专家视野中的区域教育发展战略与西部教育政策——运用德尔菲咨询法进行的调查分析，本文主要内容关键词为：发展战略论文,德尔论文,视野论文,区域论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从1999年国家做出实施西部大开发战略决策以来，西部教育发展在取得了显著成效的同时，也遇到了不少困难和问题。为此，国家需要对西部教育发展的战略与政策进行调整，其基础是对既有战略与政策的实施状况进行判断，并对未来政策走势做出预期。本文拟从运用德尔菲咨询法(Delphi Methods)调查的结果入手，分析专家关于区域教育发展战略选择和西部教育政策调整方向的较为集中的意见，以求为国家教育发展的战略和政策的调整提供参考。
一、调研方法和过程
德尔菲咨询法是介于一次性问卷调查与其他非介入性研究(non-reactive research)① 之间的调查方法，关键是被调查者对于咨询问题的熟悉程度(包括专业化程度)，以及调查者与被调查者之间的相互信任程度。运用德尔菲咨询法进行专家意见匿名函询，“将个人的意见经过汇总，传递给参加讨论的所有专家。这个程序要进行两轮或者更多，以便使其能相互交流，并修正以前的意见。”② 最后，尽可能达成比较一致的意见。这种方法避免了遵从地位或年龄相近的人组成的群体的意见，也避免了公开反对权威的困难，排除了组织者或主持人的干扰与影响。
本次咨询分为两轮，分别在2004年8月—9月和2005年3月—4月进行。被调查专家样本数均为30人，为非概率的“主观抽样”③。被调查者分为三类：一是在全国核心期刊上发表过西部教育类文章的大学教授和政策研究者(首轮为12人，次轮为11人)；二是中央部委行政干部(首轮为8人，次轮为7人)，这些人近年来关注西部教育，了解西部教育情况；三是西部省区教育厅或省政策研究室的负责人(6人)及西部大学的校(处)级管理人员(首轮为4人，次轮为6人)。两轮问卷回收率分别为76％和70％。
在问卷设计方面，我们梳理了近年来区域教育发展战略和西部教育研究的背景材料，并事先咨询了有关专家。两轮问卷由“区域教育发展战略选择”、“西部教育政策调整方向”两大部分组成，除结构性问题外，均有专家开放地发表意见的空间。首轮问卷采用了“是”与“否”的简单选项；次轮咨询基本上对应首轮问卷的问题，但向纵深展开询问，并变换了角度，同时，将首轮调查结果汇总，分别函寄各位专家。次轮问卷采用了四级量表(4表示很赞同，3表示赞同，2表示不赞同，1表示很不赞同)，请专家对问题提出意见，留出修正首轮观点的余地。最后，归纳出专家的倾向性意见及其集中程度。
德尔菲咨询法一般采用“中位数法”④ 处理数据，分别求出专家意见的中位数、均值、上四分位点Q[+]和下四分位点Q[-]，a[，1]、a[，n]为填答的最小、最大值。如果Q[+]—Q[-]＜a(a[，n]—a[，1])，其中0＜a＜1，可认为数据反映意见集中程度良好。⑤ 本研究取a=0.35，最大值a[，n]为4，最小值a[，1]为1，a(a[，n]—a[，1])=1.05。Q[+]—Q[-]的值越小，表明集中程度越高，当Q[+]—Q[-]＜1.05时，即认为专家意见集中程度良好；当Q[+]—Q[-]=0时，即认为集中程度最高；当1.5≥Q[+]—Q[-]≥1.05时，即认为集中程度一般，但尚可接受；当Q[+]—Q[-]＞1.5时，则认为集中程度较差，其均值和中位数代表的意义则不可接受。
二、调查结果分析
(一)专家对区域教育发展战略选择的意见
关于区域教育发展战略的选择，首轮问卷基本上围绕东、中、西部大概念的区域战略展开，分为区域均衡推进战略、区域非均衡推进战略、分区教育发展战略及目标、教育发展模式的选择、教育分类的区域发展战略等五个专项，彼此之间有一定关联，每一专项下设四五个分项。其中，虽然第一个与第二个专项的四对分项构成互逆问题，但是，不赞成区域均衡推进战略者并非一定赞成区域非均衡推进战略。首轮调查结果见表1。
