如果将直接列入当年预算，可能要占当年财政支出的很大比例，甚至要挤占其他项目，还可能发生财政支付危机。因此，在成熟的市场经济国家中，其通行的做法是，地方政府的建设项目，其资金主要来自于地方政府发行长期债券，而其还本付息则列入政府预算，这样财政支出在年度之间就被均匀化了。
虽然，中国财政体制不允许地方发债搞项目建设，但是实际上各地都在变通借债搞建设，这种不规范的借债，隐患更深，危害更大。一是成立城市建设开发公司，由财政担保借债，进行城市公共设施的建设。由于公益性设施没有未来的收益，公司其实没有还本付息的来源，有时政府将地划拨给他们，通过倒卖土地来还本付息，有时形成资不抵债的公司，最后其借债还是要政府还本付息，实际上是政府的间接债务。二是政府建设项目拖欠施工单位和工程队款，甚至拖欠农民工工资款，有政府的办公大楼、广场、城市道路，也有政府各部门的办公楼，还有应当由政府财政支付的公交性事业单位的工程，这些领域存在着大量的政府应当支付的欠款。三是政府为了搞工程建设，挪用财政正常款项，导致财政欠发职工工资，欠报职工医疗费，甚至向职工集资借款，实际是政府为了搞建设的一种变相债务。还有其他方式形成和积累的债务，等等。中国省地县乡四级地方政府各种显性和隐性债务规模保守估计在28000亿左右。可怕和危险的是，因为地方政府借债行为没有规范化和显性化，结果到底借了多少债，是不是超过了财政警戒线，谁都不知道，谁也不关心，谁上任都照借不误。
由于组织人事体制上，每一任地方主要领导都努力要干出一些可以看得见的政绩来，都想在在任期间多借债多干事，而财政未来又没有稳定和持续的资金加以支持，只能大量借债搞建设，成为下任地方主要领导要负责的债务；而下任地方主要领导又以过去的债务是前任领导借的为由，将前任领导的债务挂起来，为了本届政绩又大量借债，又将债务积累给下任领导；循环往复，地方显性和隐性的债务越积越多。因此，虽然体制形式上不让地方借债，实际地方政府的乱借债行为并没有被严格控制住。而如果真正将地方政府的上述借债行为严格控制住，现行体制下，地方政府也就无法进行公共设施项目的建设了。因而，需要有一种新的思路，规范的体制，将地方政府乱借债和乱造债局面和趋势控制住，并且能使其有正常、稳定和合法的公共设施项目建设的资金来源。
从市场经济国家地方政府公共设施建设资金来源的体制看，各级政府财政的经常项目中一般没有大的建设项目的直接支出，而有债务的还本付息科目。因为各级政府高速公路、桥梁、污水厂、水库、地铁等重大项目的建设，大都采取借债建设、还本付息的方式。然而，并不是每一个地方的政府都能借得到债。其发债程序为：需要建设的管理部门提出项目，财政部门提出预算和发债的动议，提交议会讨论。议会或者否决，或者予以通过。一些重大的建设项目，在议会要进行各方代表和专家组成的听证会的听证，听证会有权否决、修改和通过。一些特别重大的借款项目，还需要州或者市县镇的公民投票公决。尔后，再由中立的资信评级机构对政府的信用进行评级，包括政府的收入、债务、赤字等情况，政府未来的收入和还款能力预测，政府过去还本付息的行为等等。以此给政府所发的债券以信用评级。再后由政府委托券商通过银行发行政府债券。信用程度低的债券，可能没有人买，因而，政府想发债券，也发不出去，即借债借不到。如果政府的信用评级等级高，债券销售就很容易。因此，市场经济国家各级政府，特别是州市县镇政府借债，需要通过议会、听证、公民公决、信用评级等等各个环节的制约。实质是公民权力（公民投票和代议制）和市场机制（信用评级与投资者认购）对政府借债行为的一种制衡。
