政府雇员制：公务员制度改革的新趋势，本文主要内容关键词为：雇员论文,制度改革论文,新趋势论文,公务员论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国建立市场经济体制以来，政府管理领域经历了数次革命性变革，尤其是1998年的政府改革，不仅对行政机构进行了适应市场机制要求的变革，而且对行政职位和公务员配置也进行了重大调整。几次行政改革明显改善了政府机构的工作效率，提升了政府管理的绩效。
在政府人事体制的改革中，目前我国政府的改革方向是如何在节省行政管理成本的前提下，对政府内部进行机构和人员的精简，以实现政府管理活动中的成本和收益的最优化。但是，我国1993年颁布《国家公务员暂行条例》，没有明确规定公务员职位的任期，而实际上实行的是一种常任制的做法，即只要没有出现连续两年年度考核不合格的情况，就可以不受辞退而长期任职。因此，我国的政府人事改革。主要工作就是对公务员的职位设置和机构进行编制调整。由于编制管理是在依法行政的前提下进行的，而且，政府机构和公务员的编制一旦确定，至少将稳定一段时间，因而，这种管理模式具有相当的刚性和僵化，在行政环境日益多元化和瞬息万变的今天，已经明显不适应。因此，如何转变政府人事管理的思维，建立灵活多变的政府人事管理体制，成为我国政府改革中一个刻不容缓的话题。
2003年6月，吉林省人事厅宣布，公开向全国招聘省政府公安信息化应用与管理总工程师等3名政府高级雇员，从而掀开了政府人事活动中政府雇员制的尝试。同月，江苏省无锡市也宣布，向海内外公开招聘首席科学技术顾问等7个特聘政府工作岗位，并开出了高达50万元年薪的条件。差不多同时，武汉市、厦门市、上海市、珠海市、长沙市等也启动了以合同形式雇佣政府工作人员，实行人才柔性引进机制的做法。[1]这些改革举措引起了社会的广泛关注。
国外的政府雇员制
实际上，政府人事管理活动中实行政府雇员制，并不是我国政府的发明，许多国家早在上个世纪中期就已经广泛运用这种制度，并且在政府管理活动中取得了明显的效果。
实行政府雇员制，是西方国家在公务员制度改革中的一项重要举措，特别在打破公务员的常任制，提高公务员工作效率过程中发挥了重要作用。众所周知，自19世纪中期西方建立公务员制度以来，公务员的“永业制”或职务常任成为该制度的一个基本特点。在西方现代民主制度发展的早期，党派斗争成为严重妨碍政府管理活动的因素，执政党的更替必然引起政府工作人员的大规模调整。为了避免影响政府工作的连续性和稳定性，西方国家在实行政务类公务员任期制的同时，对事务类公务员实行职位常任制，其主要标志就是“无过失不受免职”，实行终身任职，事务类公务员成为永久性雇员。在实行公务员常任制以后相当长时间的实践表明，该制度有利于政府活动的稳定和政府服务的连续性，有利于政府工作效率的提升，因而成为公务员制度的一个重要特征。
然而，在经历了相当长时期的稳定运行以后，西方的公务员制度遇到了前所未有的挑战，在政府面临着来自外部日益变化的社会环境如福利化、信息化和全球化，面临着从管理型政府向服务型政府转型的时代，原来适应大工业化的科层制官僚管理模式已经落伍。许多国家不得不面对日益僵化的科层官僚体制带来的财政、管理问题和来自社会的信任危机，力图摆脱困境。传统的公务员制度过于局限于循规蹈矩、按部就班的制度化管理，对理性和效率的极端推崇反而使它失去了应有的主动精神、创造精神和灵活性，在一个追求灵活性、崇尚个性、避免雷同的时代，难以胜任社会对政府服务的严格要求。而且，由于政府组织和公务员制度的刚性化，使得政府部门林立、重叠交叉、人员臃肿、官僚主义严重等，政府管理的成本过于沉重，频繁的财政危机也使政府陷入了经常的功能性障碍。由于公务员实行常任，许多公务员抱持不求有功，但求无过的心态，造就出大量的不负责任行为，大大降低了政府服务的质量和效率。所有这些问题均要求政府必须进行改革。这就是上个世纪中期西方各国政府全面性行政改革兴起的动因。
在这场行政改革运动中，许多国家对公务员制度实行了重大的变革，对原来公务员的政治中立、职务常任进行了大幅度调整，打破了过去公务员只要没有过错就不受免职的规定，大范围推行政府与其工作人员之间的雇佣关系。20世纪50年代，前联邦德国为了适应政府组织弹性化、专业化的要求，实行了政府雇员制度和雇佣工人制度，使得公务员、雇员和工人的比例一般保持在2∶4∶2。[2]20世纪80年代以后，英国、澳大利亚、日本、新西兰等国家，针对某些特殊职责或专业性很强的政府职位，实行了公务员的合同制管理模式。[3]在日本，几乎有12％的政府工作人员属于合同制聘用的政府雇员。美国政府中属于常任的政府工作人员的比例，已经从上个世纪30年代的87.9％降低到近年的55％，[4]特别是在州政府一级，合同制政府雇员的比例还要高。除了大范围地使用合同制雇员，许多国家的政府根据政府工作中遇到的特殊情况，在许多执行性的工作岗位中大量聘用临时人员，不少国家的政府机构甚至采用小时工、业余制的形式聘用工作人员。例如，当政府举办大型活动或兴办公共工程时，需要在公务员之外临时雇佣大量人员，而当这些活动或工程结束时，政府按照合同予以终结临时雇佣关系。在澳大利亚的一些城市，临时性的政府雇员占政府所有工作人员的比例，甚至已经达到三分之一。[5]这种新的政府人事管理模式，对传统的公务员管理模式带来了巨大的冲击，但在实践中却受到了越来越多国家的青睐。
