基于产业集群的政策研究，本文主要内容关键词为：产业集群论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产业集群作为区域经济发展的新现象，引起学术界、产业界和政府的共同关注。通过对自发形成的产业集群进行研究，从而设计出有利于新产业集群形成的政策，是国家（尤其是发展中国家）实现经济发展的重要政策手段。OECD从国家创新系统的视角对产业集群及其政策的研究是目前最系统的研究。但是，产业集群并不简单等于国家创新系统，产业集群是由生产网络、知识网络（空间创新系统）和社会网络共同构成的。用空间创新系统来描述产业集群固有的创新系统更为合适。因而本文在OECD研究基础上，通过比较分析，从生产网络、知识网络和社会网络三方面研究基于产业集群的政策。
一、基于产业集群政策的产生背景
1.市场失灵
新古典经济学认为公共品的存在、外部性和自然垄断行业是市场失灵的重要原因。交易成本学派更进一步用信息不对称和有限理性来解释市场失灵原因。基于此，政府通过政策直接和间接干预经济活动来弥补市场失灵。总之，市场失灵为政府干预提供了借口。事实上，政府通过政策干预经济活动无论在发达国家还是在发展中国家都广泛存在。日本、韩国是政府干预经济活动成功的范例，而苏联和东欧国家则是失败的典型。靠政府政策解决市场失灵虽然不是最优选择，但却是不可缺少的选择。
2.传统政策失灵（政府失灵）
正如哈耶克所言，由于政府无法掌握足够的市场信息，因而政府的计划不可行。政府及政府政策同样存在失灵问题，同样可以用信息不对称和有限理性来解释政府（政策）失灵问题。信息不对称决定政府的知识远远小于市场知识，希望政府来校正市场失灵是不现实的。政策是建立在以往经验和教训的基础上，为了维护政府权威和政策的稳定性与连续性，政策又常常持续一定时间，市场变化快于政府的政策制定，所以政策失灵是难以避免的。有限理性不但存在于个人和企业，同样存在于政府，即使政府拥有足够的信息（知识），也不可能做出最优选择和最完美的设计。政府的努力目标是制定尽可能最优的政策以最小的政策失灵弥补市场失灵的存在。
3.集群实践的兴起
全球化背景下，世界各地出现的具有区域特征的产业集群以其经济绩效和竞争力引起广泛关注，波特认为产业集群是国家竞争优势的源泉。产业集群的成功实践吸引许多国家尤其是发展中国家的学习和模仿。基于自己的资源优势和比较成本如何促进产业集群的形成与发展是国家政策研究的新焦点。传统产业政策和区域发展政策的缺陷也需要基于产业集群政策的深入研究。发达国家对基于产业集群政策的研究已经开始，而国内仍然停留在介绍的水平上，因此需要我们作深入研究。
二、基于产业集群政策的特征与设计
1.基于集群政策的共同特征
Roelandt& Hertog(1998)总结OECD中国家基于产业集群政策的共同特征如下：
表1 OECD国家基于产业集群政策的共同特征
资料来源：Theo J.A.Roelandt&Pim den Hertog
产业集群是由知识网络（创新系统）、生产网络和社会网络构成的。OECD国家集群政策分析的基础是国家创新系统，所以政策特征表现为以研究开发为核心。这种政策忽略了对生产网络和社会网络的关注，只能是片面的集群政策。全面集群政策应该为产业集群中创新系统（知识网络）、生产网络和社会网络的形成与发展提供政策支持。政策制定同时满足知识网络、生产网络和社会网络三方面的要求，进而促进和激励知识网络、生产网络和社会网络的形成与发展，在此基础上形成具有竞争优势的产业集群。
2.集群政策的设计
(1)OECD的集群政策设计
Hertog(1999)在Boekholt(1999),Ormala(1998),Held(1996)和Porter(1997)研究的基础上，提出了基于市场失灵和创新系统失灵的产业集群政策反应（见表2）。
(2)全面集群政策设计
OECD国家集群政策设计的前提条件是市场失灵和创新系统的失灵。其政策目标是促进创新集群的形成与发展。而产业集群不是简单的基于创新系统的相关组织在地理位置上的集中，产业集群具有其独特的区域社会背景和基于比较优势的相对独立生产网络，是在专业化分工合作的基础上，企业基于其核心能力，形成完整或相对完整的价值链。所以，产业集群政策不单单是促进创新和创新系统的形成。不可否认，集群的创新系统产生了产业集群知识，而知识是产业集群能力的基础。但知识转化为商品需要生产网络和社会网络的支持。产业集群中，知识网络（空间创新系统）、生产网络和社会网络三者缺一不可。全面集群政策设计的目的是促进知识网络、生产网络和社会网络的协调发展，从而形成具有核心能力的产业集群。下面着重分析基于生产网络和社会网络的产业集群政策设计。
①基于生产网络的集群政策设计。企业基于核心能力的专业化分工合作在地理上的集中形成地方生产网络，相对于单个企业，地方生产网络具有外部规模经济和范围经济的优势，有人称为柔性专业化。地方生产网络虽然可以自发形成，但是自发形成的生产网络时间周期长，通过集群政策设计可以为生产网络的形成提供支持条件和促进条件。集群政策是地方生产网络的润滑剂和催化剂，其设计不但关注地方生产网络，而且要基于价值链思想考虑地方生产网络如何融入全球生产网络中。地方生产网络离不开全球生产网络，而全球生产网络是不同地方生产网络基于比较优势和核心能力构成的。
表2 市场和系统不完美条件下基于产业集群的政策反应
资料来源：Hertog,Leyten,Limpens& Whalley,Approaches to cluster analysis and its rationale as a basis of policy,Literature review for the RISE project.
