经济发达国家电力产业的规制改革，本文主要内容关键词为：经济发达论文,规制论文,国家电力论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F407.61文献标识码：A文章编号：1005-0892（2004）03-0087-05
一、美国电力产业的规制改革
美国电力规制机构分为州和联邦两级。联邦能源委员会是美国政府一个独立的规制机构，规制着州际天然气管线运营价格及服务条款，并管辖约1000家售电商的电力趸售和174家高压输电公司的州际趸售交易。各州又各有一个规制委员会，管理当地配电和最终用户交割。联邦能源委员会对电力企业的规制与各州的规制不尽相同，因此美国的电力规制较为复杂。
（1）放开发电环节，批发市场引入竞争
美国电力工业发展初期，发、输、供电均为垄断模式，负荷增长很快，供电服务较差，电力公司攫取高额垄断利润。为保护消费者利益，美国国会于1935年通过立法对电力产业实行政府规制。规制改革具有决定意义的一步改革始于1992年《能源法》的制订，这一次的改革为电力批发领域内的竞争奠定了基础。开放发电端，鼓励任何人投资办电厂，实现投资主体多元化，各独立电厂上网电价按市场价与电力公司电厂公平竞争。公用电力公司改变了垂直一体化管理模式，组建一批控股的子公司，实行输电子系统分开管理，输、配电公开结算。实行输电路公用化，即要求公共电力公司开放输电系统，必须为非公共电力公司发电厂提供输电服务，允许收取过网费。该法律降低了进入壁垒，鼓励电力公司从远处的发电企业购电，通过邻近的电网获得电力。电力趸售市场实现公平竞争，允许发电商以市场为基础定价。在运营管理成本不被限定的情况下，允许发电商从高水准运营中获取商业利益，并允许电力企业到国外参加电力市场竞争。为使这种竞争有序开展，1995年联邦能源委员会要求所有电力公司登记其开放批发电力传输的价格表，并要求所有公司必须无歧视地提供可靠的电力传输和电网服务。
（2）发电、输电分离，电网调度独立
1996年联邦能源委员会的888号和889号令公布减少传输环节垄断控制的标准。法令要求电力公司输电系统运营者与发电部门在职能上分开，电网调度独立于发电及批发市场，确保输电企业能提供无歧视电网准入和无歧视输电价，推动输电网络使用更加公正和开放。建立公开的电网信息系统，改善竞争性电力市场的运转。允许回收由改革造成的搁置成本，要求所有新的趸售的会计与账单功能分离。取消了对批发电价的规制，发电企业公开电力能力信息后在交换市场公开报价，对自然垄断的输电环节的价格保留政府规制。联邦能源委员会在1999年颁布法令，促进成立区域输电机构以保证输电基础设施的建设和监督系统的运行。要求拥有或运行管理跨州输电设施的电力公司必须提出申报组建或参加区域输电机构，在跨州的一定区域范围内创设一个没有隔离层、没有独断层的完整输电系统，从而提高输电网经营效率，保证所有的买卖双方公平进入市场进行交易。
（3）建立电力交易市场
针对电力工业放松规制的发展趋势，在美国的很多州都正在制定和实施电力规制改革计划。加州、PJM、中西部、纽约等电网建立了独立系统运营商（ISO）和电力交易市场（PX）。
由于美国各州根据厂网分开、引入竞争的原则自主确定对电力产业的规制改革，因此各州的具体改革方案是不同的。大多数电网实行厂网功能性分离，电力交易以长期双边合同为主、现货市场交易为辅，电力公司及供电商对供电用户用电需要有发电容量保证的纵向整合改革模式。
下面以加州和PJM电网的电力改革为例说明美国电力产业的规制改革。
美国1992年《能源法》解除发电环节规制后，加州因当时电价较高是第一个进行放松规制改革的州。在改革前，加州有四十多家垂直一体化的电力公司，其中三家最大的私有电力公司占总供电量的3/4，其余由小型电力公司供电。规制机构为加州公用事业委员会和加州能源委员会。各电力公司自有电厂或从邻近电网购电，建设管理输配电网，负责本地区用户供电。
