论曾国藩的行政管理思想与实践，本文主要内容关键词为：管理思想论文,曾国藩论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为清朝“中兴名臣”和“一代儒宗”的曾国藩，凭借他的学识才干和“修身、齐家、治国、平天下”的政治理想，曾叱咤于中国近代历史的舞台之上。纵观他的一生经历，大体可分为四个时期：1838年以前，学习八股制艺，以求科举出身；1838年至1852年，在京从政的同时，研究学问，以理学修身，以礼学经世致用；1853年至1864年，统帅湘军，镇压太平天国革命；1865年至1872年，作为封疆大吏和朝廷命官，理政安民，倡办洋务。①曾国藩跻身于政治舞台的30多年，正是中国近代社会开始的30多年。西方资本主义列强的入侵，改变了中国封建末世的历史进程。中华民族和外国侵略者的矛盾，人民大众和封建统治者的矛盾，封建主义和资本主义以及封建统治集团的斗争，传统文化和外来文化的冲突，错综复杂地交织在一起，构成了这个时期五光十色的历史画面。在这种复杂多变的社会环境里，历史事件的性质和历史人物的性格都表现出多变性和多面性。曾国藩适逢其时，在这种环境中为官从政，同样表现出了复杂多变的性格特征。作为致力于“经世济国”大业的儒学大师和效忠于封建地主阶级的忠实代表，他扮演着我国传统文化的继承者、封建统治秩序的维护者、清朝腐败政治的改革者和洋务运动的倡导者等多重历史角色。他自1838年跻身仕途以后，除去治军外，前后有20多年从政的时间。从政期间，他揭露时弊，力主改革，务实求治，政绩显著，成为一名善于理政治国的经世名臣。他在长期的行政管理实践中，积累了大量的心得经验，蕴含着丰富的行政管理思想。本文拟对此做初步的探讨和总结，以求教于学界方家。
一、建章立制 整饬吏治
曾国藩为官从政的时期，正是中国内忧外患、阶级矛盾、民族矛盾愈益尖锐的年代。农民造反、会党起义此伏彼起，终于酿成1851年太平天国农民革命的爆发。面对如燎原之火的农民革命，曾国藩深为焦虑。他以敏锐的政治洞察力觉察到这是由于官吏的贪暴和满清政府的腐败造成的。他在这一年写给朋友的信中说到：“推寻本源，何尝不以有司虐用其民，鱼肉日久，激而不复反顾。盖大吏发泄于上，而一切废置不问者非一朝夕之故矣。”②曾国藩认为解决问题的根本办法是对清政府的种种弊政进行改革，使其统治变得坚强有力，从而能够担负起镇压农民起义、维护封建统治秩序的任务。就在这一年，他向咸丰皇帝上了《敬陈圣德三端预防流弊疏》，迂回委婉地提醒最高统治者注意行政管理中所潜在的隐患，实际上是借颂圣德之名而批评由皇帝的好恶所引起的三种“流弊”：一是批评了皇帝的“琐碎之风”，反对以繁文缛节来束缚群臣，使臣僚动辄得咎，无所作为；二是批评了皇帝的“文饰之风”，要求皇上“敦从实政，不尚虚文”，杜绝浮华不实的坏风气；三是批评了皇上的“骄矜之风”，希望皇帝在作出重大决策之前，认真听取臣僚和民众的意见，由天下百姓来分辨是非，而不能自以为是，一个人说了算。这三点批评意见应该是比较尖锐的，也切中了朝政的时弊，在一定程度上扭转了朝政上下的不良风气。
曾国藩对清朝吏治腐败的问题曾一针见血地指出：现在官场“大率以畏葸为慎，以柔靡为荣”。京官办事通病有二：曰“退缩”，曰“琐屑”。退缩者，即同官互推，不肯任怨，动辄请旨，不肯任咎；琐屑者，斤斤计较，不顾大体。外官办事通病有二：曰“敷衍”，曰“颟顸”。“此四者习俗相沿，但求苟安无过，不求振作有为”。③在临政湘、赣、苏、皖、直隶等省时，曾国藩更进一步认识到了吏治腐败的恶果，深以吏治腐败和民心不满为忧。认为“若不从吏治人心痛下工夫，涤肠荡胃，断无挽回之理。”于是曾氏抱定“以吏治人心为第一义”，④收拾人心，以缓和“民乱四起”的社会矛盾，维护清王朝的政局安定。
