优质高中“学校指数”政策的实施效果--以山西省晋中市为例_中考论文

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       优质普通高中招生名额分配是中等教育考试招生制度改革的重要内容。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》要求，“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法，切实解决区域内义务教育阶段择校问题”。同年12月，国务院办公厅发布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，在推进义务教育均衡发展的试点中，重申实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法。山西省晋中市被列为试点省市之一，本文即以山西省晋中市为例，考察优质高中招生名额分配的实施状况，并对其实践效果进行总结分析。

       一、“指标到校”政策的实施状况

       优质高中招生名额分配到区域内初中学校，是建立在优质高中对区域内初中学校产生辐射影响的基础上，以促进初中在校生源均衡配置为切入口而进行的中考招生制度改革举措。这项举措又被简称为“指标下放”或“指标到校”政策。

       山西省晋中市经过长期的探索实践，以扩大教育公平、促进义务教育均衡发展为目标，逐步扩大优质普通高中招生名额分配的比例范围。推行“指标到校”政策的实践始于2000年，从最初将优质高中统招指标的5％分配到初中学校，到2012年逐步扩大到80％，2013年最终达到100％(如表1所示)。

      

       优质高中招生名额分配到初中学校的比例是以普通高中统招生计划数为基数，高中择校生计划数①以及特长生人数则不包含在内。以2012年推行的80％指标到校为例，将优质高中学校招生计划的总名额数，减去择校生和特长生计划人数，再乘以80％而得出的数字，即为该年度用于初中学校指标到校的总名额数。2012年晋中市15所优质普通高中的指标到校名额情况如表2所示。

      

       经计算，实行高中统招生计划的80％指标到校政策后，高中招生的生源结构为指标生约占实际招生人数的60％以上，择校生约占16％，扣除指标到校名额的统招生约占16％，此外是占比很小的特长生。

       为将指标到校名额公平合理地分配到各所初中学校，近年来晋中市不断进行政策调整，以保证政策规则的适应性。从根据初中毕业生中考报名人数分配指标到校名额，到2012年明确按实际参加中考的人数进行分配，再到2013年按实际参考人数流转各所初中的到校指标名额，体现了切合实际的政策设计的不断调整。2011年增加对民办初中学生享受到校指标的规定，2012年增加对进城务工农民工随迁子女、随军子女的相关规定，2013年又将农民工随迁子女享受指标到校的条件由连续就读6年变为3年，体现了教育公平和政策惠及群体面的扩大。限制初中学生跨区域择校是优质高中招生名额分配的重要价值导向，晋中规定初中学生享受到校指标的基本条件是须在其户籍地划片范围内的学校就读，且有正式学籍并已满3年。

       从2012年开始，指标到校名额明确划分为均衡性、奖励性和倾斜性三类。均衡性指标名额以各所初中实际参加中考的人数作为基数计算，奖励性指标名额的分配是依据初中学校教育质量的评估结果，倾斜性指标名额分配是根据初中学校的地域分布情况，积极扶持农村薄弱学校。对农村初中学校倾斜性指标名额分配的倾斜指数为2％－8％，具体标准是向离县城5公里之内的农村初中学校倾斜2％，向离县城6－15公里的农村初中学校倾斜4％，向离县城16－20公里的初中学校倾斜6％，向离县城20公里以上的偏远山区初中学校倾斜8％。[2]这有利于弥补农村初中教育资源匮乏劣势，使许多濒临消亡的农村学校获得了重生的机遇。具体政策调整如表3所示。

      

       此外，长期以来城乡教育资源的巨大差距，导致乡镇、农村学校的教育质量普遍低于城区学校。为保证农村薄弱初中指标到校生的招生质量，晋中规定了指标到校生的最低分数线。2006年规定，享受指标的学生中考成绩不得低于优质普通高中录取分数线20分；2008年规定中考成绩不得低于优质普通高中录取分数线50分；2010－2012年规定中考成绩不得低于全市最低控制线(450分)。2013年山西省中考改革将体育分值由30分增加到50分，为适应中考总分增加和保证生源质量的需要，晋中将指标到校生的最低录取控制线上调为500分。