实施改革后，加州拆分垂直一体化的三大私有电力公司，即使其拥有发电厂也被功能性分开，犹如独立发电商，并且电力公司一部分电厂被出售。放开电力批发市场，取消对趸售价格的限制，实行竞价上网，消费者可以自由选择电力供应商。目前发电领域的进入规制主要是环境保护限制。输电系统仍是垄断经营，输电费以成本为基础定价，受到联邦和州政府的规制。配电系统没有引入竞争，由加州公共事业委员会负责监管。为防止零售价格波动，对零售价格实行价格上限规制。
2000年夏天由于天气炎热、电力需求增加但供给又跟不上、没有长期合约市场、天然气价格升高等等原因引发了电力危机。这次电力危机让人们反观规制改革产生的一些问题。电力市场的诸多事件表明了规制仍起着重要的作用，不能在简单地放开市场、引入竞争后便任其发展。网络产业规制并非越少越好。加州放开对发电公司的价格规制，结果在危机之初这些电力公司哄抬电价却不受约束，进一步加深了危机。所以适当的规制是必要的，网络产业是可竞争的，但并不意味它是可任意发展的。重组与放松规制不是同义语，在重组初期规制任务可能会比重组前更重。
宾夕法尼亚州过去由PJM电力库负责协调电力交易和维持电力稳定供应，后来PJM电力库发展成今天的PJM互联网。PJM互联网由一个不拥有输电资产的独立调度机构负责运营，负责集中调度美国目前最大的电力控制区。PJM互联网是基于投标方式运营的区域电力市场，市场成员在每天上午向PJM-OI（PJM联络办公室）提交次日的投标计划，PJM-OI对其评估后选出最有效的运营方式。
宾州实行期货市场和实时市场相结合的电力市场模式。期货市场主要以协议来规范约束市场成员的交易行为，实时市场主要用于平衡电力供求。宾州的规制者制定的政策比加州灵活，允许公共事业企业拥有自己的电厂，可以与发电公司签订长期合同，也可以在现货市场和期货市场购电。而加州则强制要求公共事业企业卖掉电厂，全部从批发电力市场购电，结果使得公共事业企业易受电价波动的影响。
价格规制方面，期货交易根据实时节点边际电价结算。输电价格采用一部制容量电价，输电服务费率由电网调度机构事先按输电网络所有者的网络覆盖区域制定。输电服务的费率随交易形式的不同而不同。点对点输电服务按输电网所有者的网络覆盖划分区域，并按每年、每月、每天（分峰谷时段）分别制定容量费率；网络输电服务也按输电网所有者的网络覆盖划分区域，并给出年度输电容量费率。
1996年宾州通过了“电力生产消费者选择和竞争法案”，开始逐步实施零售领域竞争，允许消费者通过比较“比较价格”来选择供应商。到2001年10月，投资者所有的电力企业的消费者均可自由选择供电商，PJM互联网自运营以来取得了巨大的成功。
二、英国电力产业的规制改革
英国在1983年开始实施一系列放松政府规制的改革措施，包括取消中央电力局对电力生产的法定垄断权，输、配电网向独立发电企业开放等。但由于电力输送网络的使用条件缺乏有效规制，垄断企业可以运用定价策略，调整价格结构，以抑制竞争。
（1）成立专门的规制机构
《电力法》为电力产业设立了独立的规制机构——电力规制办公室，其人员公开招聘，只对议会负责，不受电力部门以外的任何干预。此外，作为政府机构的垄断与兼并委员会、公平交易办公室与电力规制办公室共同行使政府规制权力。1999年成立了新的规制机构电气管理局，主要职责就是推行发电和售电竞争。
（2）私有化和电力重组、放松进入规制
1988年英国国会通过电力私营化法案，1989年颁布新的电力法，英国电力工业开始了根本性的放松规制、引入竞争的改革。
首先是打破垂直垄断结构，分拆英格兰和威尔士的中央电力局，把它的发电站和输电网分解成国家电力公司、电力生产公司、核能电力公司和国家电网公司。国家电网公司为十二家配电公司共同拥有，负责安排各电力生产企业的发电机组的运行，维持整个供电系统的安全性等。1990-1991年，十二家地区配电公司和国家电力公司及电力生产公司先后实行私有化改造，出让股票给民间。供电领域由十二家配电公司同时提供配电和供电业务，但这两种业务在财务上独立核算。零售领域除十二家配电公司外还有独立的电力供应企业，他们以同样的条件取得配电网的服务。
