优质高中招生名额分配制度：合理性与面临的挑战，本文主要内容关键词为：分配制度论文,合理性论文,名额论文,高中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－058 文献标志码：A 文章编号：1674－2311(2014)07－0051－05 2014年1月，教育部发布的《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》提出，“将不低于50％的优质高中招生名额合理分配到区域内初中并完善操作办法”(以下简称“优质高中招生名额分配”制度，在各地实践中也多称之为“指标到校”政策)。而从20世纪80年代末开始到90年代末，山东招远、辽宁抚顺、河北衡水、安徽铜陵等地就开始不断探索和实行该办法。该政策第一次出现在国家文件中则是2002年教育部发布的《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》(教基［2002］26号)。优质高中招生名额分配制度的提出，旨在通过改革优质高中招生录取制度，来缓解义务教育段择校问题，促进义务教育均衡发展，实现教育公平。指标到校招生办法与以往招生办法不同。以往县(市、区)高中只按一个分数线在全县(市、区)统一录取，讲求区域内分数面前人人平等，优质初中成为优质高中的主要生源地。这两种不同的招生录取办法，本质区别是什么，基于怎样的背景发生了演变，这种演变有着什么样的合理性，同时又面临哪些挑战？笔者试图对以上问题进行探讨。 一、两种优质高中招生录取办法的实质与背景分析 优质高中招生名额分配制度是高中招生录取办法改革的产物，它关涉优质高中入学机会的分配问题。每一种招生录取办法的产生都有其特定背景，且在其特定背景下具有一定的合理性，对产生背景的分析，有助于理解他们的实质及其演变。 (一)优质高中统一择优录取办法的实质、背景分析 1.统一择优录取办法形成的背景分析 统一择优录取办法是指县(市、区)高中只按一个分数线在全县(市、区)统一录取，区域内学生全员竞争，讲求分数面前人人平等的招生办法。十一届三中全会后，我国进入改革开放的新时期。随着经济和社会改革的深入开展，教育领域也随之发生了重大变革。1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出，“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才”。因此，对教育效率的重视，即希望教育能够在较短的时间内培养大量的各级各类建设人才，成为这一时期教育政策的重要取向。[1]这一政策取向表现之一是强调重点学校优先发展。“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学。”[2]优先发展重点校，是我国当时教育资源匮乏而各行业人才需求又较大的现实选择，其实质在于将有限的教育资源集中投放在少数学校，以求更好地为上一级学校输送高质量的生源。这一政策的价值着眼点在高等院校，而落脚点却是少数重点高中与精英学生。[3]随着经济体制改革的逐步推进，我国开始进入一个以平等权利为基础的市场经济阶段。在此背景下，重视个人间平等的教育权利——分数面前人人平等，也成为改革开放以来教育政策和教育实践领域的价值取向之一。[4]“分数”成为“最优秀的人”的标志，“升学考试科目分数简单相加”成为普通高中唯一录取标准，优质高中统一择优录取的招生办法得以形成，特定的社会环境和相应的政策保证，使其获得了一定的合法性。 2.统一择优录取办法的实质：更注重教育效率 统一择优录取招生办法是一种基于市场机制的资源配置方式，优质高中作为一种稀缺资源，区域内学生主要通过分数竞争，来争取入学机会，同时优质高中也达到了筛选优秀学生目的。它讲求效率优先，而对优质教育资源的公平分配关注较少。无可厚非，这是一种有利于“多出人才、出好人才”的资源分配方式，符合当时我国对人才需要急迫而师资、经费、设备有限的现实，也是关注教育效率价值取向下较为公平的招生录取方式。但在重点学校政策的影响下，义务教育发展的区域、城乡、校际差距日渐扩大，而统一择优录取的招生办法，是对招生范围内所有学生进行择优录取，忽视了校与校教育质量的差距，这势必造成薄弱学校学生获得优质高中入学机会低，而优质初中渐趋成为优质高中的主要生源地。