       为避免有的农村薄弱学校未完成到校指标而造成名额浪费，2013年规定实行100％指标到校时将其中的20％作为评估性奖励指标，奖励教育质量评估较好的初中学校；同时规定当部分学校指标到校分配名额大于线上人数时，其多出的到校指标将流转给其他教育质量评估较好的学校。

       作为义务教育均衡发展的教育体制改革试点，晋中在推行高中招生指标到校时采取了多项配套举措，如禁止跨区域择校、义务教育阳光招生均衡编班、城乡教师交流等，促进初中教育的均衡发展，为指标到校政策的实施奠定了基础。此外，晋中还注重指标到校政策实行的透明公开，要求将学校指标名额、操作方法、学生花名等都通过一定的形式公布公示，以赢得社会公众的信任和支持。

       二、“指标到校”政策的实施效果

       优质高中招生名额分配到区域内初中学校，触及到了高中和初中生源如何配置的关键问题，带来了多方面的效果影响。

       (一)积极影响

       1.农村薄弱初中重现生机

       生源均衡配置是促进义务教育均衡发展的重要内容，而义务教育学校划片就近入学是生源均衡配置的基本政策。指标到校政策规定跨区域择校生不得享受指标到校名额，要求学生须在户籍所在地片区内的初中学校入学，且在该校就读满3年，才能享有到校指标。同时规定2010年10月底以前回流返乡的初二、初三借读生可按特殊情况享受到校指标。随着指标到校比例的逐渐扩大，这一政策对于城乡和校际生源均衡产生了明显的引导作用，很多择校进城的学生回到了乡镇片区内学校就读，昔日的一些农村薄弱初中学校因此恢复了生机。

       “指标到校”政策使得多个县区的农村薄弱初中“起死回生”。例如灵石县崔家沟学校是一所农村九年一贯制学校，2010年秋季，该校初中部未能招到一名初一新生，面临无法继续办学的困境。2011－2012年，随着优质普通高中统招指标的到校比例扩大到80％，该校连续两年正常招生，其中初一学生64人，初二学生54人，初步焕发了办学活力。榆社县的一所农村初中河峪中学，服务范围内应有400多人的学生规模，但随着进城择校愈演愈烈，学校逐渐萎缩。2010年6月全校只有87名学生，在“指标到校”政策的引导下，2010年9月一次性回流229人，当年初一招生111人，且无一人外出借读，在校学生增加到384人。[8]据统计，2010年9月前榆社县全县初一、初二共回流农村学生983人。

       根据晋中市教育局的统计，截至2010年10月底，全市返回户籍所在地学校就读的学生为2308人，促进了城乡之间和学校之间的生源均衡配置，使得农村薄弱学校重新焕发了生机和活力。大量农村学生向户籍地学校回流，还大大减轻了农村家庭因择校而承受的家庭负担。

       2.城区优质初中“择校热”得以降温

       “指标到校”政策将优质高中的统招名额分配给各初中，使得薄弱初中学校的学生也能够进入优质高中，这种制度设计使得“择校”的性价比大幅降低，优质初中的“择校热”从而得以降温。

       一些城区优质初中学校曾经一度人满为患，“指标到校”政策的实施明显降低了农村学生进城择校的意愿，从制度层面促使“择校热”降温。例如灵石二中是一所位于城区的优质初中学校，原本长期面临学生人数多、班额大的现实困境。随着高中招生指标到校比例扩大到80％，该校择校生人数大为减少。2011年秋季，该校初一招生人数为512人，班容量为51－52人，2012年秋季该校初一招生人数降为411人，摆脱了大班额、超负荷运转的局面。位于城区的榆次五中曾经也是“小升初”择校的热点学校，平均班容量70人以上，几乎挖走城区的绝大部分优质生源以及一些农村优质生源。随着指标到校比例逐渐扩大，家长和学生对榆次五中的择校热情开始减弱，2012年班容量下降至50人以下，学校的臃肿面貌得到明显改善。类似的情形还有榆社二中，“指标到校”政策实施后平均班额从70多人减少到56人以下。

