我国行政诉讼制度症结与对策分析，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,症结论文,对策论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 以功能分析的结论为评价我国行政诉讼制度的标尺来衡量，我国该制度存在着功能障碍：解决行政纠纷能力的不足；恢复规则性正义方面效果欠佳；调整个体与政府关系上的无能，对民主宪政功能的微弱。在行政诉讼的结构范围内，我国行政诉讼制度的症结在于：一是制度上的原因，即行政诉讼内部结构及外部结构之民主政治要素范围内的不完善；制度外的原因则是行政诉讼外部结构之观念要素的滞后。因此，对症下药，在制度上与制度外两方面寻找对策，通过改善行政诉讼制度结构来摆脱困境。
【关键词】 行政诉讼制度 功能障碍 制度症结 对策分析
引言 行政诉讼制度的结构与功能
行政诉讼制度的结构与功能分析，对本文论题具有理论参照系的意义。其中，功能分析为评价我国该制度提供了标尺，结构分析为寻找该制度症结及完善对策指明了靶区。
1.行政诉讼的结构分析
行政诉讼制度的结构是该制度发挥功能的基础和渊源，其由外部结构和内部结构组成。
第一，行政诉讼的内部结构。将行政诉讼制度视为一个系统，可发现其系统结构是其发挥功能的载体。其结构要素有三：（1）互动模式保护要素。行政诉讼的互动模式是诉讼参加者之间关系的合法模式，主要有两个，一是当事人之间的以诉讼地位平等为基础的平等辩论模式，二是当事人与审判机构之间的以审判权的独立性为基础的请求（反请求）——审查模式。本要素主要致力于保障此二者。（2）制度形态维护要素。行政诉讼制度必须具备某种实体形态，因而必须解决诸如当事人资格标准、审判权的外部界限（受案范围）和内部界限（管辖）、事实审查和法律审查的标准等有关制度内外界限问题。本要素即是从社会需要出发，解决这一问题。（3）制度运转程序要素。制度运转的有效性要求对期间、顺序、步骤等程序要素作出法律上的安排。本要素致力于此。
第二，行政诉讼的外部结构。按结构功能理论[①]，行政诉讼制度是现代社会系统结构的必要一环，在该结构决定下行使某些功能。由于此结构是在行政诉讼制度的外部对其产生决定作用，故称为之为行政诉讼的外部结构。其要素有三：（1）民主政治。该要素要求政府对人民负责，因而，政府侵犯公民权利的频率增加之时，即有行政诉讼制度存在之必要。（2）权利观念。行政诉讼制度的产生和实施是以权利观念为中介的。（3）商品经济。商品经济是行政诉讼制度的经济基础，对其具有最终的决定性。
2.行政诉讼的功能分析
具备上述结构的行政诉讼制度应当发挥以下五个层次的功能。
第一，解决行政纠纷。解决纠纷可选择以下途径：协商、调解、复议、诉讼。因行政行为的可妥协性很小，所以协商与调解没有太大的用武之地，复议和诉讼是解决行政纠纷的常用手段。
第二，恢复规则性正义。对政府而言，规则性正义的含义是，羁束行政行为要严格依法规范进行，自由裁量行为则应在法律规定的范围内，以类似情况类似处理为准则，受到有法律效力的先例约束。[②]与行政复议相比，行政诉讼对行政纠纷的解决更宜于恢复规则性正义。
第三，促成政府与个体间的合理关系。民主政治要求的政府与个体间的合理关系可概括为：政府权力有限；个体相对服从。行政诉讼以其对两者的态度，支持了这种关系：一方面法院受理个体对政府的控告，对其合法主张予以支持，另一方面审查政府行为的合法性，对违法行政予以纠正。
第四，改善政治环境。政府对法律不尊重使政治败坏，政府依法办事问题长期以来困扰着社会。行政诉讼制度则通过抑制违法行政，促使政府尊重法律，从而改善了政治环境。
