社会资本：公共政策过程的变量，本文主要内容关键词为：公共政策论文,变量论文,资本论文,过程论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会资本理论研究的回眸
社会资本这一术语虽然正成为社会科学研究和决策领域的常用词，但国际学术界真正从学理上观照社会资本只不过是晚近二十多年的事。作为一个学术概念的提出，社会资本只能追溯到二十世纪七十年代后期，而作为一种理论形态来探讨只是发轫于八十年代，最近十来年才把社会资本作为一个新的解释范式来分析社会问题。首先把社会资本概念引入到社会科学领域的是格伦·卢里（Glenn Loury），据说他在1977年发表的一篇题为《收入的种族差异的动力理论》的论文中就使用了这一概念。1980年法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄（P·Bourdieu）在一本叫作《社会科学研究》的杂志上发表了关于识字班的随笔。1998年，社会学家詹姆斯·科尔曼（James S·Coleman）在《美国社会学杂志》发表题为《社会资本在人力资本创造中的作用》一文。在1990年出版的詹姆斯·科尔曼的《社会理论的基础》一书中，社会资本这一概念得到了进一步的阐发。随后，埃里偌·奥斯特罗姆在1992年还对这一概念进行了实际运用一一用以解决集体行动困境并与制度分析连接起来。据亚历山德罗·波茨认为，在这些学者中，皮埃尔·布尔迪厄被认为是第一个真正从学理上对社会资本给予过全面界定和系统分析。（注：亚历山德罗·波茨.社会资本：在现代社会学中的缘起和应用（J），载于李惠斌、杨雪冬：社会资本与社会发展（C），社会科学文献出版社，2000年）在布尔迪厄看来，“社会资本其实是实际的或潜在的资源的集合体，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而这些关系或多或少是制度化的，网络从集体性拥有的资本的角度为每个会员提供支持，提供为他们赢得声望的凭证。”（注：皮埃尔·布尔迪厄.文化资本与社会炼金术（M），上海人民出版社，1997年）随后二十多年来，许多学者从不同的学术背景和有利于自己理论建构说服力出发，纷纷参与到对社会资本概念界定和理论运用的研究中来，多学科的介入和多视角的阐发使得争论和分歧愈加凸显，使原本清晰而单一的内涵和外延变得模糊而丰富多彩起来。这里列举几个具有一定说服力的定义。罗纳德·伯特提出：“（社会资本指的是）朋友、同事和更普遍的联系，你通过他们可得到使用象征形式的资本，……企业内部和企业间的关系是社会资本……；它是竞争成功的最后决定者。”（注：Ronald Burt.Structural Holes（M），Cambridge：Harvard university Press，1992）英国学者肯尼斯·纽顿（Kenneth Newton）认为，“社会资本表现为与公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的人格网络”（注：肯尼斯·纽顿.社会资本与现代欧洲民主（J），载于李惠斌、杨雪冬：社会资本与社会发展（C），社会科学文献出版社，2000年）；福山对社会资本作了新的解释，并使其从属于文化范畴，“所谓社会资本，则是社会或其下特定群体之中，成员之间的信任普及程度”（注：弗朗西斯·福山.信任——社会道德和繁荣的创造（M），远方出版社，1998年），既然社会资本建立于信任的基础之上，而信任又以文化为基础，从而文化成为社会资本深层的决定性条件。奥斯特罗姆则把社会资本视为“关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望，个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。”