曾国藩整饬吏治，主要从以下三方面着手：首先，他强调“立法”，就是通过制定各种规章戒律，使各级官吏有章可循，有律可守。他先后制定了清讼条例、银钱章程、海运章程、盐政章程、营规条令等，试图解决当时棘手的政治、经济和军事管理等问题。其次是“求人”，就是要做好“选吏”、“训吏”、“察吏”、“恤吏”的工作，规范和健全官吏的选拔、培训、考核、奖惩和福利待遇等一系列制度。再次是强调身体力行，以身作则。曾国藩对于整饬吏治，做到了言行一致。如他在担任直隶总督的头八个月，就手定章程，会同下属雷厉风行地处理了四万多件狱讼案件，结果整肃了吏治，安定了人心，收到了很好的社会效果。稍后出现的进步思想家薛福成曾对此有过评价，他说：“曾国藩集思广益，手定章程，期可行之经久。劝农课桑，修文兴教，振穷戢暴，奖廉去贪，不数年间，民气大苏，而宦场浮滑之习，亦为之一变。”⑤
曾国藩对于封建腐败政治的揭露和批评，是他主张政治改革的现实基础和出发点。仕进之前，他的思想比较激进，有重整山河的气概，作高官时，他极力鼓吹“更张”、“变通”，主张改革。官封总督、权倾一方之时，他开始实施自己的经国之伦，在整饬吏治等问题上进行了大胆的改革尝试，并提出了实现国家总体变革的政治设想，决心改革腐败的封建政治，以实现清王朝的“中兴”大业，这实际上与他倡导的“经世致用”的思想主张是一脉相承的。
二、知人善任 重视人才
针对清朝政府官员作风腐化、行政效率低下、行政功能失调的状况，曾国藩深刻地认识到人才的重要性。他认为天下之大，事情繁多，决非一手一足新能维持，也不是一般庸吏蠢夫所能胜任，必须振拔幽滞，宏奖人才，否则不能实现治国安邦的目标。而在当时的社会状况下，他认为应以“得人”为前提，“今日所当求者，惟在用人一端耳”。⑥他还多次强调：“人存而后政举，方今四方多难，纲维紊乱，将欲维持成法，仍须引用正人”。这样就把人才问题提高到了关系国家行政管理兴衰成败的高度来对待。以此为思想基础，曾国藩阐述了一系列人事行政的操作规则：
第一，确立德才兼备的选人标准。曾国藩在长期的行政管理实践中认识到德与才关系的重要性，并强调德是为政的关键。认为德若水之源，才若水之波；德若木之根，才若木之枝。德而无才则近于愚人，才而无德则近于小人。⑦与此同时，他还提出要选择那些能够务实求治、有真才实学的人才。他强调人才的选拔，宜“以有操守而无官气，多条理而少大言为主。”“尤以习劳苦为办事之本，引用一班能耐劳苦之人，日久自有大效”。⑧应该说曾国藩在选贤任能方面是颇有战略眼光的。因此在他的周围形成了一个庞大的幕僚群体。如有带兵打仗的塔齐布、罗泽南等，有筹粮筹饷、抽厘办捐的李瀚章、黄赞汤等，有参与机要出谋划策的沈葆桢、汪士铎等，也有帮助他开办洋务运动的新型知识分子容闳、徐建寅、薛福成等人，当然后来接替他担任钦差大臣、直隶总督的李鸿章，更是他的得意门生。⑨
第二，把握“慎用”的用人原则。“慎用”即“知人善任”。曾国藩提出：“办事不外用人，用人必先知人”。并把“知人”作为领导者的职能之一。“居高位以知人晓事二者为职”。而且把“知人”作为区别“君子”、“小人”的标准。进而，他主张善任，即“量才录用”。他对于“兵事、饷事、吏事、文事有一长者无不量才录用”。对新来者，“徐察其才之大小而位置之”。以免“虽有贤才，苟不适于用，不逮庸流”。并且他还得出结论：“不患无才，患用才者不能器而适宜也。”