第五，促成民主宪政的观念共同体。社会学家认为，社会应是观念上的共同体[③]。据此，现代社会应是民主宪政的观念共同体。行政诉讼制度在价值取向上从属于民主宪政，它的有效运转将促使民主宪政思想更深入人心。试想，在该制度力量所致，坏人也不敢滥用权力而被迫做好事之时，民主宪政怎能不受人拥护？那么，民主宪政的观念共同体就绝非是幻想！
一、我国行政诉讼制度的功能障碍
在《行政诉讼法》颁布前，人们倾向于把行政诉讼制度实施效果不佳归咎于无法可依。现在，该法已颁布7年了，效果怎样呢？其说不一。笔者以行政诉讼的应有功能为标准对之评价，认为该制度的现状堪忧，价值取向与法律实效间的巨大落差表明，该制度存在着功能障碍。
1.解决行政纠纷方面的不足
目前，我国行政诉讼制度解决行政纠纷功能发挥的程度离社会需要尚差很远。首先，解决行政纠纷的数量太少。从1990年至1994年，全国每年结案2万余件。[④]那么，全国行政纠纷的数量应是多少呢？将哈尔滨不服行政处罚的统计数据[⑤]，依人口比例推算，全国每年平均对行政处罚全部不服的纠纷应在64万件以上，部分不服的纠纷则要在1000万件以上，如此，不必考虑其它种类的行政纠纷，已与现在的解决行政纠纷的数量相差悬殊了。其次，行政诉讼制度解决行政纠纷的能力令人置疑。据调查，有13.7%的人未曾听说过行政诉讼，21.7%的人没在周围环境里听说过百姓告政府的事，41%的人从未听说过老百姓告政府还能胜诉的。[⑥]还有相当数量的法官、律师和行政干部认为行政审判只是一种形式，其实解决不了什么问题。[⑦]
2.恢复规则性正义方面效果很差
目前，我国行政诉讼在这方面存在着严重的问题。首先，高比例的撤诉率阻碍了行政诉讼的顺利进行。据统计，从1989年至1992年，四年中审结一审案件的撤诉率为35%，1993年为41%，个别地方高达52%。[⑧]高比例的撤诉使恢复规则性正义的功能打了折扣。其次，法院即使做出公正判决，也会因干扰因素太多而难以执行。
3.调整个体与政府关系上的无能
从1989年至1992年，全国共审结一审行政案件82129件，与此相对的是同期行政机关申请人民法院强制执行的案件多达13万件，多为执法难度大的案件。[⑨]从中不难看出法院的态度：对相对人的敷衍了事和对政府的全心全意。因此，行政诉讼制度难以促成政府与个体间的合理关系。
4.对民主宪政功能的微弱
据上述，功能层次越高，效果越差，在调整公民与政府关系层面已呈现无能之势，那么，举轻明重，该制度对于改善政治环境、促成民主宪政观念共同体的功能必然是微弱的。
二、我国行政诉讼制度症结分析
1.制度上的原因
第一，原告的诉讼权利难以有效行使。行政法以在个体与政府间合理地分配权利来促进社会正义。在行政管理阶段，侧重于给相对人设定义务，在管理行政即诉讼阶段，则侧重于恢复相对人被政府侵犯的权利。基于此，我国《行政诉讼法》做了一些有利于原告的规定，如原告享有比被告更多的诉讼权利，不负举证责任。这些规定是非常正确和必要的，然而由于相关的保障制度乏力，这些权利实际上难以有效行使。目前主要有两个保障制度不够有力：（1）审判监督制度不够有力。在政府的权力得不到有效制衡的条件下，被告（政府）虽不能申请撤诉，但它可以利用权力施加法外影响，或迫使法院对其通融，使原告知难而退，也可直接对原告施压，迫其放弃诉权。（2）行政公开的程度偏低。一些地方政府以“机密”为由，不对外公开其制定的规范性文件，而即使政府文件没被定为“机密”，由于提供文件没被规定为政府的法定义务，相对人也难以从正当途径获知文件内容。此外，行政机关处理相对人不说明理由的现象也较常见。此时，相对人根本无从判断具体行政行为、文件与法律三者是否相合。尽管相对人如对具体行政行为不服，有权提起诉讼，但诉讼不是轻松的事，一是他要付出一定代价，二是受传统影响，许多人仍视诉讼为畏途，三是没有胜诉把握，只能凭着感觉去告。如此，风险将吓退许多人。当前这些有违行政公开原则的做法严重妨碍了相对人正常行使诉讼权利。