（注：奥斯特罗姆.流行的狂热抑或基本概念（J），载于曹荣湘：走出囚徒困境（C），上海三联书店，2003年）而将社会资本理论首次引入政治发展理论、民主理论和公共政策研究的是美国哈佛大学教授罗伯特·D·帕特南，从此社会资本理论才开始受到学术界的极大重视和广泛研究，他综合了前人研究的成果，将社会资本界定为“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”“信任是社会资本的必不可少的组成部分。”简言之，社会资本的基本含义我们可以简洁阐释为：它是以信任的核心、以公民参与的网络和互利互惠的规范为来源的一种资源集合体。
首先，社会资本应该具有资本属性，必须像其它物质资本一样是一种循环利用和可再生的资源形式。根据布尔迪厄的观点，资本的概念及其全部理论可以引入社会生活，因为资本是积累的劳动（包括具体和抽象形式），当个体或组织排他性地占有这种劳动时，他们就获得了社会资源，这种劳动就能为行动者创造利润。布尔迪厄把资本分成物质和非物质资本，前者是指经济资本，后者可分为文化资本和社会资本，这些资本形式可以相互转化，从而社会资本可转化为经济资本来测量。个体和团体的社会资本能按某种显性或隐性规范得以维持并产生利润，是因为行动者占有的资本均能产生收益增值效应，个人为了创造收益才参与互动和建立网络，而且利润是团体内部有凝聚力并相互信任的基础，正是这种收益和利润使理性的个人或团体在参与公共政策时积极发挥社会资本的作用。
其次，要与其它资本一样具有生产力并进行循环再生产，社会资本必须以信任为核心。这是因为社会资本是一种道德资源，它通过合作得以加强，互动行为本身就是对社会资本的投资，而合作产生信任，越信任就越容易互动合作，因此社会资本不会越用越少，只会越用越多，不用则会枯竭，从这种意义上说，社会资本是一种公共财富，“许多社会资本具有的公共物品特征是社会资本与其它形式资本最基本的差别”（注：詹姆斯·科尔曼.社会理论的基础（上册）（M），社会科学文献出版社，1990年）因此它也会出现估价不足和供不应求的问题，从而社会资本必须通过开展一些促进相互信任的社会活动而不断得到生产和积累。进入20世纪90年代以来，公民社会支持者认为，公民之间的责任和信任是社会资本的基础，福山指出：“社会资本是从社会或其特定部分盛行的信任中产生的能力。它可以表现在最小和最基础的社会团体如家庭中，也可以存在于所有最大的团体如国家中，以及其它处于二者之间的团体中，社会资本不同于所有其他形式的人类资本，因为它总是来源于文化决定的信任。”正因为以信任为核心，创生社会资本一方面可以大大削减少经济活动中的交易费用，而另一方面则会增进政治运作的腐败现象和寻租行为，以至制定和执行公共政策时出现偏差。
最后，社会资本的生产、维持和积累主要依赖于两大来源：互利互惠的规范和公民参与的网络。能够加强社会信任和生产社会资本的规范有很多，其中最为重要的就是互利互惠。按帕特南的观点，互利互惠可以区分为两类：一是平衡的或特定的互利互惠，即同时交换同等价值；另一类是普遍的或弥散的互利互惠，在某个特定的时间并没有回报和平衡，但在将来能够期望获得回报的持续交换关系，“普遍的互惠是一种具有高度生产性的社会资本。”（注：罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来（M），江西人民出版社，2001年）一种有效的普遍的互利互惠规范与密集的社会交换网络相关。在一个信任与回报成为正比例发展时，人们交换更容易进行。反过来，通过长期不断的交换也会促进普遍的互利互惠规范的形成。这种显性或隐性的规范一方面加强了相互信任的合作，从而增强交换双方的社会资本存量，另一方面又促进公众参与的激情，拓展相互合作的网络范围，有利于培育经济繁荣的公民社会和增强公共政策有效运行的国家能力。帕特南认为，公民参与的网络分两种：一是横向的平等关系网络，二是垂直的等级关系网络。