第三，注重培养人才。曾国藩说：“天下无现成之人才，亦无生知之卓识。大抵皆由勉强磨练而出耳。”只有经过多实践、多读书、多请教，“识可渐进，才亦渐充”。因此，领导者要以培养人才为己任，而不要不自责而责人。他曾提醒属下：人才以陶冶而成，不可眼孔太高，动谓无人可用。对虽有才华，而不能“恒守清慎诚戒四字”者，要勤加教勉，“有师长课督之风，有父兄期望之意”。“以己之所向，转移习欲而陶铸一世之人”。
第四，注重提拔、保举人才。曾国藩在行政管理实践中，如发现可造就之才，就破格提拔，并向朝廷推荐。他曾把保举人才比喻为对禾稼的灌溉。针对当时社会官官相卫，人才不能脱颖而出的弊病，他很注意保举人才。当然，保举不能太滥。曾国藩对官场贿赂公行、滥用保举的风气十分反感，认为是导致吏治腐败的原因之一。因而，他经常反省自己，“位高望重，时时战兢省察，默思所行之事，惟保举太滥，是余乱政”。⑩
三、为官清廉 力戒骄奢
曾国藩从政为官的时代，是一个政治黑暗、社会混乱、民不聊生、人心思变的时代。封建统治日趋腐朽，外国侵略日益紧迫，这是中国几千来未曾遭遇过的一大变局。在这种情况下，曾国藩按照理学家的“修齐治平”理论，一方面对自己在伦理道德修养方面从严要求，谨言慎行，另一方面又千方百计地采取措施，改革弊政，可谓不遗余力，鞠躬尽瘁。
作为出身于乡下小财主家庭的曾国藩自幼生活在农村，因而深知民间疾苦。他认为，越是官宦之家，越易骄奢、侍傲，因此，越要提倡勤苦为体，谦逊为用的家风。1854年他在给诸弟的一封信说：“功名之地，自古难居。兄以在籍之官，募勇造船，成此一番事业，名震一时。”“兄惟谨慎谦虚，时时省惕而已。”“吾在外既有权势，则家中子侄，最易流于骄，流于佚，二字皆败家之道也。”(11)1860年曾国藩作了两江总督，更是提醒家人要时时处处牢记治家八字，不忘勤俭谦恭。他给在家主政的四弟曾国潢的信中说：“家中之事，望贤弟力为主持，切不可日趋于奢华。子弟不可学大家口吻，动辄笑人之鄙陋，笑人之寒酸，日习于骄纵而不自知，至戒至嘱。”(12)“弟为余照料家事，总以俭字为主，情意宜厚，用度宜俭，此居家乡之要诀也。”(13)“戒惰、保家之道也。”(14)1861年他在给曾国潢的信中指责他来信中带有骄气：“吾家子弟满腔骄傲之气，开口便道人短长，笑人鄙陋，均非好气象。”要他“先须将自己好议人短、好发人覆之习气痛改一番，然后令后辈事事警改。欲去骄字，总以不轻非笑人为第一义。欲去惰字，总以不晏起为第一义。”告诫他“天地间惟谦谨是载福之道，骄则满，满则倾矣。”(15)1864年，曾国藩与曾国荃同时封爵后，他又写信嘱咐曾国潢，“余与沅弟同时封爵开府，门庭可谓极盛，然非可常恃之道。记得已亥正月，星冈公训竹亭公曰：‘宽一虽点翰林，我家仍靠作田为业，不可靠他吃饭’，此语最有道理，今亦当守此二语为命脉，望吾弟专在作田上用工，辅之以‘书蔬鱼猪，早扫考宝’八字。任凭家中如何贵盛，切莫全改道光初年之规模。”(16)因此在他的晚年并没有因为自己功成名就，曾家荣誉满门而放松对家人的教诲，倒时常显得寸心忧忧。他提醒家人：“盛时常作衰时想，上场当念下场时。”(17)“处大位大权而兼享大名，自古曾有几人?能善其末路者，总须设法将权位二字推让少许，减去几成，则晚节渐渐可以收场耳。”(18)1863年曾国潢来信谈到要在家乡为过世的祖父曾玉屏和六弟曾国华、小弟曾国葆修祠。曾国藩在回信中明确答复说：“星冈公祠及温甫、事恒两弟之祠皆可不修，且待过十年之后再看。”