       3.农村学生上优质高中的机会明显扩大

       由于客观存在的基础教育资源配置的城乡差距、地域差距和校际差距，农村地区学校的师资力量、办学条件等显著落后于城市，使得农村地区学生的中考成绩难以与城市学生竞争，获取的优质高中教育机会较为有限。

       晋中“指标到校”政策为农村学生进入优质高中提供了保障，一定程度上弥补了城乡教育资源配置不均的固有缺陷，城乡基础教育公平状况得到有效改善。以榆社县为例，2009－2012年该县各所初中实际享受的指标到校名额如表4所示。

      

       可见，从2009到2012年随着指标到校比例的逐渐扩大，榆社县农村初中实际享受的到校指标数也在增加，农村初中享受到校指标的比例由35.7％提升到了40％以上，农村学生进入优质高中的教育机会有了明显改善。

       另据统计，指标到校比例增加到80％以后，灵石县农村初中享受的到校指标已超过指标到校总数的六成以上。2011年，灵石县农村初中学校所享受的高中招生指标数为632人，占全县高中招生指标到校总数的63.7％；2012年，灵石县农村初中学校所享受的高中招生指标数为621人，占全县高中招生指标到校总数的62.1％。优质高中招生指标到校政策使农村学生通过教育实现个人向上流动的渠道更为宽阔。

       4.初中学校的教育教学面貌得到改观

       随着优质高中招生指标到校比例的不断扩大，初中学生升入优质高中的机会有了基本保障，原先全县范围内的学业成绩竞争，被化解为竞争程度较小的校内竞争，初中学生的学业负担有了大幅度的减轻。因而，“指标到校”政策有效降低了初中学校的升学压力，弱化了初中学校之间比拼升学率的应试竞争，杜绝了初中学校之间的生源争夺，规范了区域内初中学校的竞争秩序，为初中推进素质教育创造了有利条件。初中学校得以从应试教育的枷锁中解放出来，进行课程教育改革并调整所开设课程，学生的音体美、阅读等兴趣爱好得到重视，教师和学生的幸福指数明显提高。

       (二)“指标到校”政策引发的问题与争议

       1.“同分不同命”现象

       “指标到校”政策改变了以往按中考成绩全县统一排序、由高到低依次录取的规则，使得学生中考在全县的绝对排序变成了因所在学校不同的相对排序，全县范围内的择优录取变成了初中学校内的择优录取。由于城乡之间、校际之间实际的教育质量差异，各初中学校指标到校生的录取分数线差异巨大。2011和2012年优质初中指标到校生的最低分数线一般在550分以上，但一些农村薄弱初中的最低录取线在500分以下，甚至刚刚达到全市最低录取控制线(450分)。表5所示是祁县初中的情况。

      

       可见，随着指标到校比例的扩大，2009－2012年祁县初中之间指标到校录取分数线的最大分差也在逐渐扩大，由2009年的36分提高到2011年的144分、2012年的141分。这种情况在晋中下辖的其他县区也具有普遍性。表6是2012年和顺县各所初中的情况。

      

       2012年和顺县各所初中指标到校生的录取分数线，最高的为处于城区的学校云龙书院569分，最低为位于农村的喂马九年一贯制学校461分，两者相差108分。有的县区农村初中教育质量欠佳，个别农村初中因达到450分最低控制线的学生太少而无法用完到校指标。

       不同初中指标到校生录取分数线的巨大差异，深刻影响了学生进入优质高中的教育机会。最突出的表现是“同分不同命”，这是指中考分数相同，但分别属于优质初中和薄弱初中的学生，由于前者校内竞争激烈，后者校内竞争平缓，最终优质初中的学生无法享受到校指标的现象。