横向参与的网络是社会资本的基本组成部分，在一个共同体中，此类网络越密，其公民就越有可能进行互利合作，社会资本包含共同价值、规范、非正式沟通网络以及社团型成员资格，它通过两方面起作用：在微观上，社会关系和人际信任能够在个体行动层次上减少交易成本而获得利润，在宏观上，社会凝聚力和公民参与能加强民主治理，促进共同管理的诚实和效率。二者都是通过克服集体行动困境而有助于解决社会秩序问题，减少不确定性和交易成本，促进交易效率。但社会资本存在明显的负面后果，比如黑社会、恐怖组织就把社会资本作为其组织资源的基础，而且社会资本还会引起官僚作风、裙带关系和腐败等等问题，个人或团体在培育自身社会资本的同时也会摧毁其它形式的社会资本，由于资源配置的不平等而降低了整体福利水平，因此，“无法保证创造社会资本就一定能增加人类福利”（注：Ostrom，Elinor，Social Capital：A Fad or a Fundamental Concept？（J），in Partha Dasgupta，Ismai Serageldin eds.1999）。垂直的等级关系网络主要是指公民个人或团体利用自身的社会资本参与公共政策过程或进行政府寻租，从而有利于社会资本的积累和利润增加，相反，政治精英或决策者也利用网络关系了解公共舆论和政策评估。此外，两种网络关系可能出现交叉与混合，如弱小的个体通过公民社团的联结而使团体和民间的社会资本变得强大，从而积极参与政治选举和政策制定，帕特南通过对几十年来美国公民参与结社活动和政治选举的考察，正是从这个意义上认为“独自打保龄球：美国下降的社会资本”，即有利于共同利益而协调合作的团体社会资本储量（诸如网络、规范和社会信任等）在美国近年来一直减少。
从以上对社会资本理论的回眸和分析我们可以发现，无论是社会资本的正效应还是负效应都与公共政策息息相关，从正效应方面来看，充裕的社会资本储备会产生凝聚力强的公民社会，而后者是公民积极参与制定、执行和评估公共政策的良好社会生态环境，也是现代自由民主制度产生的前提条件；公民个体之间或团体之间相互信任和宽容的通力合作，一方面对于公共政策功能的正常发挥至关重要，是走出集体行动“囚徒困境”的原点，另一方面社会资本有利于提高经济效率，降低交易成本，从而也减少了制定执行和评估公共政策的成本；相反，如果我们不了解或轻视甚至忽视社会资本这一变量的负面后果，几乎所有公共政策过程都可能失真，因为社会资本不仅会引起群体对抗和天生的官僚腐败作风，丰富的社会资本必然会导致个人和团体向政府寻租的行为，因为它存在一定的信任范围，不利于公共政策的通达，而且更严重的是，负面效应强的社会资本有可能破坏和削弱公民社会，例如，20世纪30年代的德国纳粹分子就是通过利用团体的社会资本渗透和操纵地方性组织来颠覆魏玛共和国。所以现代社会资本的储量状况在某种程度上决定了公共政策制定、执行和评估的效果。
二、社会资本与公共政策过程的内在逻辑关联
社会资本作为一种资源集合体，其独特性在于它是以信任为核心、以互利互惠的规范和公民参与的网络为来源的，是属于一种公共物品，因此它不仅与其它资本形式如金融资本、人力资本等一样对现代经济的有效运行起着重要作用，而且它更有明显的政治功能，即是公共政策过程科学性、有效性、准确性和公众参与性的前提，是产生自由民主制度和保持政治稳定的必要条件。然而，当某个体或组织的社会资本明显处于强势地位时，导致公共政策过程失真、扭曲甚至危害社会的寻租和腐败现象就不可避免了。