第二，对审判权的独立行使保障乏力。行政审判权应独立行使，不受当事人及外界左右。然而，在行政诉讼中，这种独立性却很难面对政府，而政府由于在人、财、物等方面均可掣肘法院，极易对行政审判施加影响，往往能左右行政审判的结果。来自行政机关的压力使许多法官对行政审判产生畏难情绪。一些基层法院不愿受理行政案件，使一些行政审判庭名存实废。这些有碍行政诉讼发挥功能的现象都源于对审判权的独立性之保障制度不够有力。第三，行政机关特殊利益失控。当前，行政机关在其管理领域内追逐地方和部门的特殊利益的问题比较严重。本应为公共利益服务的行政机关，此时卷入了同社会各利益集团的利益再分配，导致“地方保护主义”和部门利益的急剧膨胀，各种巧立名目的摊派、收费及不公正的行政处罚事件层出不穷，将行政诉讼制度发挥的功能淹没在物欲的洪流中。
行政机关特殊利益对行政诉讼的消积影响主要有两方面。其一，特殊利益是行政违法的温床，抵消了行政诉讼的正面效应。在行政机关特殊利益膨胀的情形下，违法行政不会绝迹。纵使有行政诉讼制度，也是只能治标、不能治本。其二，特殊利益构成行政机关及工作人员阻挠行政诉讼的动机。这种情况下，行政机关对待行政诉讼的态度最为消极，对法院和原告施加的种种压力也最大，因而纠正行政违法的难度也最大。
第四，受案范围相对狭窄。目前，行政诉讼受案范围只限于具体行政行为，而行政规章及规范性文件等抽象行政行为则不是诉讼标的。因违法抽象行政行为而引起的大量纠纷得不到有效解决。
行政违法的重心已经开始发生转移。“随着我国市场经济的建立与发展，以往计划经济时通行的个案调整、逐事行令的行为方式渐遭放弃。而具有法的方式，负责进行一般调整且可反复适用的行政规章，则会日益为行政管理所倚重”[⑩]。与此同时，行政规章等抽象行为也将成为行政违法、侵权的主要方式，但由于它们不是诉讼标的，所以，法院也只能“望法兴叹”。行政诉讼制度的功能由此受到削弱。
2.制度之外的原因
制度之外的原因主要是指诉讼三方参加者——法官、公务员、公民——在观念上的滞后。
第一，“官本位”意识的消极影响。民主制度下，行政官员身上有三种意志，即个人的、团体的（政府的）、主权者的（人民的），个人与团体的意志是次要的，而“公意或者主权者的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的一切规范”[(11)]。然而在相当多的官员意识当中这种主次是颠倒的，仍习惯于向自身寻求合法性。1987年发生的银川市人民政府赔偿案中，在市政府非法扣押马某三辆汽车后，一不退车，二不赔偿，态度强硬。一位市领导的话颇为典型：“在本市我们说了算，你们愿哪儿告就去告吧。”[(12)]
“官本位”意识使行政机关对行政诉讼态度消极。有的干部感到与老百姓平起平价，实在有失尊严和体统。有的干部害怕败诉，认为行政审判就是在百姓面前出他们的丑；还有的领导干部愤愤不平，认为他们的权力受到了冒犯；更有的领导干部把发案率低当作政绩。
第二，法官的依附心理。法官对政府的依附渊源于传统，而审判权独立性保障乏力又加深了依附的程度。社会存在决定社会意识，此时法官难以摆脱依附心理，而要求他们在行政诉讼中顶住压力秉公裁判也是很难的。
第三，公民权利意识淡薄。据调查，假设受到政府侵权时，约有70%的人表示会选择正当途径和方式主张权利。[(13)]表明公民正在摆脱传统的盲从奴化心理，显示了社会观念的进步。但是根据实际情况的调查又显示，受到行政处罚的人中，不服处罚的人数要高出通过正当途径提出救济的人数10倍以上。(14)]其于此，笔者认为，公民尚不具备与民主宪政相适应的权利观念，而只能说有了利益观念，或曰淡薄的权利意识。利益观念不能像权利观念那样对行政诉讼产生充分的正面效应，而且还有不少的负面效应。
