中国人口城市化与土地城市化协调发展的区域差异测度--来自东、中、西部省际面板数据的数据_建设用地论文

我国人口城镇化与土地城镇化协调发展的区域差异测度——来自东中西部省际面板数据，本文主要内容关键词为：协调发展论文,化与论文,城镇化论文,城镇论文,面板论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2015)04-0012-11

      新型城镇化的关键在于城镇人口规模增长与土地有序扩张协调发展。近年来，一些地方屡现“空城”、“鬼城”，人口城镇化与土地城镇化发展失衡的“困境”愈发凸显。从东中西部区域城镇化发展来看，东部区域一些要限制发展的城市人口正在集聚，而中西部一些正在扩张的城镇人口却在流失，人口城镇化与土地城镇化进程区域差异较大。2013年我国城镇人口比重，东部地区达到66.87%，中部地区为50.89%，西部地区仅为45.43%，东部地区人口城镇化率明显快于西部；而以城市人均建成区面积衡量(市辖区人口/建成区面积)土地城镇化进程，2013年西部地区人均77.11平米，中部地区63.02平米，东部地区65.96平米，土地城镇化东中部地区明显慢于西部。我国人口城镇化与土地城镇化的区域协调发展问题，需要进行深入研究。

      经过文献分析，学者们普遍认为现阶段我国土地城镇化与人口城镇化之间存在非协调发展(陆大道，2007；陶然、曹广忠，2008；牛文远，2012)。土地城镇化过度是主流观点(陆大道，2007；陈凤桂等，2010)，但也有学者对这种观点提出质疑，认为部分地区存在土地城镇化滞后的问题(李鑫、李兴校、欧名豪，2012；戴均良、高晓路、杜守帅，2010；李力行，2010)。上述研究从不同角度不同区域对人口城镇化与土地城镇化协调性的判断迥异，而协调性问题关系城镇化的健康持续发展，对人口城镇化与土地城镇化的研究具有重要的理论意义和现实价值。已有文献对人口城镇化与土地城镇化协调发展研究主要集中于二方面：(1)人口城镇化与土地城镇化协调发展分析和测度。大部分学者在衡量人口城镇化与土地城镇化协调性时采用城镇人口比重与建成区面积的协调度进行表征(陈凤桂等，2010)，但也有学者通过构建协调性指数模型，对土地城镇化与人口城镇化进行定性定量测定(范进、赵定涛，2012)。(2)人口城镇化和土地城镇化协调发展的影响因素以及协调发展策略。对于人口城镇化和土地城镇化不协调的因素，学者提出二元户籍制度所形成的城乡隔离，阻碍了农村人口向城市转移的途径(蔡继明、程世勇，2011；中国人口与发展研究中心课题组等，2012；田莉，2013；李子联，2013)；城镇化进程与产业发展的不协调也是造成人口城镇化和土地城镇化失调的重要因素。

      已有的研究成果从不同角度对土地城镇化与人口城镇化失调现象所做出的解释，具有重要的理论价值和现实意义，但也存在着一些不足：首先，大部分文献侧重于研究全国整体或者单个城市土地城镇化与人口城镇化协调性，对东中西部协调性空间关系研究较少；其次，大部分文献侧重于采用单一指标测度土地城镇化与人口城镇化，不能全面反映新型城镇化的内涵。基于以上认识，文章尝试以东部、中部、西部为研究对象，建立人口城镇化与土地城镇化协调发展指标体系，采用2003年到2012年数据，通过模型测度我国东中西部人口城镇化与土地城镇化协调发展的时间演变规律以及空间格局。

      二、数据来源与研究方法

      (一)指标体系构建

      十八大提出新型城镇化概念后，我国的城镇化建设开始摒弃过去单纯的征地造城，从“地”的城镇化向“人”的城镇化转变，更注重土地城镇化与人口城镇化的协调发展。因此，文章基于新型城镇化过程中人口城镇化与土地城镇化协调发展内涵以及二者良性互动关系特征，遵循层次性、动态性、完备性、可比性的原则，结合数据的可获取性，参考可持续发展理论，在已有的评价指标基础上(陈凤桂等，2010)，构建评价人口城镇化与土地城镇化协调发展的综合指标体系(表1)。

      指标体系包括人口城镇化指数和土地城镇化指数两大类，其中，人口城镇化指数包括人口构成、产业结构和生活水平，土地城镇化指数包括投入水平和产出水平。人口城镇化指数和土地城镇化指数为系统变量，人口构成、产业结构、生活水平、投入水平、产出水平为控制变量。