表1 专家对区域教育发展战略选择的总体判断(首轮咨询结果)
赞同者
专项 分项所占比例
1.均衡普及九年义务教育 95％
区域均衡 2.均衡推进高中阶段教育 20％
推进战略 3.均衡调整高等教育布局 5％
4.均衡配置区域教育资源 25％
1.非均衡普及九年义务教育5％
区域非均 2.非均衡推进高中阶段教育55％
衡推进战 3.非均衡调整高等教育布局90％
略4.非均衡配置区域教育资源75％
1.分区规划教育发展目标 100％
分区教育 2.分区制定教育发展策略 95％
发展战略 3.分区确立西部大开发中的教育功能定位95％
及目标4.2020年达到各区域教育均衡发展目标 45％
5.2050年达到各区域教育均衡发展目标 45％
1.国家扶持和西部自身努力为主，东部支持 80％
为辅
教育发展 2.国家扶持为辅，东部支持和西部自身努力
0％
模式的选 为主
择3.国家资金/项目扶持为主，政策扶持为辅
55％
4.政策扶持为主，国家资金/项目扶持为辅
35％
1.单独制定区域义务教育发展战略 75％
教育分类 2.单独制定区域职业教育发展战略 95％
的区域发 3.单独制定区域高等教育发展战略 95％
展战略4.单独制定区域民族教育发展战略 95％
5.单独制定区域教育信息化发展战略80％
次轮问卷一般沿着首轮带有倾向性的意见延伸询问，分为均衡普及九年义务教育的方式、非均衡调整区域高等教育布局的条件、非均衡配置区域教育资源的手段、对制定区域教育发展战略特征的评价、推进西部教育信息化的战略重点等五个方面，每个方面下有不同的具体方式，次轮调查结果见表2。
与首轮问卷相比，次轮问卷侧重点有所变化，而且新增了首轮没有的教育信息化问题，用以验证相关的资源配置方式。表3是对次轮咨询与首轮咨询专家意见不一致的两项进行追踪咨询的结果。
1.关于均衡普及九年义务教育
在首轮咨询中，95％的专家赞成“均衡普及九年义务教育”。在近年来国家加大对西部地区普及义务教育支持的政策环境中，专家态度的高集中度是可以预料的。沿着这一倾向性意见，次轮咨询对均衡普及九年义务教育的具体方式进行了深入询问。专家对“财政转移支付”和“培训师资”的赞同度最高，意见集中程度最好，其后依次为“强制与资助项目结合”、“地方财政”和“教育引导”(均值均在3以上，中位数为3，集中程度良好)。对“强制行政手段”偏向于不赞同(均值为2.36，中位数为2)。可见，专家对均衡发展的实现方式形成了不同程度的认可，对于财政转移支付和师资培训在均衡普及九年义务教育中发挥的作用寄以厚望。
2.关于高中阶段教育发展战略的选择
在首轮咨询中，55％的专家认为应该“非均衡推进高中阶段教育”，仅有20％的专家赞成“均衡推进高中阶段教育”。因此，在次轮咨询中，就不能像普及义务教育那样纵深询问，而是变换角度请专家按照首轮结果重新考量。如表3所示，次轮咨询对“‘均衡推进高中阶段教育’的再认识”，略倾向于“赞同”(均值为3.19，中位数为3，集中程度一般，但是Q[+]-Q[-]=1.5，勉强可接受)。关于影响和制约高中阶段教育的因素，“西部各区域经济发展水平”和“高中阶段教育本身适应当地社会需求的程度”反映的是教育与经济社会的关系，“教育公平性的体现”、“教育结构的协调”和“西部对高中阶段教育的重视程度”反映的是政府、社会与教育发展的关系，专家对上述五项均持赞同态度(这些选项填答数据均值都在3以上，中位数为3，集中程度良好)。