公民参与社会网络培育了生机勃勃的普遍化互惠惯例和信任机制，使公共政策的制定执行和评估的全过程合法有序进行。一个依赖普遍性互惠的社会比一个没有信任的社会更有效率，公共政策更能反映公共意志，更能取得合法性认同，从而更有效、更准确，政策过程也更趋科学化、民主化。信任为公共生活提供了润滑剂，为集体行动提供强大的凝聚力，公民参与制定和执行公共政策的积极性更高，这也其实是一个善治过程，即“表示政府与社会之间的有好合作，它有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，”（注：俞可平.治理与善治（M），社会科学文献出版社，2000年）通过合作、协商等方式形成一个政民互动的网络。公共政策的整个运作过程都是以公众利益为基础的，一方面公共政策的需求信息来自社会民众或集团，代表民众利益和要求的政策总是来源于公民社会，公民通过及时反映社会公共问题或公共舆论来积极参与公共政策的制定，使政策能准确解决公共问题，以防浪费社会资源，另一方面民众又是公共政策的执行主体，公共政策的执行需要决策主体和客体之间的密切合作，从而构建起相互的信任机制，这样，公民参与的社会网络能够协调和沟通双方的合作，并且放大了其它个人值得信任的信息。研究囚徒困境以及相关的博弈的学者提出，通过反复博弈更容易维持合作关系，公民参与公共政策制定容易产生自由的公共舆论和其它有助于培育政府声誉的方式，这是在一个复杂社会尤其是在超大型社会的转型中国中建立信任的必要基础。公民参与有利于贯彻民主信念，使公共决策科学化、民主化，它可以发挥集体智慧来解决社会的集体行动问题，可以带动更多的公民通过参与过程来认同和信任公共政策的制定和执行，从而可以开发团体性的社会资本来推动自由民主制度的发展。
但是，社会资本变量并不是无条件地与公共政策过程维持一种正效应的相互关系，社会资本也不是有效的公共政策的替代物，而是这种政策成功的前提，在某个方面还是它的结果，同时，“社会资本并不能简单地通过公共政策来创造。”（注：弗朗西斯·福山.社会资本、公民社会与发展（J），载：马克思主义与现实（J），2003/2）在某种程度上，社会资本的储量不足会导致公共政策失效，从而产生政府失灵、官员腐败、组织寻租等强烈的负面效应，乃至政局不稳，社会动荡不安。
从拥有主体来说，社会资本既可以是一个人的、组织的，也可以是共同体的，社会资本的储量也主要与个体之间或群体之间的信任范围、非正式的约束机制（规范）和公民参与网络大小有关，社会资本这三个维度都与公共政策过程有着密切关系。
从社会资本的规范角度来看，构成社会资本的规范能够促进群体内的合作，“非正式的制度确实为信任、忠诚和合作创造必要条件起着非常重要的作用。”（注：Henry Farrell and Jack Knight，Trust，Institutions，and Institutional Change：Industrial Districts and the Social Capital Hypothesis（J），in Politic and society，Vol.31 No.4，December 2003）创造它们往往与诚实、遵守承诺、履行义务、及互惠之类的传统美德相联系，例如，罗伯特·D·帕特南在《使民主运转起来》一书中描述意大利南部特征时提到的规范，即规定个体要信任其核心家庭中的成员，而对家庭之外的其它人则可以进行欺骗或加以利用，同时，许多群体内部聚合的实现是以非群体成员的损失为基础的7。如果我们把这个例子放到公共政策过程来考察，社会资本的负效应完全可以使制定执行和评估公共政策的有效信息发生严重偏差，从而导致公共政策失真。政策在传递过程中，不同的接触者（包括个体和群体）由于自身的利益，对信息获取的能力，拥有信息的质和量等的差异，对信息采取有意识的倾向性处理，公共政策过程中的这种信息偏差对政策传达的影响表现在两方面：一是诱导处理，在信息流动环节中，占有信息优势的人和组织可能利用社会资本的非正式规范对信息进行非本质性处理，使信息的流动向有利于自己利益的方向发展，另一类使道德侵蚀，在政策信息流动中，各个环节为了最大限度地增进自身效益对政策采用多种侵蚀行为，使公共政策的实质发生改变，在所有政策流通的环节中，公共政策的目标人群——社会公众，因拥有最少的社会资本储量，对政策有关信息掌握最不完全，因此其利益最容易受侵犯。此外，“政策信息流动最不失真的传播渠道是人际间的传播，因为它是双向的、范围小、无中间环节。”（注：沃纳·赛佛林.传播理论（M），华夏出版社，2000年）但也只有少数社会资本储量高的个体或群体才能获得。