       在指标到校比例达到80％以上时，学生能否享受到校指标意味着以下两个方面的重要内容：

       一是能否以统招生序列进入优质高中，不缴纳择校费。对于优质初中的部分中等生来说，如果没能在校内竞争中获得到校指标，要想进入优质高中就只能通过20％以下的择校生计划，这就需要额外缴纳一定的择校费。对于各县区学生来说，择校费仍是一笔不小的开支。如市级示范校寿阳中学高中择校生的收费标准是5000元/年，三年共1.5万元，免收学费。而省级示范校太谷二中择校生收费标准是4000－5000元/学期，三年总共约3万元。这部分学生支付了“指标到校”政策的代价。

       二是能否进优质高中而不进普通高中，甚至是能否进入普通高中而不进入职业高中。如果优质初中的部分中等生无法或不愿缴纳一定的择校费，那么就只能到其他普通高中就读，这固然有利于改善薄弱高中的教育质量，但晋中市有5个县各自只有一所普通高中，每年的高中招生容量有限，如果在高中择校生计划饱和后仍富余少数优质初中的中等生，那么他们就只能进入职业中学。

       综合而言，农村和薄弱初中中上游的学生是这一政策的最大受益者，而优质初中的中等生进入优质高中则增加了一定难度。“指标到校”政策在有效改善一种教育不公状况时，又会直接造成“同分不同命”现象，引发新的公平议题。

       2.对初中教育质量和高中教学管理的影响

       “指标到校”政策改变了全县初中学校无序竞争的局面，减弱了中考对于各所初中的“指挥棒”效应，学校之间的竞争程度趋缓、社会压力减小。这引起了有些人对初中教育质量滑坡的担忧。尤其是指标到校比例增加到80％以后，有人担心部分初中学校由于获取优质高中指标较为容易，有可能放松教育质量要求。

       但据实证调查，整体而言除太谷县近两年初中教育质量出现一定波动外，这一政策对其他县区的初中教育质量并未造成明显不良影响；相反，有的县区在实行指标到校后通过加强素质教育和教学研究，有效改善了教育教学水平。表7是介休市2009－2011年中考的情况。

      

       2009－2011年介休市中考的参考率、优秀率、及格率逐年提高，说明初中阶段素质教育得到落实，初中教育质量逐步改善。到校指标分配的基本依据是初中学校实际参加中考的人数，这一规定引导初中校长和教师关心每一名学生，提升每一名学生的学业成绩，最大程度地防止辍学，改变了以往只重视尖子生的做法。灵石县初中教育质量也得到明显改善。灵石中学是灵石县唯一的普通高中，2011年统招计划为1248人(不含择校生)，当年全县中考排序第1248名学生的中考成绩为496分，2012年全县中考排序第1248名学生的中考成绩为512分，同比提高了16分。

       “指标到校”政策对高中教学管理的影响更为明显。由于从不同初中录取的指标到校生中考分数差别很大，给组织教学活动带来了很大困难，均衡编班也无法顺利实施，高中教学管理秩序面临一定压力与挑战。据调研，太谷中学近年来指标到校生的最高分数与最低分数如表8所示。

      

       随着指标到校比例不断扩大，太谷中学指标招生最高分与最低分的差值从2008年的37分上升到2012年的145分。这种现象在其他县区的优质普通高中也是如此，高中生源结构的梯度分化给教学管理带来了很大负担，也增大了教师的备课压力。相当数量的指标生由于学习成绩相对落后而纷纷选择学习文科，致使普通高中文科班数量大增。如寿阳中学2011级学生包括8个文科班、10个理科班，文科班数量比往年显著增多。

       3.与高考升学率的关系

       “指标到校”政策将一部分学业成绩较弱的农村学生吸收进入优质高中，容易引发不利于高考升学率的担忧。然而，“指标到校”政策的操作规则是，首先将不实行指标到校的统招生名额按全县中考成绩择优录取，然后再将指标到校的名额在各所初中内按中考成绩择优录取。在保留一定的统招生名额全县统一录取，或给予优质初中较为充足的到校指标的情况下，全县范围内中考高分段学生就能够顺利升入优质普通高中，而这部分学生也是未来高考升学的主体生源。因而，“指标到校”政策的实施并未对高考升学率产生明显的不利影响。近年来晋中市高考升学率总体呈平稳上升态势，二本以上达线率如表9所示。