单纯的利益观念可以促使人们产生向侵权的政府讨回利益损失的动机，对行政诉讼制度有一定的促进作用。但此时人们还缺乏尊重他人及公共利益的自觉性，而不能像权利观念那样把“对物质生活享乐的爱好与对自由的热爱和对公共事务的关心结合起来”[(15)]。由此又会对行政诉讼制度产生很多不良影响。诸如，公民不把自己当做与政府平等的主体，认为即使能告官，也不是什么机关都能告。以法外途径解决行政纠纷，接受行政机关的利诱，以损害他人及公共利益为条件，非法和解。根据这些现象足以断定，不超越纯粹的利益观念、培养权利观念，行政诉讼终难摆脱功能障碍。
三、完善我国行政诉讼对策分析
完善我国行政诉讼制度，要针对症结，采取有效措施，改善行政诉讼的结构，以消除该制度运行的制度阻力和文化磨擦，方始有效。
1.制度上的改善
第一，加强检察院的审判监督职能。目前存在着检察院难以介入行政审判及介入也难见效果的问题，究其原因，主要是对检察院的审判监督权的规定欠明确、具体，而使其操作上经常无法可依。从维护原告行使诉权的角度出发，必须要加强检察院的审判监督职能，而这一目标则主要通过将审判监督权在法律上做出更明确具体的规定。笔者认为，在此过程中应贯彻以下原则：（1）维护原告诉权；（2）检察院及时介入行政审判，及时履行审判监督职责，增强社会对行政诉讼的信任度。（3）赋予检察院足够的具体职权，保证审判监督的效果。
第二，健全行政公开制度。目前，行政公开在我国尚处在原则阶段，远未具备制度形态。健全此项制度，还须对调整对象，主体权利义务及其它技术性问题在法律上做出明确规定。该制度在建设当中应围绕以下基本点：（1）行政法规、规章及规范性文件必须公开，其保密标准应由法律规定；（2）行政处理必须公开理由；（3）违反公开原则的行政行为不具有法律效力；（4）相对人有权了解有关其权益的行政行为的依据，政府有义务提供文件及做出解释。[(16)]
第三，为审判权的独立行使提供切实保障。这方面至少要采取以下两种措施：首先，要摆脱法院对政府在人、财、物上的依附；其次要对法官的资格进行严格限制，不仅要注重法官的法律知识水平，还要注重品格方面的素质。
第四，限制行政机关的特殊利益。发达的“行政国”与“福利国”采取一些措施，以达到限制行政机关特殊利益的目的。其一，高薪制与“轻错重罚制”相结合。经济社会学家认为：“在被抓的可能性很小，而且如果被抓住所受惩罚很轻或根本不存在什么惩罚的情况下，希望薪水很低的法官、检察官和警察拒绝诱人的贿赂是不现实的。”[(17)]所以，一些国家采取这一措施，以优厚待遇将优秀人才吸引到公务员队伍，提高整体素质，又以轻错重罚来促使公务员珍惜职位，廉洁自律。其二，严格实行公务员等级工资制。不许各地区、各部门巧立名目随意或变相增加公务员的收入。其三，加强对政府行为的外部控制。使政府行为无时无刻不处于议会、法院、传媒及公民的监督之下。这些措施效果颇佳，值得我们借鉴。但我们还应看到，我国的行政机关特殊利益问题更具特殊性，比如摊派问题与我国特有的政企不分现象密切相关，这类问题还须自己研究对策。
第五，扩大行政诉讼受案范围。法律应规定：（1）将行政规章纳入受案范围，对其进行合法性审查。各级地方法院遇到与法律相冲突的规章，应上报至最高法院审查，由最高法院宣布是否有效；对于规章之间及规章与行政法规间的冲突，则仍由法院提出司法建议报国务院处理。（2）对于其它规范性文件的合法性审查完全应由法院进行。为方便公民诉讼和保证审查力度，一审应由中级人民法院受理。