随之而来的是，义务教育段“择校热”日渐升温，初中校与校之间的竞争白热化，薄弱校面临生存危机，这些都挑战着教育的均衡发展和公平实现，基于市场机制的优质高中教育资源分配方式亟待改革。 (二)优质高中招生名额分配制度的提出与实质 1.优质高中招生名额分配制度的提出 自20世纪90年代中后期以来，鉴于教育发展失衡状况，公平成为教育改革理念的主题词，我国教育政策选择了“缩小差距，均衡发展”的价值取向。[5]山东招远、辽宁抚顺、河北衡水、安徽铜陵等地开始不断探索新的高中招生办法，以促进义务教育均衡发展。“指标到校”成为他们改革高中招生录取办法的产物。进入新世纪以来，国家开始在多个文件中倡导实行优质高中招生名额分配制度(在实践中多称之为“指标到校”政策)。 2002年，教育部发布《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，指出，“积极探索建立招生名额分配、优秀学生公开推荐等制度”，这是第一次以国家文件的形式提出要实行“名额分配”的高中招生办法，推进初中考试和高中招生制度改革。[6]2004年，在《教育部办公厅关于印发〈国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见〉的通知》中指出，“各地应依据本地区实际情况，在确保公正、公平的前提下，积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法，以促进义务教育阶段的学校均衡发展。”2008年，教育部发布《教育部关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》，其中谈到，“将优质高中名额中的大部分均衡分配到普通初中，同时积极推进多种形式的招生录取办法”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》在推进义务教育均衡发展、完善中等学校考试招生制度、组织开展改革试点等三大方面均提到“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”。随后，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，提出了“创新体制机制，实施县域内义务教育学校教师校际交流制度，实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法，多种途径推进义务教育均衡发展”的试点项目，并明确了北京、天津等二十多个试点省份、市县。2012年，国务院办公厅发布《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，指出“提高优质高中招生名额分配到区域内各初中的比例”。同年，教育部、国家发展改革委、审计署发布《教育部国家发展改革委审计署关于印发〈治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施〉的通知》，“要将优质普通高中的招生名额按不低于30％的比例合理分配到区域内各初中，现在已经高于30％的要巩固提高并逐步扩大分配比例。”2014年，教育部发布《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》(教基一［2014］1号)，在大力推进均衡发展方面谈到，“将不低于50％的优质高中招生名额合理分配到区域内初中并完善操作办法。”这也是做好小学升入初中免试就近入学工作的基础。 从政策文件演进来看，一方面，国家倡导招生名额分配比例不断扩大——由“探索”、“试行”到“不低于30％”，再到“不低于50％”；另一方面，国家越来越强调从义务教育均衡发展的视角来分析该制度。它最初偏于从通过多样化的高中招生录取办法推进素质教育的视角被提出，逐渐地，尤其是从2010年之后，国家更关注优质高中招生名额分配制度对义务教育均衡发展的潜在作用，将其作为缓解择校热、促进义务教育均衡发展的保障机制之一，这可能也是国家倡导其比例渐趋扩大的原因之一。 2.优质高中招生名额分配制度的实质：更注教育公平 不同于统一择优录取的招生办法，优质高中招生名额分配制度，是一种分校择优录取办法，它将优质高中部分或全部招生名额按照一定原则分配到区域内各初中。