1991年一体化的企业——苏格兰水电公司和苏格兰电力公司实现私有化，并可自由进入英国电力市场售电。法国电力系统也通过互联线路加入到电力市场中参与竞争。地区配电公司在建造联合循环燃气轮机发电站时成为独立发电商的联合投资者，参与发电领域的竞争。从参与者的数目上看，这一时期英国发电领域已经实现了竞争，但由于国家电力公司和电力生产公司发电能力所占比重过大，发电领域实际是不对称双寡头垄断局面。现有的市场竞争力度不足以抑制国家电力公司和电力生产公司操纵上网电价等不正当竞争行为。电力规制办公室和电气管理局的调查表明，1992年电力批发市场价格突然上升是由于国家电力公司和电力生产公司操纵电力库、支配批发价格造成的，电力总监要求这两家公司出售部分其管理的电厂。一批外国电力公司在收购了英国电厂之后，成为独立发电商进入电力市场。1995年地区配电公司与国家电网公司分离。不久，国家电力公司和电力生产公司又把燃煤发电厂出租给地区配电公司之一的东部集团，使之成为一家主要的发电公司与国家电力公司和电力生产公司竞争。
引入竞争后，从1989-1999年电力生产企业的电力产量来看，国家电力公司和电力生产公司的产出下降了，而独立发电公司产量和从法国和苏格兰的进口量都在增加。
电力零售领域是按照用户最大用电量分三步逐渐开放的。在1994年以前，规制机构规定各地区配电公司对最大用电量小于1000千瓦的用户实行垄断供应，只有最大用电量大于1000千瓦的大用户才可以自由选择供电商。1994年后放松了对零售供应的限制，最大用电量大于100千瓦的用户都可自由选择供电商。到了1999年5月，英国所有用户都可自由选择供电商，电力零售市场实现完全开放。
输电网和配电网垄断经营。政府要求国家电网公司起国家调度中心的作用，并通过价格协调电力平衡。国家电网公司通过“批发电力库”这样一种电力交易市场协调电力生产和输送业务，调度电力。发电公司提前一天向国家电网公司递交每个发电机组的供电量，并提供供电价格。国家电网公司按各发电公司提出的电价建立一个“优效秩序”，以此为依据，并结合次日电力需求估计和总的供电量与需求量确定次日投运机组数及相应的边际报价。只有报价低于系统边际报价的机组才能投入运行，并按边际价格结算。1997年下半年，政府觉察到批发电力库中形成的电力批发价格受到大发电公司的控制，尤其是在用电高峰期。为此，规制机构对批发电力库中的电力贸易合同进行审查。2001年3月新成立的规制机构电气管理局（过去是电力规制办公室）即颁布新电力交易规则，代替传统的批发电力库模式。新规则的主要目标是允许在中心电力市场外进行更多的电力交易。根据新规则，电力交易主要集中在远期和期货市场、短期双边市场和实时平衡市场三个市场中进行，大部分的电力交易在远期市场中进行。实时平衡市场由国家电网公司运营，通过招、投标方式解决出售电量与实际发电量不符时的余缺电量问题以平衡电力系统。
输电网的所有权和经营权仍属于国家电网公司，但其作为系统运营者的职能从为保持系统平衡和在安全限度下运行的一切短期经营活动变为只是平衡机制的投标和事先签订好的平衡服务合同。
引入新规则，发展双边交易合同和建立实时平衡机制，为英国电力交易提供了一个更加成熟的竞争环境。
（3）电力价格规制改革：放开上网价格，规制输、配电价格
改革后，发电领域上网价格由竞争形成，不受规制。输、配电价格一直实行价格上限规制，形式为RPI—X，RPI和X的值根据不同时期通货膨胀率和生产率变化进行调整。新规则要求受规制的输电价格要能补偿输电网的投资和维护成本，但不包括买卖双方平衡电力交易发生的成本。规制机构还设立于一套成本目标机制来激励国家电网公司的运营，如果国家电网公司把经营成本降到目标成本以下，它可以得到部分成本节约的好处和剩余的收益；如果其成本高于规定的目标成本，国家电网公司则要给付成本差。
零售电价仅对用电量低于一定数量的居民用户和小工商业用户实行价格规制。在改革初期实行BPI—X—Y形式的最高限价规制，其中Y项包括电力输送、分销成本、采购成本和矿物燃料税；但由于采购成本变动幅度较大，难以准确预测。从1997年开始，最高限价采用RPI—X形式，取消Y项，这样可以激励供电企业降低采购的成本，提高经营效率。
（4）放开投资限制