      

       而且虽然指标到校生的录取分数较低，但通过高中三年勤奋刻苦的学习，也能够取得学业成绩的大幅进步。表10是寿阳中学近三年二本以上总录取率和指标生录取率的情况。

      

       可见，寿阳中学2010－2012年二本以上录取率总体呈上升趋势，同时指标生二本以上录取率也呈现明显上升趋势。另外，指标生二本以上录取率基本与学生总体的录取率相持平，甚至在2012年还略高出总体录取率1.2个百分点，说明原本相对落后的指标生具有很强的可塑性，在高中三年实现了成功追赶，达到了与非指标生同等的学业水平。相当一部分指标生选择学文科，而文科的高考录取率明显低于理科，在这种情形下指标生还能达到这样的高考结果实属不易，为“指标到校”政策的可行性和正面效果提供了经验证据。

       4.与城镇化的关系

       城镇化是当前中国社会现代化的重要特征，从农村向城市的大规模人口流动成为势不可挡的时代潮流。晋中市政策规定跨区域择校生不能享受到校指标，进城务工子女享受到校指标须满足父母获得流入地(县级)居住户籍或具有相对固定住所和稳定职业，以及学生就读达到一定年限等条件。这大大打消了农民家庭送子女进城择校的念头，一方面减轻了农民家庭的经济负担，但另一方面也对农村人口流向城市造成了一定限制，从而产生了“指标到校”政策影响城镇化进程的争议。

       诚然，农村学生进城择校能够提升城镇人口的集聚程度。但是，农村学生进城择校的真正原因在于城乡教育资源的差距，放任或鼓励农村学生进城择校，并不是真正对农民有益和负责任的做法。通过农村学生进城择校拉动农村人口进城，显然并不是我们所需要的城镇化，而是对教育规律和城镇化发展逻辑的混淆。教育的发展只能依据教育自身的规律，而不能以拉动城镇化等经济目标为追求。

       数据显示，近年来晋中市在遵循教育规律、促进教育公平的过程中，城镇化率也在持续提高，从2009年的43.48％[9]提高到了2012年的47.41％，[10]平均每年提升1.31个百分点，可见二者是并不矛盾的。

       三、总结与结论

       作为落实教育规划纲要、进行教育体制改革的23个试点省市之一，山西晋中提供了优质高中指标到校的地方实践样本。事实证明，这一政策有利于缩小城乡学校差距，有利于缓解优质初中的“择校热”，有效扩大了农村学生接受优质高中和高等教育的机会，是促进教育公平的善政和善举。

       (一)以公平为导向，进行教育利益调整和再分配

       政治学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作权威的分配，[11]这种价值分配最终体现为社会利益的分配。教育政策是教育权利和教育利益关系的综合表达，教育政策变革必然带来教育利益的调整与再分配。

       长期以来城乡教育资源配置失衡，农村教育资源匮乏，农村学生的教育起点一直劣于城市学生。晋中“指标到校”政策从追求公平、规范秩序的价值出发，将中考统一竞争变为初中校内竞争，用公平选拔替代单一的排序录取，符合罗尔斯提出的对最少受惠者给予利益补偿的正义原则，本质上是对弱势群体的一种补偿性政策。在优质教育资源有限的情况下，“指标到校”政策从规则上扩大了弱势群体分享优质教育资源的现实机会。

       在快速城镇化背景下，一些地方认为农村教育的衰亡是必然趋势，鼓吹“学校进城”、新增教育资源向城镇聚集，造成“城挤乡空”的困境。晋中市的做法是反其道而行之，通过教育资源向农村倾斜，强基固本、改善农村学校来解决城镇大班额问题，拒绝使教育成为拉大城乡差距的工具，为农村教育与城市教育的双赢和协调发展提供了具有重要价值的建设性思路。