2.社会观念的培养
“当一个思想占领了人们的头脑之后，不管它是否合理，就再也没有比从头脑里把它赶走更难的了”[(18)]。因此，我们要立足长期努力，利用多种文化手段来促进观念的更新。
第一，加强法制宣传。目前的法制宣传效果很不理想，主要问题有：（1）宣传面狭窄，主要限于城市。（2）形式单调，多是政府法制部门在法规颁布之初搞点法制宣传；（3）宣传的倾向多为教育人们守法，很少侧重于“用法”及重视权利。要改变这种现状，必须加强法制宣传。首先要对法制宣传作广义理解。笔者认为，法制宣传不仅是政府的独脚戏，而应是一切人对一切人的宣传，其中，法律工作者应担负更多责任；其次，法制宣传要贯彻现代法的精神。就对行政诉讼的宣传而言，就要着重宣传其保护人权的价值取向，以多种宣传形式，促使行政机关与法院总结经验、吸取教训，将行政管理及行政审判纳入法治轨道，同时也使公民认识到法律与其生活的紧密联系。这样的法制宣传才真正是社会需要的，其有利于行政诉讼走出困境。
第二，培养良好的公共舆论。公共舆论是监督政府的重要力量。前述的银川政府赔偿案，即是由于新闻曝光、舆论哗然才获最终解决的。然而，仔细考察，我国的公共舆论还有诸多的不尽人意之处。比如，很多新闻工作者放不开手脚，不是怕触怒有权势的行政机关和领导，就是怕被指为报道失实；传媒不敢批评所在地方及上级政府等等。这些现象使公共舆论监督政府的作用大受局限，行政诉讼的功能障碍与此也不无关系。所以，必须培养良好的公共舆论。首先，贯彻言论自由原则，使权利观念在自由讨论中成为人民的共识；其次，要保障新闻报道自由，让人民知道国家和社会生活中的真实重要信息，使舆论监督渠道保持畅通。
第三，加强教育，提高全民族的文化素质。民主主义思想家认为，教育制度是加强和巩固民主制的首要条件[(19)]。试想，蔑视教育的国度会有高质量的民主宪政？此种情况下，民主制只会导向灾难性的结局。那么，行政诉讼不但无法摆脱功能障碍，而且能否存在都是个问号。而通过加强教育、提高全民族的文化素质，则权利观念和民主政治将为行政诉讼提供坚实的基础。
注释：
①〔美〕伊恩·罗伯逊：《社会学》，商务印书馆1994年版，第22～23页。
②〔美〕约翰·罗尔基斯：《正义论》，中国社会科学出版社1983年版，第491页。
③〔法〕雷蒙·阿隆：《社会学主要思潮》，上海译文出版社1988年版，第96～97页。
④高行征：《行政审判工作与改革发展稳定的关系》，《中国法学》1995年第1期。
⑤ (14)《“民告官”法律意识现状及趋向》，载于《行政复议概览》，中国法制出版社1993年版，第473页。
⑥ ⑦ (13)湛中乐：《行政诉讼法实施现状分析》，《中外法学》1993年第2期。
⑧ ⑩陈有西：《我国行政法院设置及相关问题探讨》，《中国法学》1995年第1期。
(11)〔法〕卢梭：《社会契约论》，转引自《西方法律思想史资料汇编》，北京大学出版社1982年版，第289页。
(12)张树义主编：《生活中的行政法》，时事出版社1991年版，第248～255页。
(15)崔卓兰：《行政规章可诉性之探讨》，《法学研究》1995年第1期。
(16)王嵩山主编：《行政法学》（上），辽宁大学出版社1988年版，第77页。
(17)《国际组织面临的一大问题：打击腐败》，1996年9月19日《参考消息》，第2版。
(18)〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆1988年版，第271页，第210页。
(19)浦增元主编：《宪法》，知识出版社1982年版，第117～118页。
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