社会资本中的信任范围和公民参与网络的大小左右着公共政策是否失效和政府是否失败，影响着企业寻租和官员腐败的程度。虽然公共政策总要打上居统治地位的阶级烙印，并且，几乎每一项公共政策的结果，总难免使一部分人受益和另一部分人受损，林德布洛姆指出：“是否按人民的要求解决公共问题，是公共政策面临的主要问题，但难免通过政府决策将社会利益转化为私人利益的趋势。”（注：林德布洛姆.决策过程（M），上海人民出版社，1988年）这种使公益转化为私利背后的始作俑者就是个体和团体社会资本的负面效应。所有拥有社会资本的群体都存在着某种信任范围，在这种范围内的合作规范才有效，而肯尼思·纽顿为了解释社会资本与现代社会的关系提出了深度信任的迪尔凯姆模型和浅度信任的托克维尔模型。深度信任的社会资本范围窄，主要存在于家族和一个相当狭小的私人朋友群体里，浅度信任就是公民通过自由结社建立“弱联系”，只在涉及到互惠互利的公共组织生活时的一种大范围信任，这是现代大型社会得以整合的强大基础，正式组织的成员身份创造出了节制、合作、信任和互惠的公民道德。1深度信任的群体内团结不仅削弱了群体成员与非群体成员进行合作的能力，给后者带来负面影响，而且破坏了整个社会和政治共同体的凝聚力和稳定。当群体内某个人获得一个如公共官员之类的职位时，衡量其行为的伦理标准往往会相对较低，也就是说，任何人的政治参与为其群体内其他人提供了寻租的机会，这为腐败培植了文化的土壤，在这样的社会里，一个人只要是为了家族的利益，就会设法巧立名目、无视法律而谋求私人利益，虽然官员腐败主要与制度设计不健全有关，但如果处于领导层的官员本身就缺乏有关私人行为的正确规范和行政伦理的话，最好的公共政策也不能正常发挥其功能。
有关公共选择的研究资料已经详细地分析过寻租扭曲公共政策乃至政治制度所带来的危害性。“寻租是为了获得人为的收入转移而耗费的稀缺性资源”（注：Robert.D.Tollison，Rent seeking：A Survey Public Choice Theory，vol.2，edited by charles K Rowley；Edward Elgar Publishing company 1993），一般通过深度信任的亲戚或朋友进行贿赂来达到目的，寻租的成本就是社会资本，即以相互信任为核心、以原有网络和互利互惠惯例为来源的资源。公共政策尤其是有关经济的决策并非完全由专家做出，那些因政府特殊政策而受益的利益集团自然会利用自己拥有的社会资本影响公共决策，他们过多对政策的制定施加影响，导致政府的最终决策取决于各个利益集团的社会资本储量的多少，与此同时，组成政府的官员也会通过手中的权力，把自己的社会资本转化为经济资本而产生利润，从而使个人私利最大化。他们在制定公共政策时也会为利益集团创造租金，自己从中牟取暴利，因此，公共政策的制定在所有相关的“经济人”压力下完成，利益集团和政府官员都围绕着“租”这个超额利润进行不断博弈合作，这样政府的决策过程成为利益的交换过程，公共政策就是政治市场交易中讨价还价的结果。曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）指出，英国经济长期衰退是由于利益集团经过常时间的积累已很难加以改变而造成的。非营利性组织自称追求公共利益，但实际上并没有任何能够保证它们真正地代表公共利益。那些表现异常活跃的非营利性部门完全有可能引起公共生活的过度政治化，从而导致公共政策的扭曲或者陷入僵局。（注：曼瑟尔·奥尔森.国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化（M），商务印书馆，1993年）