       晋中政策实践超越了对高考升学率的片面追求，凸显了以学生为本的价值，实现了扩大教育公平和稳定升学率的双赢。尽管生源差距拉大造成了高中教学管理的困难，但一方面学生在高中阶段具有很大的可塑性，有很大的提升空间；另一方面，生源的多样化本应是一种常态，重点学校只会教高分学生的现状是不合理的。随着“指标到校”政策的实行，许多重点学校将面对原先看不到的“弱势学生”，如何帮助这部分学生有效提高学业水平，才是教学能力的真正表现，这对重点学校无疑是一个新的考验。

       (二)认识和处理“公平与优秀”的矛盾

       随着指标到校比例的不断扩大，政府、学校和学生等群体间的利益分配关系发生了较大变化，在农村学生教育机会扩大的同时，也出现了“同分不同命”的现象。一些城市初中学生不得不以缴纳择校费的方式进入优质高中，成为这一政策的利益“受损者”。这成为我国在贯彻教育公平过程中出现的“公平和优秀”两种价值冲突的现实案例。

       “在教育学本体意义上，公平与优秀的冲突是最深刻的议题。公平和优秀的价值冲突，反映的是‘个人权益与公共福利之间长久以来的紧张状态’”。[12]这一议题源于个人先天和后天条件的差异性，包括体魄、智力、性格、家庭背景、经济条件等方面。在某种程度上，人的个体差异、“优秀”的价值是原生性的，但在教育机会上单纯遵循优胜劣汰的自然法则，却未必符合公共福利和公共利益最大化的价值。公共教育政策应当在公平与优秀之间起到平衡调节的作用，在过度注重“优秀”价值时向公共教育的天平上增加公平的砝码。

       “同分不同命”现象是对“分数面前人人平等”传统观念的挑战。高中入学机会是一种以学业成绩为主的竞争性教育机会，分数是主要的选拔标准。但是，应当看到“分数面前人人平等”是一种就事论事的形式平等，“并未涉及造成分数差距的经济、文化、制度等根源”。[13]在存在极大的城乡差距、家庭社会经济背景差异的情况下，对处境不利群体实行差别化和补偿性的对待，是教育公平政策的应有之义。

       当然，教育改革要尽量避免在实现一种公平时制造另一种不公平。这需要科学地平衡各个群体的利益分配，需要深入研究指标到校的合理比例，优化配置不同初中的到校指标，并持续增加教育投入、扩大优质教育资源，促使教育资源配置更加接近“帕累托最优”，教育相对公平的状态得到有效改善。

       (三)政策配套，有效提升农村初中教育质量

       “指标到校”政策的目标取向之一是弱化应试竞争、推进素质教育。为了应对可能出现的初中竞争减弱、教育质量下降的担忧，晋中“指标到校”政策有着较为系统和缜密的设计，将到校指标分为均衡性、奖励性和倾斜性的三部分。奖励性指标依据初中教育质量评估来分配，包括学业成绩、学生保留率、开全课程、减轻负担等多项评估内容。为获得较多的奖励性指标，初中学校必须发挥办学积极性，从提升课业成绩和学生素质、防止辍学等多个方面确保教育质量，使教育质量的内涵超越了升学率的单一维度。

       可见，只要实施得当，政策配套，“指标到校”政策不仅不会导致教育质量下降，而且有利于提升农村初中的教育质量。当然，指标到校以及奖励性指标的比例需要科学合理地设置，努力兼顾公平与效率的双重价值，促进合理、规范、健康的教育竞争秩序。如教育强县太谷县，可适当增加奖励性指标、提高指标生的录取控制线，以符合当地初中教育质量的较高水准，避免因指标到校造成竞争过于松懈和质量下滑。

       注释：

       ①公办普通高中统招生计划与择校生计划相对照，前者仅需缴纳学费、住宿费，不缴纳择校费，后者则需缴纳一定的择校费。根据《教育部等七部门关于2012年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》，从2012年秋季学期开始，公办高中择校生比例不得超过当年高中统招学生计划数(不包括择校生数)的20％。

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