因此，我觉得为了适应地方政府从生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型，并且将目前混乱的地方政府举债行为控制住，应当在规范的前提下，允许地方政府发债进行公共设施项目的建设。
首先，规定地方政府财政不得有赤字，其大的建设项目，可以发行地方债进行，在预算中列入项目建设举债的还本付息科目。但是，每年借债的规模，不得超过年度本级财政收入的1/5，地方财政债务余额不得超过年度本级财政总收入（不含债务）；并且要测算未来财政增长的来源和还款可能，编制详细的还本付息的计划，每年的还本付息额纳入当年预算。考虑到将地方发债进行项目建设的方式固定化，地方财政支出项目中应当有一定比例的还本付息支出被固定化，并逐步增长，不得挪为它用，使发债的还本付息有一个稳定的资金来源。
其次，任何重大建设项目若由主要领导决定，应当视为违法；任何建设项目，其项目建设与否、经费预算多少都要经过人大批准。规定项目建设和预算的立法程序，要编制建设项目预算，形成政府的项目建设议案，报同级人大财政预算委员会详细审查，由人民大会讨论通过，并由人大监督工程款项的支付和工程项目进度；人大财政预算委员会没有通过的建设项目建议，必须修改再提议，或者予以否决。
再次，地方重大的地方建设项目建议，对其建设的必要性、可行性、预算等，由同级人大组织进行听证，参加人员为工程建设专家、经济学家、预算专家、会计师、普通公民、人大代表、政府官员、建筑商、审计师、工程师等等，就其意义多大、是不是可行、有没有节约成本的其他方案、风险、财政能力等等进行讨论，并由媒体广泛报道，接受社会的监督。甚至一些特别重大的影响到生态环境、财政支付能力等等的建设项目，应当由区内全体公民投票决定。
第四，地方发债，应当由中立的政府信用评级机构对其发债信用进行评级，公布拟发债政府的信用等级，信用等级决定债券的价格，并由债券投资者根据其信用等级决定其是否购买、购买多少、以什么价格购买等等。因而，政府的财政收支状况要公开透明，研究机构要预测政府未来的收益趋势，投资者在综合信息的基础上，进行地方政府债券的投资，而债券能不能发出去，能发出多少，其发行价格是多少，完全由市场机制来决定。对于财政状况较差的地方政府，如果发债没有成功，其必要的项目建设需要，应当由中央政府和上级地方政府转移支付解决其资金需要，或者由国债项目安排建设，禁止其用其他变相的借债方式搞建设，从而避免其财政风险。
第五，对各级地方政府的债务进行清理，不允许地方政府变相借债，一切借债行为都公开和规范化；地方政府借债，限制在发行债券一个途径上，其他借债行为都应当被禁止和视为违法。如不允许政府组建城市建设开发公司，由财政担保进行借款；不允许政府、政府各部门、各事业单位拖欠工程款；不允许欠发公务员和事业职工的工资、欠报医疗费、欠上社会保障等等；不允许挪借其他专项资金，用来搞建设。因为公益性项目没有后续的收益来源，是政府要支付成本的公共产品，不允许地方政府从商业银行贷款进行公益性项目的投资和建设。这样只有发债一条借债途径，可以使地方政府借债显性化、公开化，容易控制其债务风险。将一切政府债务显性化后，纳入财政收入债务风险比例控制管理。
第六，考虑到中国共和制政体，地方政府的发债行为要由上级发改委和财政部门审批。主要标准是，不能超过本级财政收入当年债务比例线和债务余额当年财政收入比例线，还要考虑未来的财政收入增长点和还本付息能力。需要防止的行为和现象是：政府财政预算和未来收益信息不透明和公开，造假帐；中立的信用评级机构被政府收买，进行假的和夸张的信用评级；人大审批和听证形式化，听证人员选择方式不合理，人员构成不合理，审批和听证走过场；上级有关部门审批时寻租，导致“跑部”和“跑委厅”批债的不良局面。