②基于社会网络的集群政策设计。社会网络是经济发展的润滑剂。社会网络的形成与发展具有地方文化背景和历史传统，不同区域具有不同的初始社会网络，相对于法律保证，完善的社会网络为企业间合作提供了更低成本的保证，降低经济活动的交易成本，约束企业的机会主义行为，创造合作与信任的环境。好的社会网络是产业集群形成与发展不可缺少的条件。集群政策可以设计严格的信用体系，为产业集群中参与者建立信用档案，从而强化社会网络及其社会资本，能够更有效地降低交易成本，促进合作。通过政策设计可以建立和优化社会网络的自我强化机制。
基于生产网络和社会网络的集群政策应该采取以下措施：打破行业和区域壁垒，建立自由竞争的市场体系；初期通过政策优惠吸引相关企业和机构，基于比较成本优势形成地方生产网络的雏形；建立社会信用体系，为社会网络提供统一的评价社会资本的体系。
3.集群政策设计中应该注意的问题
鉴于传统产业政策的教训，在产业集群政策设计中，应该注意以下问题：
(1)全面集群政策设计不能忽略不同区域社会背景的差异。集群政策是开放的政策，强调竞争而反对任何形式妨碍竞争的行为。产业集群政策不是实施产业保护的借口，而是提升产业竞争力的工具。
(2)在特定社会背景和资源条件下，产业集群的形成与发展是市场主导的行为，政府不可能从零开始在衰退市场和产业中建设产业集群。政府的作用是润滑剂和催化剂。
(3)即使在市场和系统不完备的情况下，政府干预的最优选择是间接干预而不是直接干预，直接干预会损害经济效益，从而抑制经济发展。
(4)集群政策设计是集群中参与者（理论界、产业界和政府）互动的过程，而政府是产业集群政策的最后发布者。
(5)政策设计的目的是为产业集群中生产网络、知识网络和社会网络的形成和发展提供更完善的游戏规则及更充分的竞争环境。
(6)任何产业都有形成产业集群的潜力，不能歧视任何产业。产业集群不是高新技术产业的专利。
三、基于产业集群的政策实施与政府的作用
1.基于产业集群的政策实施
由于全球化影响和传统产业政策的失败，在大多数国家，政府的产业政策从直接干预转向间接引导。正如Morgan(1996)认为，政策制定者的主要任务是促进产业集聚过程和通过制度安排激励市场诱致的产业集群的形成。
Boekholt(1999)认为，不同国家产业集群政策的实施方法是不同的。其最基本的差异是自上而下和自下而上的方法选择。自下而上的方法重点是市场功能的培育和市场失灵的消除。市场诱致产生集群的雏形出现，而国家的主要作用是促进和监督（例如美国）。自上而下方法的重点是政府制定国家优先发展产业，通过市场主导产业集群的形成过程，政府对产业集群的干预逐渐减少（例如荷兰）。自上而下和自下而上方法的本质差异在于市场与政府的作用大小。
自上而下的方法可以比较迅速地通过政府主导方式，在相对短的时间内，基于资源的比较优势建立产业集群的雏形。而自下而上的方法通过市场选择产生产业集群，其演进的时间较长，但是其稳定性和可持续性强于自上而下的产业集群。方式选择取决于政府的产业政策导向。事实上，两种方法各有所长。对于发展中国家而言，全球化强大的竞争压力迫使其政府不得不采取政府干预的方式促进其富有竞争力的产业集群的培育和发展。政府失灵常常使政府的干预适得其反。政府在产业集群中如何更好地发挥作用是学术界和政府共同关心的问题。笔者认为，鉴于自上而下和自下而上发展产业集群的方法的互补性，产业集群的培育和发展需要自上而下和自下而上方法的共同作用。产业集群不可能凭空捏造，其形成需要一定的物质资源、知识资本、社会资本和组织资本的基础。基于区域的比较优势，通过自上而下的方法可以加快产业集群的形成过程。当产业集群具有一定的临界规模，市场（自下而上方法）是产业集群发展的主要推动手段，在市场作用下，产业集群逐步脱离政府扶植与直接干预，从而实现自我维持和自我发展的自组织过程。
2.产业集群政策中政府的作用
(1)政府通过制度安排，为产业集群提供高效的制度框架，从而保证稳定的经济和政治环境。
(2)建立公共研究机构，完善公共知识的基础设施，为产业集群发展提供丰富的公共知识，同时解决研究开发的外部性问题。通过中介机构构筑企业、高校和研究机构（公共和私人）合作的平台，建立彼此间互动关系，促进知识的交换，从而形成知识网络。
(3)适应市场变化，保证制度的柔性，从而更好地支持产业集群的发展。
(4)基于社会文化背景，积极引导社会网络向有利于产业集群的方向发展。
(5)鉴于政府失灵的教训，政府在产业集群政策中的作用是促进者而不是参与者。