随着电力产业市场化的进一步推进，英国与其他国家之间的投资全面开放，英国电力公司可以在国外投资办电厂，外国投资者也踊跃在英国投资，电力产业的经营逐渐全球化。此外，电力产业和其他产业之间也可进行产业融合，发电公司可以经营其他能源、交通运输等业务。发电公司和供电公司之间也可以相互投资渗透。
英国在拆分中央电力局、建立批发电力库的十几年中，电力体制竞争化的改革比较成功。发电量足以满足需求，市场稳定，竞争力度增加，发电、售电环节已全部放开。至1998年居民用电电价下降26％，工业用电电价下降23％-30％；税赋减轻，国家财政收入增加了近700亿英榜。但实践中也暴露出诸如电价波动大、大企业可能会操纵市场等问题。从2001年3月开始，英国电力交易开始实行新规则（NETA）。新规则实施的头三个月，预约交货、期货交易中基荷平均电价和峰荷平均电价比2000年同期分别下降6％和21％，工业用户电价降低10％-15％，批发价格波动幅度也比以往减小。
三、日本电力产业的规制改革
日本1995年修订完《电气事业法》，开始实施对电力工业的重大改革。
在改革之前，日本的电力产业基本上属于垂直垄断型组织结构。日本十个地区各有一个私营电力公司，各公司在各个地区有垄断供应权。大部分的发电业务和几乎全部的配送业务由这十大电力公司垄断经营。独立的发电厂极少，一些有场地、设施和办电经营的铁、煤、油等行业由于规制严格难以进入发电领域。虽然允许热电联产的余电上网，但对其规定了极低的上网价格，以致于只有极少的几家分散型电力上网，影响了这种清洁能源的发展。电力价格则采用低激励强度的公正报酬率规制，无论经营效率高低，电力公司总能获得稳定的利润，但如此一来却导致电价偏高。同时，宏观经济的不景气和国际上对生态环境的关注，都要求日本电力产业实行规制改革。日本的电力改革采用引入有限竞争的单一买方模式。在市场进入方面，日本开放批售市场，规定各电力公司的发电设备必须逐步向社会公开招标，从投标者中择优选定，以发挥各方办电的积极性；放松热电联产、再生能源发电、垃圾发电等的规模限制；输电网向所有发电厂开放；适当引入竞争机制促进电力企业通过降低成本多盈利。
改革之后，电价有所降低，但电力产业仍是垂直垄断结构。对于电力市场的新进入者，过高的过网费阻碍了他们成功地进入市场，严重挫伤了独立发电公司进入市场的积极性。
2001年日本电力零售市场向大工业和商业用户开放，但新进入的零售商的销售量只占大宗用户购电量和总市场购电量很小的份额，电力公司依然是垂直垄断，既为地区用户服务，又控制各自的输电线。日本经济、贸易和工业部正在计划制订出台电力零售市场规则以使新进入者能与原电力企业公平竞争。
四、经济发达国家规制改革的经验与问题
几乎所有国家的自然垄断产业都曾是受服务成本规制的纵向一体化垄断企业。而近二十年来，经济发达国家进行打破垄断、放松规制以解决自然垄断产业低效率、改进服务、降低价格的改革方兴未艾。这些国家的自然垄断产业的改革路径、改革结果虽各自不同，但在规制结构、规制体系及规制改革的大方向等方面却呈现出诸多相似性。在规制改革的探索途中，这些国家有成功的经验，也有令人深思的问题。总结他们的经验教训，不仅有助于深化我们对已有的或刚刚取得的不同改革经验的理解，更重要的是，面对尚未形成但仍可窥一斑的自然垄断产业的结构和知识，它可以为中国自然垄断产业规制改革政策的研究和制定提供有益的参考。
（1）建立完善的法律法规，依法改革
经济发达国家自然垄断产业规制改革的一个重要经验，就是以法制建设为先导，在科学的法律框架内进行电信规制体制改革。在规制改革过程中，这些国家都以整个政府规制的总体框架为依据，制定健全的法律，依法改革。面向市场经济的法制和政府规制对公正有效的市场竞争提供了坚实的制度基础，对技术和制度创新构成很好的激励。
（2）建立独立的规制机构，以新式监管方式对自然垄断产业进行必要的规制
不同的自然垄断产业有非常不同的成本结构、瓶颈环节和市场行为，设立公正、独立、专业的规制机构能更易于识别滥用市场势力的行为和及时处理发生的问题。因此，在通过立法推动改革的同时还需要对法律的执行进行监督。许多国家在实施规制改革时都建立了独立的、有权威的规制机构对自然垄断产业的市场建设实施必要的监管。