“手笔太廓，将来难乎为继。”“俭以养廉，直而能忍。”(19)曾国藩在给儿子的信中也一再教导反奢倡廉。1862年，曾纪鸿去省城上学，曾国藩在给他的信中将其所需费用如印卷、买书等一一开列清楚。并说明“凡世家子弟，衣食起居无一不与寒士相同，庶可以成大器；若沾染富贵气习，则难望有成。吾黍为将相，而所有衣服不值三百金；愿尔等常守此俭朴之风，亦惜福之道也。”(20)1864年，曾纪鸿又去省城考试。曾国藩在给他的信中反复提示：“在外以谦谨二字为主。”“场前不可与州县来往，不可送条子，进身之始，务知自重。”(21)可见曾国藩保持清廉之心是毫不含糊、一以贯之的。
四、破除积习 高效行政
曾国藩认为“吏治之兴废全系于州县吏之贤否”(22)。因此，他曾亲自制定约束州县官吏的《劝诫规则》十六条，作为官员们廉洁尽职的标准。十六条包括劝诫州县、劝诫委员、劝诫绅士、劝诫营官等各四条。每条下面都以浅近明快的文字加以说明，并刻印成册，州县官吏人手一份，作为不贪财、不沽名、做“好官”的座右铭。对于官场上盛行的官僚积习，曾国藩也进行过痛斥。他指出：“凡公事迟延，通弊有二，日支日展。支者，推诿他人，如院仰司，司仰府，府仰州县……，但求推出门外，不求了结其事……展者，迟延时日，如上月展至下月，春季展至夏季，逾岩则逾松……上下相容，疲玩已甚”。(23)为力戒官员的拖延之习，曾国藩特令臬司张树声撰限期功过章程。结果，仅保定首府自同治八年四月至十一月共8个月时间，就清理新旧文牍案件3万多起，使多年淹滞的积案得到清结。(24)
曾国藩从政期间除尽其所能力戒官场积习之外，在行政规模上，他认为行政事务的处理应注意“规模宏大”与“综理密微”的有机结合，否则，“最易混入散漫一路，遇事颟顸，毫无条理”。为提高行政效率，他主张“用人宜少”。“凡治事以员少为妙，少则薪资较省，有专责而无推诿；少则必择才足了事者，而劣员不得滥于其间，少则各项头绪，悉在二三人心中手中，不致坐杂遗症，多则反是。”故他于军事工作结束后，立即撤去湖南车征局以及粤、赣等省厘金局以除商民之困。在行政过程中，他十分注意宏观管理和合理授权。认为行政“宜从大处分清界限，不宜从小处剖晰微茫”。在保持大政方针原则性与稳定性的基础之上，他鼓励下属可以放手大胆地去做，充分调动下级的积极性，反对下级事事请示。他说：“以我之名，自应照我札办事，何以又来请示，此事余颇厌烦”。曾国藩在重大行政决策的制定中善于集思广益，听取不同的声音，常常“对逆耳之言，平心考究一番”。然后，再作进一步的权衡和决断，“听言亦能独具权衡，权位所在，一言之是非，即他人之荣辱，不宜发言太聚”。
五、对外交涉务实守信
曾国藩是近代洋务运动的发起者、倡导者和实行者，可谓“倡办洋务第一人”。众所周知，洋务运动发生在十九世纪六十至九十年代。当时清政府暂时渡过了它的内部危机，而外部危机接踵而至。在这种情况下，如何应付时局，对外国侵略者采取什么对策，就成了摆在清朝统治者面前急需解决的问题。曾国藩作为洋务派的领袖人物，与死守祖宗成法、拒绝任何改革、抱残守缺的顽固派不同，他以“经世致用”的思想为基础，逐步认识到在强敌紧逼的形势下，要从根本上抵御外侮，扭转被动挨打的局面，必须向西方学习，走革新发展的道路。因此，他与他的追随者们在“中体西用”的旗帜下，开始学习西方的科学技术、管理经验和文化知识，创办军事工业和民办工业，训练军队，培养洋务运动所需要的各方面人才，以达“自强救国”之目的。这种地主阶级的改良自救运动，虽然未能如愿以偿，但它是中国的开明人士和实业界救亡图存的一次有益尝试，并且揭开了中国近代生产方式的序幕。曾国藩在这一点上可以说是顺应了时代的潮流，是有功于历史的。