      人口构成——包括城镇人口比重(Il)和二、三产业劳动者比重(I2)两项指标。该控制变量不仅能够反映城市规模对新增城镇人口的承载力度，还能够反映城市的产业集聚程度。

      

      产业结构——包括二、三产业产值占GDP比重(I3)这一指标。该指标一方面可以衡量工业化对劳动力就业的吸纳程度，揭示经济发展程度对人口城镇化发展水平的影响；另一方面则能够反映工业化水平对城市建设用地的需求，揭示地方政府主导下的工业优先发展战略的特征(沈孝强、吴次芳、方明，2014)。

      生活水平——包括城镇居民恩格尔系数(I4)、城镇居民人均可支配收入(I5)、城镇居民人均住宅建筑面积(I6)、执业(助理)医师人数(I7)四项指标。该指标一方面可以衡量现代城市生活方式普遍化程度，另一方面则能反映“以人为本”、追求人自由全面发展的“质量型”城市化内涵。

      投入水平、产出水平——包括城市建成区面积(I8)、地均城镇固定资产投入(I9)、地均城市市政公用设施建设固定资产投资(I10)、地均二、三产业产值(I11)、地均财政收入(I12)五项指标。在度量土地城镇化时，分别以土地投入水平和产出水平双重指标来进行分析，这是因为土地投入水平和产出水平与城市土地的扩张具有同向的变化关系，土地投入水平和产出水平的提高将进一步引致土地城镇化的发展。

      (二)数据来源

      本文研究数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》、各省市统计年鉴以及相关文献。其中部分指标数据不是直接从统计数据获得，而是经过多个统计数据综合计算获得。选取2003-2012年时间段，主要考虑各省市各指标数据协调一致，以确保不同时间段上人口城镇化与土地城镇化纵向比较研究得以展开。

      选取东中西部为研究对象，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省市；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省、市、自治区。其中东中西部指标数据为各省份指标数据加总的平均值。

      (三)研究方法

      协调是指若干个变量按比例达到均衡，发展则是指系统或系统组成要素本身从小到大、从简单到复杂、从低级到高级、从无序到有序的变化过程(陈春，2008)。基于这种思想，城镇化的可持续发展可以认为是一定时期内人口城镇化与土地城镇化的综合协调发展。为衡量两者协调性，本文采用协调发展度作为度量指标。

      第一，为消除不同量纲的影响，对各指标数据进行级差标准化处理，其中恩格尔系数为负向指标，其他均为正向指标。

      第二，分别对人口城镇化指数和土地城镇化指数评价指标进行主成分分析，提取特征值大于1的主成分，其特征值及方差贡献率如表2所示，其因子载荷矩阵如表3所示。人口城镇化指数和土地城镇化指数评价指标经主成分分析后，均可得到一个主成分，可以通过以下公式计算各指标的最终系数：

      

      其中，

即为人口城镇化指数各指标的系数；

为人口城镇化指数各指标的因子载荷；

为土地城镇化指数各指标的系数；

为土地城镇化指数各指标的因子载荷；i为人口城镇化指数指标编号，取值范围是1-7；j为土地城镇化指数指标编号，取值范围为1-5。

      第三，用协调发展度衡量人口城镇化与土地城镇化的协调发展状况，具体公式如下：

      

      

      

      式中：D为人口城镇化与土地城镇化协调发展水平；C为协调度；T为发展度；α和β是待定权数，鉴于人口城镇化与土地城镇化具有同等重要的地位，二者权重相等，即α和β均为0.5，k≥2。f(x)为人口城镇化函数，g(x)为土地城镇化函数。

为权重，已通过上述主成分分析方法确定，

为人口城镇化与土地城镇化各指标标准化处理后的标准值。

      第四，进行协调类型的判定。综合前人关于协调度的研究成果(陈凤桂等，2010；尹宏玲、徐腾，2013；薛鸥等，2011)，拟定出人口城镇化与土地城镇化协调发展类型评价标准(如表4)，进行我国东中西部土地城镇化与人口城镇化协调类型的判定。

      