政府职位设置的基本原则：需要、精简和效率
在公共行政理论中，古典组织理论关于行政职位的设置，历来坚持完整统一、协调一致的原则，因而将关注的重点集中在正式组织和正式职位的安排上，强调法定的权力结构和职位关系。这种政府组织和职位设置的原则，在大规模生产的工业化时代产生了明显的高效率，因而获得了成功。
然而，到了20世纪中期，政府外部环境所发生的巨大变革对政府的管理活动形成了新的冲击和要求，使得政府组织理论出现了新的变化，即组织权变理论的产生。政府组织的权变理论在行为主义的基础上，提出了一种灵活多变的政府组织建构和职位设置的模式。该理论认为，传统的组织设计总是寻求一种最好的、固定的结构模式，而忽视环境变量对组织设计的影响，忽略了任何政府组织实际上都处于动态变化的环境中这一客观现实。由于政府活动外部环境的复杂性和多变性，政府组织和职位设计必须适应具体的情况变化，建立灵活的、富有弹性的组织和职位，由此权变理论提出了政府组织不存在固定模式，政府组织形式应当具有多样化、临时性特点等主张。这种主张被西方许多国家及时吸收到政府管理工作中，成为推动这些国家行政改革和公务员制度调整的重要理论依据。
在权变组织理论的主张下，政府的组织机构和职位设置坚持几个基本的原则。
首先，政府机构和职位设置符合需要的原则。政府组织和职位的设置首先要符合社会、经济发展的要求，这是政府改革的前提。从政府形成和发展的历史来看，政府职能的变革以及由此推动政府组织机构的设置，是在社会、经济发展的决定性作用下发生的演变。近现代政府从“守业人”角色到“大政府”角色，再转变到“灵活政府”的模式，无不证明了这一点。近年来我国政府组织设置的变化，也明显体现了需要原则。从宏观的角度，随着市场经济体制的建立，我国政府职能实现了巨大转变，因此，1998年的政府改革，对政府组织和公务员职位进行了革命性的变革，并取得了成功。从微观的角度来看，许多领域也发生了重大变革。例如，随着政府向社会分权化改革的展开，社会中介组织、行业协会不断涌现，对这些社会自治性组织如何规范管理就成为政府的重要工作之一。2001年，上海市政府专门成立了中介组织发展署和行业协会发展署，及时对社会中的自治性组织予以规范管理和推动发展。
其次，政府组织和职位的设置按照精简、效率的原则进行。政府组织和职位的设置要适应社会发展的要求，在有效实现政府工作目标的前提下，政府组织的层次结构设置适度，尽量压缩机构和人员编制，政府组织的工作人员数量和组织的管理幅度保持在最小、最合理的限度。这也是提高政府工作效率的重要手段。我国政府在建国后进行的八次行政改革的重点，就是围绕“精简、高效”这一目标展开的。
但是，我国政府在过去进行的历次行政改革中，对政府组织和职位的调整都是围绕正式组织而展开，对政府职能的伸缩性、多变性没有予以充分的考虑。而且，行政改革基本上是以运动的方式不定期地展开，因此，尽管不断地进行行政改革和公务员制度的改革，但仍然无法满足社会发展对政府临时性职能、应急性职能以及一些特殊职能的需要。
政府雇员制对我国公务员改革的启示
国外政府雇员制度的出现是针对传统西方公务员制度中存在的弊端进行的改革结果，传统的以韦伯为代表的官僚体制，强调公务员制度的稳定性，主张终身雇用，其优点在于建立一个合理稳定的公务员体系，但政府的维持成本太大，而且由于过于僵化无法适应瞬息万变的行政环境，因而许多国家的政府将市场经济机制引入政府管理活动中，增加公务员管理的灵活性和效率。
西方国家建立起来的政府雇员制，对政府管理活动产生了诸多的积极意义，首先，政府雇员突破了传统用人制度的窠臼，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，使政府人力资源更加合理配置；其次，政府雇员制度大大缩小了政府规模，建立起小而强的政府模式，节省了政府管理的成本，缓解了政府财政的压力；再次，政府雇员制度有效地提高政府工作人员的素质和管理水平，能够更好地为社会提供公共服务。政府雇员制的出现，从某种意义上表明，从政府公务虽管理制度已经从一元化向多元化的公共管理发展，是一种政府人事的混合管理机制，最终将推动建立一种灵活、高效、廉价、柔性管理的现代政府。
我国目前仍在进行的公务员制度改革，同样面临着来自社会环境的巨大压力，面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的新形势，要求政府人事管理活动必须迎接挑战，为政府活动的合理化和高效率提供条件。国际社会各国政府雇员制度的出现并受到普遍的推广，显然对我国政府公务员制度的改革提供了一种全新的思路，特别是对我国公务员管理中的实际上的职务常任，以及政府中只存在正式职位的做法，提供了完全不同的改革新思维。
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