但是，专家对“中央财政投入力度的大小”的赞同度不高(均值为2.73，中位数为3，集中程度良好)。由于我国地域辽阔，人口结构差异很大，经济发展水平很不平衡，相当一段时期内要均衡发展高中阶段教育极为困难，但在2020年全国基本上普及高中阶段教育的大格局中，若采取非均衡发展战略，西部与其他地区将继续拉开差距，但是近期中央财政已把西部普及义务教育列为重点，今后能否有更大财力用于西部普及高中阶段教育尚不能确定，两轮咨询反映了专家在这个问题上处于两难选择的犹豫心态。
3.关于非均衡调整高等教育布局
在首轮咨询中，90％的专家认为应该非均衡调整高等教育布局，根据各区域的资源优势和文化传统，集中有限资源，在发展高等教育方面体现特色。在绝大多数专家赞同这一方向的基础上，次轮咨询又从“经济实力”、“自然资源”、“人口结构”、⑥“文化传统”、“产业结构”等可能影响高等教育布局的因素进行了询问。表2表明，除“自然资源”(均值为2.82，中位数为3，集中程度良好)外，专家均持赞同态度(各项均值和中位数均在3以上，集中程度良好)。这说明在高等教育布局的调整中，经济实力居于优先位置；人口结构和文化传统直接影响着受教育需求，也同样被看好；而产业结构的影响不够大，大概缘于劳动力本土化与高等教育培养人才流动性的关系。地区自然资源可能与经济实力、产业结构有密切联系，但与高等教育布局并不产生传递性的关系。
4.关于非均衡配置区域教育资源和分区域教育发展战略及目标
在按照不同教育领域对发展战略均衡与否进行判定后，专家们在教育发展的非集中化规划和突出地区特色上，表现出较为明显的倾向。在首轮咨询中，主张非均衡和均衡配置区域教育资源的专家分别占75％和25％，次轮咨询按照多数专家意见方向深度询问，关于非均衡配置资源应采取的具体手段，专家对“公共政策调整”最为重视(均值为3.47，中位数为3.5，集中程度良好)，而对“财政拨款”、“各区域自我发展”和“争取外部援助”的做法均表赞同(均值均为3，中位数均为3，集中程度均为最高)。
与此相关，在首轮咨询中，100％的专家认为应该“分区规划教育发展目标”，95％的专家认为应该“分区制定教育发展策略”和“分区确立西部大开发中的教育功能定位”，但是，对于实现各区域教育均衡发展的目标时限，对2020年实现持“乐观态度”的和对2050年实现持“谨慎乐观态度”的专家数相同，尚有10％的专家没有表态。在次轮咨询中，对制定区域教育发展战略的“中央对各区域采取不同的投入策略”、“各区域教育管理体制可以略有不同”、“各区域把教育发展的重点放在不同阶段”、“各区域教育改革举措允许较大差异”等四个特征进行了评价，结果如表2所示，赞同度和意见集中程度都比较高。其中，对于“教育改革举措允许较大差异”的赞同程度略低于其他三项。
5.关于教育发展模式和区域分类推进战略的选择
在首轮咨询中，80％的专家赞成国家扶持和西部自身努力为主，东部支持为辅的发展模式；没有人赞成国家扶持为辅，东部支持和西部自身努力为主的发展模式。实际上，其他备选模式在问卷设计过程中已被筛掉，后一个问题其实是在探询专家们对东部支持能力的感受情况。但在“国家资金/项目扶持”和“政策扶持”孰主孰辅方面，专家意见不很一致，本来强调“政策扶持为主”的仅为35％，但在次轮咨询中，再次判断的赞同度出现了变化，“政策扶持”最高，以下依次是“项目扶持”和“国家资金扶持”(均值均在3以上，中位数均为3，集中程度良好)，这可能与国家资金扶持和项目扶持区别设问有一定关系。
关于单独制定区域各类教育发展战略，首轮咨询专家赞成的比例分别是：义务教育75％，职业教育95％，高等教育和民族教育均为95％，教育信息化80％。义务教育在两轮咨询中其他问题已有涉及，多数赞同单独制定区域义务教育发展战略。但是西部地区教育信息化问题比较特殊，次轮咨询就此进行了追询。专家对教育信息化人才培养的赞同度最高，接着依次是制定教育信息化战略规划、教育信息化设备的添置、加强落后区域教育信息化建设、开发教育信息化软件资源等战略(均值和中位数均在3以上，集中程度良好)。