      三、我国东中西部人口一土地城镇化协调发展特征

      (一)城镇化协调发展演变特征

      1.全国人口城镇化指数与土地城镇化指数分析

      由表5可知，随着我国经济的进一步发展，人口城镇化指数与土地城镇化指数均呈现持续上升的趋势。从人口城镇化指数与土地城镇化指数的变化图来看(图1)，我国人口城镇化指数和土地城镇化指数发展可以分为两个阶段：(1)2010年以前，土地城镇化指数增长速率明显快于人口城镇化指数。2003年人口城镇化指数为0.029，到2013增长到0.76，而同期土地城镇化指数从0.00001增加到0.75，土地城镇化指数增长速率是人口城镇化指数增长速率的2.86倍。(2)2010年到2012年人口城镇化指数和土地城镇化指数相对协调。

      从2003年开始全国各地区对于土地的投入程度进一步加大，一些地方政府离开客观经济发展条件，盲目追求增加城镇数量和扩大城区建设用地面积，致使土地城镇化的速度过快，大大快于人口城镇化的速度。农民的土地被城镇化了，而农民及其家属却未被城镇化。在此期间，2008年的金融危机后政府加大社会投资和刺激消费以拉动经济增长，造成土地城镇化指数在2008年到2010年出现急剧增长。2009年后，全国房地产市场出现非理性繁荣，政府为遏制房价过快增长出台了一系列房地产调控政策，在一定程度上抑制了土地城镇化速度，2010年到2012年土地城镇化指数增长速度有所放缓，与人口城镇化呈相对协调的发展趋势。

      2.全国人口—土地城镇化协调发展水平分析

      根据表5，可大致把2003-2012年我国人口城镇化与土地城镇化协调发展过程分为三个阶段，即失调阶段(2003-2004)、过渡阶段(2005-2007)、协调发展阶段(2008-2012)。

      从发展与协调维度看，2003-2012年，发展度为0.01、0.11、0.20、0.25、0.37、0.50、0.60、0.76、0.84、0.94，明显低于协调度，由此可见，我国整体上人口城镇化与土地城镇化发展水平仍然偏低。

      从人口城镇化与土地城镇化两个维度看：(1)失调阶段(2003-2004)。人口城镇化指数由0.03增长至0.14，土地城镇化指数从0.00增长至0.08，二者均未达到0.4。(2)过渡阶段(2005-2007)。2005年和2007年人口城镇化指数分别为0.26和0.46，土地城镇化指数为0.14和0.28，我国人口城镇化与土地城镇化协调发展水平步入过渡阶段。(3)协调发展阶段(2008-2012)。此阶段土地城镇化指数与人口城镇化指数逐步趋于相等，呈协调发展态势。

      (二)城镇化协调发展空间格局

      1.东中西部人口城镇化指数与土地城镇化指数差异分析

      

      图1 全国人口城镇化指数与土地城镇化指数变化曲线

      

      2003-2012年间，东部、中部、西部地区人口城镇化指数与土地城镇化指数均呈现持续上升趋势，其中中部地区土地城镇化指数增速明显快于人口城镇化指数增速。协调发展方面，东部地区快于中西部地区，由失调阶段进入过渡阶段。

      从区域发展来看：(1)东部地区土地城镇化指数增速快于人口城镇化指数增速(图2)，但两者差距不大。2003-2010年人口城镇化指数虽有小幅波动，但整体上看土地城镇指数增速快于人口城镇化指数增速；2010-2011年土地城镇化速度明显放慢，与人口城镇化发展相对协调；2011-2012年土地城镇化速度进一步放慢，人口城镇化指数明显超过土地城镇化。(2)东部地区土地城镇化指数增速明显快于人口城镇化指数增速(图3)。2003-2010年人口城镇化指数快于土地城镇化指数，但从增速上看，土地城镇化指数增速快于人口城镇化。2010-2012年，不管从指数上还是指数增速上土地城镇化明显快于人口城镇化。(3)西部地区地城镇化指数增速快于人口城镇化指数增速(图4)，两者差距也相对不大。2003-2011年土地城镇化指数增速快于人口城镇化。2010-2012年，土地城镇化指数快于人口城镇化指数。

      

      图2 东部地区人口城镇化指数与土地城镇化指数变化曲线

      

      图3 中部地区人口城镇化指数与土地城镇化指数变化曲线

      