这有助于减少义务教育段择校，缓解薄弱校生源流失、师资流失、升学率低等发展困境，提高其办学积极性，打破优质初中持续“独占”优质高中教育资源的局面，促进义务教育均衡发展。同时，在每个学校分别择优录取，改善着因竞争起点不同而造成薄弱群体难以公平获得优质高中教育机会的现象，这符合不同学习背景下学生“机会均等”的公平原则，是教育公平的内涵所在。优质高中招生名额分配制度的产生是基于社会发展和教育现实做出的政策决策，弥补着统一择优录取办法的不足，具有较强的合理性，但同时也面临着一些合法性挑战。 二、优质高中招生名额分配制度的合理性分析 优质高中招生名额到底如何分配才具有合理性，才能更好地实现教育公平，是学生自由竞争获得，还是教育行政部门加以调控分配？这与高中教育的属性以及当前教育价值追求有关，笔者将从这两点来探究优质高中招生名额分配制度的合理性。 (一)能完整表达准公共物品的属性，体现普通高中作为准公共物品的公共性 按照经济学理论，人们生活所需要的物品分为私人物品和公共物品，公共物品又可分为纯公共物品和准公共物品。私人物品具有绝对的消费竞争性和排他性；纯公共物品具有绝对的消费非竞争性和非排他性，即公共性；而准公共物品既具有公共性，又具有相对的竞争性和排他性，具体表现为，当其消费者的人数在一定限度内，其消费的竞争性和排他性为零，而当人数超过一定限度时，其消费的竞争性和排他性就会随消费人数的增加而增强。[7]一般而言，教育组织所提供的公共服务具有准公共物品的性质，即在一定范围内，公众接受教育时彼此之间不会产生排斥和竞争现象，但由于教育资源的有限性和公众对教育需求的无限性，当需要接受教育服务的人数超过一定限度时，公众在享受教育资源时就会产生竞争，使教育服务具有排他性。 普通高中教育，作为一种非公共物品，兼具公共性与竞争性。相对而言，优质高中教育资源具有一定的稀缺性和有限性，而公众对其需求具有无限性，因而，接受优质高中教育就更具竞争性和排他性，优质高中入学机会的分配方式成为人们关注的重点。一直以来，优质高中实行了区域内统一择优录取的招生办法，这种完全基于市场机制的资源配置方式，造成了就读不同教育质量学校的学生享受优质高中教育机会的不同，加剧了义务教育阶段的择校热，不利于薄弱学校建设，妨碍了义务教育均衡发展，挑战着教育公平的实现。它更多突出了教育的竞争性和排他性，几近“私人物品”，缺乏作为准公共物品的公共性。而高中教育作为基础教育，不仅担负着学生升学的责任，更是培养学生公民素质的重要阶段，同时基于它的公共性，对普通高中教育资源，尤其是优质高中教育资源进行公平合理的配置显得至关重要，政府作为推进教育公平的主体，对优质高中招生名额分配进行宏观调控就较为必要。此外，生源的均衡，也是初中校公平竞争的基础，该制度有利于实现校际间的公平竞争，规范准公共物品的竞争性。相对于统一择优录取办法，优质高中招生名额分配制度实行的分校择优录取既表现了教育所提供公共服务的公共性，也体现了公平而有序的竞争性和排他性，具有一定的合理性。 (二)能深刻反映教育公平的内涵，关注弱势群体的受教育机会 公平是教育的价值选择和内在追求，公平享受教育资源是每个学生应有的权利。约翰·罗尔斯(John Rawls)提出了两大公正的原则，一是平等自由原则，二是机会公正平等原则和差别原则(补偿原则)。公正意味着使所有社会成员在政治、思想等方面都享有平等的自由，使他们面临的机会都是公正平等的，并且在分配社会合作所产生的利益方面，始终从最少受惠者的立场来考虑问题。这样，这些原则实际上就达到了补偿原则的某种效果，即给予天生处于劣势者以某种补偿。[8]从补偿原则来看，在优质高中入学机会方面，要关注薄弱校及其学生的利益补偿。 普通高中教育作为基础教育，公平的价值取向显得尤为重要。教育公平的关键是机会公平——更多的入学机会和更公平地获得入学机会。美国教育家杜威认为，教育的三个主要功能表现为促进人的心智发展，通过人的社会化实现社会整合，以及促进社会平等。在社会存在经济、社会地位巨大不平等的情况下，教育应该为人，尤其是弱势群体，提供公平竞争、向上流动的机会，帮助他们摆脱弱势群体所具有的“弱势局限”，减少社会的不公平性。[9]在我国长期实行的重点学校政策的影响下，学校在办学条件、师资水平、教育质量等方面存在较大差异，相应的教育政策设计应该让薄弱校获得改造支持，促进教育的均衡发展，增大薄弱校学生通过教育实现阶层流动的可能性，而非实现校间与群体间现有差距的再生产。