(二)专家对西部教育政策调整方向的意见
关于“西部教育政策调整方向”的意见，首轮问卷与次轮问卷的关系与上述“区域教育发展战略选择”专题类似，首轮咨询围绕政策配套协调问题、政策调整侧重点问题、办学和投入体制改革试验问题三个专项及其分项进行，结果见表4。次轮纵深询问和变换角度询问的结果见表5和表6。专家们的主要意见倾向有以下五个方面。
1.加强中央政府政策与西部地方政府政策之间的配套
首轮咨询75％的专家认为中央政府与西部地方政府政策不够配套。次轮咨询专家对“中央政府政策要相对稳定”和“建立政策适应性反馈机制”的赞同度较高(均值均为3.53，中位数均为4，集中程度均良好)。“将教育纳入领导干部责任制”和“建立中央政府政策与地方政府政策的协调机制”也达到了“赞同”的水平。
2.中央各部门政策需要进一步协调，切合西部地区实际
首轮咨询50％的专家认为中央政府政策不够切合区域实际，50％的专家认为中央各部门之间扶持西部的政策不够协调或存在矛盾。为了解中央政府政策在西部地区的实际适应性，次轮咨询变换角度的征询结果显示，中央政府政策目标是明确的，指示性也强，具有较强的可操作性，但是由于政策太统一而没有很好地体现地方需求，政策之间不够配套(这五项均值和中位数均在3以上，集中程度良好。但是，“政策规定过于笼统，难以执行”问题均值为2.75，中位数为3，集中程度最高，没有达到赞同的程度)，见表6。
3.加强中央政府政策的法律支撑体系和良性运行机制建设
首轮咨询80％的专家认为“贯彻实施中央政府政策缺乏法律支撑”，95％的专家认为“贯彻实施中央政府政策缺乏良性运行机制”。在次轮咨询中，关于有效贯彻中央政府政策的措施，专家们对“建立政策实施问责制”、“健全中央政府政策实施法制”、“建立政策实施公示制度”表现出相当高的共识(中位数均为4，集中程度均良好)；对“加强中央政府政策本身刚性”也表现出较高的共识(均值为3.18，中位数为3，集中程度良好)。
4.以“西部优先，兼顾公平”的方式调整西部教育政策
首轮咨询95％的专家认为“公共教育政策需要做出重大调整”，95％的专家认为需要“制定西部教育战略规划”，90％的专家赞成“建立西部教育规划办公室协调统筹资源”，80％的专家认为应该“以‘西部优先，兼顾公平’方式处理东、中、西部关系”，45％的专家赞同“以‘效率优先，兼顾公平’方式处理西部各地区之间的关系”。
次轮咨询对以“西部优先，兼顾公平”方式处理东、中、西部关系进行了再评价。专家对“优惠性教育政策向西部倾斜”、“优先投入西部教育”和“东部优势资源向西部开放”给予较高的赞同度(均值均在3以上，中位数均为4，集中程度均良好)。次轮咨询还对有争议的“以‘效率优先，兼顾公平’方式处理西部各地区之间关系”进行了深入咨询(见表6)，然而获得“赞同”意见的只有“贫困地区优先，兼顾整体”和“城市优先，带动农村地区”两项(均值均在3以上，中位数为3，集中程度良好)。看来专家们已经敏锐地注意到在“西部优先，兼顾公平”与“效率优先，兼顾公平”二者中的“公平”概念具有不完全相同的含义，反映了专家确立的相对公平理念，即在东、中、西部之间，西部利益将高于地区间“公平”；而在西部内部，专家们否定了“对各区域平均对待”，而选择了“贫困地区优先，兼顾整体”，并在“带动农村地区”的限制性条件下，同意“城市优先”的地位，应当说这组判断逻辑达到这样周全的地步是很不容易的。
5.健全投入体制，积极进行办学体制改革试验