（3）通过结构改革和完善产权制度引入竞争机制
过去许多国家的电力工业都受制于政府严格的规制。随着技术的进步和市场需求的增大，垂直一体化的自然垄断产业的企业已不再具有规模经济和范围经济优势，垂直一体化结构反而成了经济效率的桎梏，产生了许多众所周知的问题。经济发达国家的自然垄断产业规制改革基本上都是先从结构性改革开始的，或者是把潜在的竞争部分和自然垄断的核心部分分开；或者是允许进入者与在位的一体化企业进行竞争。在引入竞争的同时，许多国家将过去国有、公营的自然垄断产业的所有权或经营权转至民间，实施股份制改造。民营化既解决了基础设施产业所需要的巨额投资问题，又解决了国有企业低效率问题，为这些产业注入了新的活力。
（4）改革是逐步进行的
电力产业的改革一般是先从发电领域开始的，待到发电领域基本实现充分竞争后再将竞争进一步扩大到电力批发和零售领域。零售领域的开放则依据用电量的大小逐步向不同用户开放。
（5）区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，在非自然垄断业务领域引入竞争机制，在自然垄断业务领域实行激励性规制方式。电力工业由发电、输电、配电、售电四个环节组成。其中发电和售电是可竞争性领域，适合多家竞争；输电和配电则具有自然垄断性质，因此垄断经营，并受规制机构规制。为反映电力产业不同业务环节的经营特性，创造合理的竞争环境，许多发达国家都对过去垄断的垂直一体化电力企业实行功能性拆分改革。
（6）培育统一、规范的期货交易和现货交易相结合的电力市场
期货市场能够回避现货交易中价格波动带来的风险，保证电力价格的稳定。同时，在期货市场上，不同的发电商、供应商和用户通过竞争和讨价还价形成的电力批发价能够更好地反映市场供求状况。现货市场则可以解决合同购电量与实际发电量不符时的余缺电量调剂及定价问题，以维持电力市场的稳定。这样的市场可以给予购电者选择的余地以综合平衡利用好各种供给方式。
近二十年的放松规制改革实践中，发达国家取得了很大成就，积累了许多宝贵的规制改革经验。然而，在解决了一些问题的同时，也会产生一些新的问题，自然垄断产业的规制改革仍有许多的问题有待于研究探索。
第一、许多发达国家的自然垄断产业实行规制改革后虽然形成了多家企业参与竞争的格局，但原在位企业往往仍拥有很大市场份额，占支配地位，致使竞争难以充分展开，从而使改革的结果与当初的设想不相符合。
第二、价格规制本身的问题。在放松规制的改革中，许多发达国家的自然垄断产业都实行了激励性价格上限规制政策，但这种高激励强度的价格规制在实践中也产生了许多问题。首先，实行RPI—X的最高限价规制固然对企业有一定的激励作用，但由于政府部门与被规制企业之间信息不对称，对生产率X的预测往往与实际生产率相悖，因而不能够达到有效降低电价的目标。其次，从规制到竞争意味着当价格高于边际成本时，所有的供给者都能索要这一高价，引起生产者和消费者之间财富再分配；而在价格规制下，高峰期的电力成本无法被反映。最后，这种高强度的激励也引发了人们对产品或服务质量的担忧，因此需要为此建立严格的质量标准监管。
第三、私有化、结构重组与引入竞争的问题。许多国家的自然垄断产业过去是政府所有的，为促进竞争，很多国家都实行了私有化改革，因而私有化通常被误解为与引入竞争同义。但这两个过程本质上是不同的，私有化本身并不能保证竞争的实现，而且一些学者已指出私有化的垄断企业不但与公有垄断企业有许多相同的缺点，还增加了政府不再有权命令垄断企业进行重组的不利条件，而在公用事业私有化以前进行重组要容易得多。
综上所述，如何在促进竞争与维护公共利益二者之间寻求平衡点是自然垄断产业放松规制过程中的关键。特别是面对放松规制后仍存在强自然垄断环节的产业必须制定出新的经济规制政策，建立新的规制机构，引进有效的经济规制手段与决定程序，才可以一方面维持过去可以由国有化或严格规制得到的公益保证，又可享有市场开放、引入竞争的利益。
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