当前统一择优录取制度强调分数面前人人平等，在一定程度上保证了竞争规则的公平性，但由于没有考虑竞争起点平等等诸多因素，弱势群体难以公平享受优质教育机会。学生之间所谓的“公平竞争”并不公平，所产生的“优胜劣汰”，也是一种畸形淘汰，它淘汰的是一个群体。而且是在起点上就存在弱势的群体，这严重背离了教育公平和社会正义。在不公平的基础上谈公平竞争，并不具有合理性。而优质高中招生名额分配制度实行的分校择优录取，是基于当前教育差距的基础上，对优质高中教育资源的重新分配，关注到了弱势群体的教育机会，符合当前的教育价值追求——公平。同时这种招生录取方式，产生的是一种有序竞争。一方面体现为它虽然弱化了初中学校间的竞争，但学校分配到的优质高中招生名额数与其毕业生人数、综合办学水平等相挂钩，不但不会降低他们办学的积极性，相反会提高学校改善教学的热情和教师工作的积极性；另一方面这种机制似乎加剧了校内学生间的竞争，但这种竞争产生的是相对劣者，而非对某个学生群体的淘汰，具有一定合理性。 三、优质高中招生名额分配制度实施过程中面临的挑战 2012年，上海“四大名校”不再实行名额分配政策，2013年广州市教育局公布《二○一三年广州市中小学招生考试工作意见(征求意见稿)》，面向社会公开征求意见，万人签名要求广州“中考新政”延期3年。教育政策的变迁，是对不同利益主体的教育利益进行调整或重新分配的过程，作为一项“新政”，它在实施过程中会面临的挑战。 (一)优质初中与薄弱初中学生的“同分不同命”问题 “实行指标生之前，考生不管来自哪所学校，一律靠分数说了算。而现在实行指标配额制，而且取消了分数限制，分数高的有可能上不了，而分数低的却有得上。”[10]优质高中招生名额分配制度面临着优质校和薄弱校学生“同分不同命”的合法性挑战。在统一择优录取机制下，区内所有初中学生之间是一种竞争性的关系，他们通过竞争，也主要是分数竞争，选择想就读高中，“分数面前人人平等”的思想在人们脑海中已根深蒂固。然而优质高中招生名额分配制度实施的分校择优录取，突破自由竞争式的优质高中入学机会分配方式，反而带有一点计划色彩，分数面前不再人人平等，这挑战着人们的思维惯性。尤其对于优质初中的部分学生而言，招生录取制度的改革可能让他们与优质高中无缘，相反，和他们同样分数，甚至可能比他们考试分数低的一般初中和薄弱初中的优秀学生却是政策的受益者。这项政策旨在促进校际公平，然而优质初中和薄弱初中学生的“同分不同命”，使这项政策面临着“生际公平”的挑战。公平具有相对的意义，没有绝对的公平，优质高中招生名额分配制度虽然面临着优质初中和薄弱初中学生“同分不同命”的合法性问题，但这种机制淘汰的不是某个社会群体，而是相对劣者，更具公平性。但也要科学设计优质高中招生名额分配实施方案，以实现最大多数人的公平。 (二)指标生是否会影响优质高中升学率？ 优质高中招生名额分配制度的实行，也是对优质高中生源的重新调配，优质高中作为招生录取制度改革的利益主体，他们关心的是录取制度改革是否会影响升学率。由于该制度对指标生降分录取，他们担心生源质量下降，进而影响升学率。尽管有研究表明，从指标生参加高考的情况来看，优质高中招生名额分配的实行，并未影响优质高中的升学率，而在一定程度上，他们的学习表现、高考成绩和录取率均高于择校生。[11]但基于对升学率的考量，至少在制度实行的初期，他们会对政策的合理性提出质疑，可能会变相或有选择地执行政策。 此外，优质高中招生名额分配制度的改革可能还面临着中考“移民”、以生源均衡促义务教育均衡是否合理等合法性挑战。 “帕累托最优”是资源分配的一种理想状态，帕累托改进是实现帕累托最优的手段，制度变迁希望实现的是一种帕累托改进，而其“不使他人境况变坏的同时使自己的情况变得更好”的标准过于严苛，现实中很难完全达到，但可以用补偿措施来使很多十分有必要但却可能有部分人因此受损的改革得以进行。优质高中招生名额分配制度作为招生录取办法改革的产物，它也希望达成一种帕累托改进。一方面该制度可以通过相应的配套政策，给予利益受损群体以补偿；另一方面，不断增加优质教育资源，扩大优质教育资源的覆盖面。此外，优质高中招生名额分配制度的具体实施还需要制定科学、公平的操作办法，这有利于政策目标的达成和教育公平的实现。标签：公共物品论文; 名额分配论文; 均衡教育论文; 高考论文; 升学考试论文; 基础教育论文; 教育公平论文; 义务教育论文;