      图4 西部地区人口城镇化指数与土地城镇化指数变化曲线

      人口城镇化与土地城镇化在协调发展过程中表现出来的区域差异与我国土地政策存在着密不可分的关系。首先，我国在城镇化发展过程中将建设用地指标的配置作为影响区域经济发展的政策工具，试图通过行政力量平衡区域经济发展，但实际结果却造成资源配置的扭曲。2003年以来，建设用地指标越来越向中西部省份配置，东部地区建设用地指标所占份额明显下降，但东部地区仍然是主要的劳动力流入地区，这些推升了东部地区土地价格，提升了房价，使企业提高工资，形成要素流动壁垒，在一定程度上形成了东部地区劳动力的“挤出效应”，造成劳动力短缺现象，影响了东部地区人口城镇化进程。中西部地区增加建设用地供给，政府为吸引人口不得不加大财政投入，从而提高政府债务水平，导致低效的经济增长。东中西部人口城镇化与土地城镇化进程脱节的区域问题表现突出。其次，分权化转型使地方政府逐步成为地方“政权经营者”，土地财政模式更是成为地方政府实现经济增长和城市发展的工具和条件(刘明慧、路鹏，2014；徐雷，2014)。而且，在GDP政绩考核体制下，各地政府不仅要保障增长率，还需要提高在同级政府中的相对位置，造成各地区域竞争越演越烈，以低于成本价的土地价格吸引投资，一方面造成土地城镇化远快于人口城镇化，另一方面也加速了东中西部人口城镇化与土地城镇化失衡。

      2.东中西部人口—土地城镇化协调发展水平分析

      根据表6，可将2003-2012年东中西部地区人口城镇化与土地城镇化协调发展过程分为三个阶段，即失调阶段、过渡阶段和协调发展阶段，但东中西部各阶段出现的时间不同，东部地区快于中西部地区从失调阶段进入过渡阶段。(1)东部地区，失调阶段(2003-2004)、过渡阶段(2005-2007)、协调发展阶段(2008-2012)。(2)中部地区，失调阶段(2003-2005)、过渡阶段(2006-2007)、协调发展阶段(2008-2012)。(3)西部地区，失调阶段(2003-2005)、过渡阶段(2006-2007)、协调发展阶段(2008-2012)。

      (三)人口城镇化与土地城镇化协调耦合度的影响因素

      

      东中西部人口城镇化和土地城镇化能否协调发展，显著影响我国新型城镇化道路的发展进程。选取城镇人口比重、二三产业劳动者比例、二三产业产值占GDP比重、城镇居民恩格尔系数、城镇居民人均可支配收入、城镇居民人均住宅建筑面积、执业(助理)医师人数代表人口城镇化发展水平；城市建成区面积、地均城镇固定资产投入、地均城市市政公用设施建设固定资产投资、地均二三产业产值、地均公共财政收入代表土地城镇化发展水平，运用皮尔逊(Pearson)双尾相关性检验，分析各指标与全国人口—土地城镇化协调耦合度的相关性，各因素P值和皮尔逊相关系数见表7。表中指标都通过了显著性检验，其中代表产业结构的二、三产业产值占GDP比重与人口—土地城镇化协调耦合度呈高度正相关。产业结构调整推动经济发展，吸引农村人口流向城市，提高人口城镇化率，并在带动城市用地扩张的同时增加单位土地投入和产出能力。因此，加快东中西部产业结构调整，提高经济发展水平是促进区域人口城镇化和土地城镇化的基本动力。

      人口构成、土地投入水平、土地产出水平等因素对城镇化二要素的协调耦合度具有显著正相关作用，生活水平中的城镇居民恩格尔系数与其呈负相关关系。二、三产业劳动者比例越高，一定程度上说明农民非农就业参与程度越高，非农化倾向越大，其向城市迁移的能力越强。城镇居民恩格尔系数越低、城镇居民人均可支配收入越高、人均住宅建筑面积越大、执业医师人数越多意味着城市对农民具有更大的吸引力，促进人口向城市迁移。地均城镇固定资产投入以及地均城市市政公用设施建设固定资产投资可以体现地区社会保障水平和公共服务质量，有利于人口城镇化。人口城镇化与土地城镇化存在互为因果的关系，二、三产业就业容量和比例的上升可以保障农民进城就业与收入，充足的劳动力供给又促进了城市土地利用需求与方式的改变。但土地低效扩张，农民拥有较多土地又会牵制其向城市迁移，阻碍人口城市化(刘法威、徐恒周、王姝，2014；杨丽霞、苑韶峰、王雪禅，2013)。东中西部在城镇化进程中要处理好人地关系，促进人口—土地城镇化协调发展。

      