作为洋务派的重要代表，曾国藩在对外交涉上信奉“忠信笃敬”、“守定和约”的原则。他认为，与外国交往，“总不出一信字，非必显违条约，轻弃前诺，而后为失信也”，(25)主张严格遵守条约。有人认为清朝政府与外国列强签订的条约，本身就是不平等的，是西方侵略者强加给中国人民的，既然是不平等的、强加的，那么就不应该遵守，遵守不平等条约就是卖国行为。但这种观点脱离了当时的历史条件，是不切实际的。我们知道，条约是国家间关于它们的相互权利和义务关系的书面协议，是一种法律形式，具有法律效力，条约一旦签订必须信守。“如果违反条约必须信守的原则而违反条约，就构成国际不法行为，应负国际责任”。(26)当然，曾国藩在信守和约的同时，也提出了外交之法须与“自强”之道紧密结合的主张。因为中外暂时和好的局面是靠不住的，必须尽早地谋求御侮之方。因此，他把整军练兵、实力备战，作为当时对付外患的最紧要的一件事。曾国藩认为，在敌强我弱的情况下，硬拼是没有前途的。因此，目前之法，就是委曲求全，暂时忍让，为自强救国运动争取一个相对和平的环境，这在当时的历史条件下不失为一种明智的、务实的选择。因而在这种外交格局中，出现曾国藩的对外妥协思想和主张，也就不足为奇了，不能将他这种做法一概斥之为“卖国贼”行为。
历史本来是丰富多彩的，又是复杂多变的。要使我们的研究对象具有鲜明的个性和时代特色，要防止历史人物研究中的公式化倾向和单调乏味的结论，首先就必须忠于历史，必须把历史人物放在具体的历史环境中去考察。马克思主义的历史唯物主义观点认为，任何历史人物都不可避免地带有一定时代的历史局限性。我们要从曾国藩来看这个时代的中国，也要从中国所处的这个时代来看曾国藩。他不是孤立于时代之外的，他只能提出在当时的历史条件下可能提出的思想和主张，也只能采取与时代相适应的实际行动。因而他的行政管理思想和实践不能不带有那个时代的特征和历史局限性。但毋庸讳言，曾国藩是中国近代杰出的地主阶级思想家和政治改革家，他的上述行政管理思想与实践顺应了时代的潮流，在反对外敌入侵和推动中国近代经济、社会发展的进程中，作出了较为积极的历史贡献。对于他的这些思想与实践经验，我们应该加以批判性的借鉴和利用。
注释：
①谢庆奎：《曾国藩思想散论》，《政治改革与政府创新》，中信出版社,2003年版，第36页。
②《曾文正公书札》第1卷，第30页。
③⑥(22)《曾文正公全集·奏稿》。
④⑩《曾文正公全集·书牍》。
⑤薛福成《庸庵文编》卷一，第32页。
⑦彭国甫：《现代行政管理新探》，北京燕山出版社，1998年版，第70页。
⑧(11)(12)(13)(14)(15)(16)(17)(18)(19)(20)(21)《曾国藩家书》，湖南大学出版社，1989年版，第345页、第227页、第339页、第341页、第354页、第356页、第433-434页、第395页、第407页、第419页、第496页、第517页。
⑨史艺军：“曾国藩为政求学治家之道”，辽宁师范大学学报(社科版)，1995年第6期。
(23)《曾文正公全集·杂著》。
(24)郭汉民、章育良：《论曾国藩的经世改革思想与实践》，《晚清人物研究》，湖南人民出版社，2005年版，第8页。
(25)《曾文正公书札》第30卷，第49页。
(26)李浩培：《条约法概论》，法律出版社，1987年版，第330页。