从以上分析我们显然可以得出，社会资本与公共政策之间必然有着内在的逻辑关联，由于社会资本作为一种独特的资源，它特征即信任、规则和网络都是隐性的，从而导致无法对社会资本存量进行准确的测量，这是社会资本概念界定和理论运用最大的弱点。公共政策学对利用个体或群体的社会资本进行经济或政治交易则称为“暗箱操作”的“寻租”行为，利用社会资本理论来分析公共政策过程不但有利于解决集体行动囚徒困境问题，还可以用来透视个体和集团的寻租过程和公共政策的失真所在。社会资本不是有效的公共政策的替代物，而是这种政策成功的前提，在某个方面还是它的结果。因此，明智的政策能够鼓励社会资本的形成，而且社会资本有助于提高政府行为的效力。
三、构建社会资本积累与公共政策效力的互动关系
社会资本储量的大小与群体的信任范围、互利互惠的规范和公民参与的网络有关，而且社会资本始终都是通过重复的囚徒困境博弈而自然产生的。对于一个共同体，社会资本的主要作用是维持共同体的稳定和行动的相对一致性，明确共同体的认同感，从而提高共同体内部个人或制度的行为效率，具体到个人、组织上，社会资本的储量直接决定了动员资源的能力。由于范围狭小的“深度信任”亲密关系、非正式规范和群体内聚力强，社会资本的储量少则可能易导致公共政策过程的寻租、腐败和信息失真等，国家和政府的决策者不仅能够以积极的态度来创造社会资本，而且也能够通过有效的公共政策和制度设计来减少社会资本储备的消耗。
政府决策者必须首先清楚一点，与经济政策或经济制度以及资本的其它形式如物质资本、金融资本和人力资本不同，社会资本并不能通过公共政策的干预来创生，虽然它在特定情境下能转化为经济资本。它常常是宗教、传统、共享历史经验及其他超出政府控制范围之外的因素的副产品。另外，决策者还需要了解，社会资本特别是跟信任范围狭窄的群体结合在一起的那些社会资本，会产生负效应，给社会共同体带来危害。在知晓社会资本特性的前提下，政府完全有能力增加社会资本储量，一方面通过制度创新来完善政策过程以提升政府自身的政治权威和信任，加强政府和公民的紧密合作，另一方面可以通过公共政策来培育社会中介组织、促进大众教育等。只有借助公共权威的力量，以公开、明确、以至的程序或规则，才能有效地避免组织良好或力量强大的既得利益主体（包括个人和集团）歪曲公共政策公共利益取向属性，同时，加强监督，完善公共政策议程，合理定位政府角色，增大企业对政府的寻租成本和难度，为了防止特殊利益对公共利益的侵蚀，就必须在权力之间形成制约的制度张力，使自利行为在有限理性指导下进行博弈，以恰好实现公共利益的最大化。
政府可以有意识地培育社会中介组织，发挥它们的中介作用和助手作用，社会中介组织使沟通政府和经济主体之间、经济主体相互之间，协调双方的利益，为全社会提供各种服务的社会自律性组织，只有通过公民社团自由联结在一起，弱小的个体才能变得强大；他们建立的这些中介社团，既可以直接用于政治生活的参与，也可以作为一种公民生活教育，以便于理解认同和支持贯彻落实政府的公共政策。在创生社会资本方面，政府可能拥有最强能力的领域是教育，教育制度不仅传递人力资本，并且还以社会规则和规范的方式传输社会资本，而且反对腐败的最有效途径之一，就是为高级官员提供高质量的职业训练、行政伦理的理论学习和“公仆”教育，并且在这些政治精英之间创造团队精神。此外，国家还可以制定公共政策提供社会急需的公共物品，尤其是通过保护财产权和公共安全，这样不仅间接地促进社会资本的创造，而且反过来使公众更拥护公共政策的执行，政府也从中获得了合法性认同，从而相应地维持着政治稳定和促进了经济发展，最终实现社会资本与公共政策的良性互动。
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