      四、结论及政策含义

      本文将城镇化的基本内涵概括为人口城镇化与土地城镇化，结合运用协调耦合度模型，利用2003-2012年东中西部31个省份面板数据考察我国东中西部人口城镇化与土地城镇化过程的综合协调共生性和区域平衡性。通过对问题的深入分析，形成了以下主要结论：(1)我国城镇化进程中，人口城镇化与土地城镇化实际发展水平仍然偏低。在城镇化进程中尽管有大量农民工进城务工并定居，但二元户籍制度的存在，阻碍了农村人口向城市转移，户籍人口城镇化率偏低；土地二元制度又在一定程度上造成土地低效扩张，固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了土地城镇化。(2)我国东中西部人口城镇化速度明显滞后于土地城镇化速度，面临发展失衡的“困境”。建设用地指标配置政策从根本上造成人口城镇化与土地城镇化失调。建设用地指标偏向中西部省份，推升了东部地区地价、房价，带动工资上涨，造成了东部地区劳动力的“挤出效应”，影响东部地区人口城镇化进程。中西部地区增加建设用地供给，城镇数量和城区面积不断扩张，但劳动力仍然向东部地区流入，造成土地城镇化的速度远快于人口城镇化的速度。(3)东中西部人口城镇化和土地城镇化区域差异特点明显，东部人口城镇化领先，中部土地城镇化较快，西部土地城镇化超前。土地政策、财税政策和户籍制度的三重限制以及城镇化与产业发展脱节等，制约了人口城镇化与土地城镇化综合协调耦合度的提高。

      因此，结合本文的分析得出以下政策含义：

      第一，土地政策、财税政策、户籍制度改革的有序推进。过度依赖提高落户标准、紧控建设用地指标等行政手段，将影响东部城市经济活力，进一步加剧东中西部人口城镇化与土地城镇化失衡，放开户籍限制是大城市的必然之选。然而，当前土地政策对劳动力的挤出效应凸显，以及征收间接税的财税政策造成无法有效甄别纳税人的难题，放开户籍限制仍存在现实障碍。应优先进行土地政策与财税政策的综合改革，首先，改变通过补贴地价来补贴企业的传统“土地财政”模式，探索譬如“先租后售”保障房的制度设计，通过补贴劳动力间接补贴企业以推进人口城镇化进程；其次，通过土地增值收益改革、“间接税”改“直接税”等措施，提高地方公共服务供给水平，并以户籍导向转为以纳税人需求为导向，真正让城镇化主体获益。最后，改革现有户籍制度，有序推进跨省区的户籍改革，逐步放开大中城市的户籍制度，根本上实现人的城镇化。

      第二，全面改革地方GDP考核机制。当前地方GDP政绩考核机制所决定的支出偏好制约了地方政府巨额土地财政收入的使用方向：积极推动空间城镇化，进行城镇的快速扩张和硬件建设，而消极应对人口城镇化。因此，需要改革政府官员考核机制，发挥市场力量，形成一定的利益分配规则。完善考核指标，使其从注重粗放型增长转变为更注重质量，从单纯追求各种经济总量指标转变为强调产业科技含量和资源投入效率。使各地政府更注重增长的“过程管理”，而不是GDP增速本身。

      第三，以“双轨制”逐步实现分权化的建设用地指标管理。各地工业化、城镇化很不平衡，东部地区作为主要的劳动力流入地区，若一刀切式地进行紧缩土地调控，会损害其城镇化进程。中西部地区土地供应严重过剩，大规模基建投入很难靠土地出让维系，地方债问题突出。因此，应该结合建设用地复垦指标与农地整理折抵指标两种方式多元化产生建设用地指标，尝试建立市场导向的跨区指标交易“市场轨”，然后逐步缩小中央下拨的建设用地指标“计划轨”，逐步形成市场化建设用地指标交易体系，以此规范东中西部建设用地指标交易，让劳动要素的流动方向同用地指标的配置方向一致。

      第四，探索产城融合与差别化的城镇发展之路。产业发展，是提高经济发展水平、促进区域人口城镇化和土地城镇化的基本动力。而“空城”、“鬼城”频现，很大原因是城镇发展缺乏产业支撑，无法实现人口集聚。所以，各区域在发展过程中要注重产城融合，增强城镇吸纳就业的能力，但要注重发展优势产业，避免产业同构带来的恶性竞争和市场分割。中西部地区劳动力相对更为丰富，应更注重发展劳动密集型的第三产业，统筹考虑人口与土地的关系，顺应市场经济规律，突出区域优势、发展特色产业，避免重复建设和以邻为壑的经济增长模式。

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