首轮咨询95％的专家认为“投入体制不够健全、不够协调”，同时，首轮问卷尝试用了组合问题，将“建立新型融资机制；多渠道筹措西部教育经费，建立多元教育投入体制，积极鼓励企业、团体、私人、港澳台同胞、海外侨胞到西部投资兴校，将教育投入列入西部社会资源的配置格局中，改变长期以来的社会资源只集中于生产性投资的配置格局”统起来询问，结果获得了95％的赞同度(见表4)。
在办学机制转换试验方面，首轮咨询80％的专家认为应“将部分职业学校和成人学校等由公办改为民办”；65％的专家认为应“将部分公办中小学转制为民办”。次轮咨询对转制预期成效进行询问，在职业学校和成人学校转制可“满足社会多样化要求”、“适应市场需求”、“提高办学效益”、“筹集办学资金”等方面，都得到了专家赞同(均值和中位数均在3以上，集中程度良好)。表6显示在部分公办中小学转制问题上，专家们对在公办学校中“实行‘教育券’制度”持赞同态度(均值为3，中位数3，集中程度最高)，“对非义务教育阶段较差的公办学校实行转制试点”也基本上持赞同态度(均值为2.94，中位数为3，集中程度良好)。可见专家观点与现行政策之间有着明显的差异。
三、若干结论
从教育政策分析来看，过程评估是教育政策流程中的重要环节。⑦ 既是现行政策持续执行的依据，也是后续或新生政策的基点。政策执行组织的目标与手段，也因环境因素或目标群体的需求、观点的改变而不断调整。⑧ 为此，本文试图对西部大开发战略中的教育政策状况做一过程评估。
多数专家认为，在区域教育发展战略的选择上，应当均衡地普及九年义务教育以及高中阶段教育，非均衡地调整高等教育布局，促使国家扶持、东部地区支持与西部地区自身努力有机结合，坚持走区域特色发展、分类推进的路子。他们还认为，在西部教育政策的调整上，要加强中央政府政策与西部地方政府政策之间的配套，进一步协调部门政策，以切合西部教育发展实际，加强中央政府政策的法律支撑体系和良性运行机制建设，采取不同方式处理东、中、西部及西部内部地区之间的关系，深化体制改革和制度创新。专家们还表达了对集中化规划的倦怠和对本土化战略的较强期待。⑨ 应当说，许多专家意见已在当前的西部教育政策中得到了体现，但是对其发展方向和收效，还应有持续不断的评价与反馈。
从德尔菲咨询法获得信息的有效性、有限性的技术层面看，专家们强烈期望今后需要做的工作，往往是现在的薄弱环节(如政策配套与协调问题)。本文只是归纳了较为集中的意见，并未给出多种可能选择。本方法样本通常较少，不易按专家个人背景辨别意见差异。而且在结构性选择答案中，专家给出否定性意见，往往难以区分是不必要、还是必要但不可行。即使肯定性意见，也很难说一定考虑到可行性，如专家们对于部分公办学校转制期望值偏高，恐怕还需探讨西部能否有足够支付能力。在两轮咨询中，少数专家提供了数千字的开放式书面意见，我们只能观察到这些专家关注问题的领域和频次，参考其解决问题的方案，但难以统计意见集中度，不易分析其他专家意向，限于篇幅就不作评析了。此外，次轮咨询对首轮咨询比较一致的意见，绝大多数的赞同程度较高，在同一方向的态度分布是稳定的。但对于首轮咨询分歧意见的再认识，多次出现倾向变化及逆转现象，究竟是方法设计原因还是其他原因，尚待研究。
注释：
①艾尔·巴比.社会研究方法[M].北京：华夏出版社，2000.320—391.
②④威廉·N.邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.261、265.
③袁方，王汉生.社会研究方法教程[M].北京：北京大学出版社，1997.221.
⑤金会庆，等.锅炉司炉作业人员职业适性检测指标研究[J].现代预防医学，2000，(1).
⑥主要指人口文化教育结构，是指总人口中具有不同文化程度人口之间的比例关系，它和产业、职业结构与教育类别之间存在紧密关系。
⑦袁振国.中国教育政策评论·2001[M].北京：教育科学出版社，2001.8.
⑧托马斯·R.戴伊.理解公共政策[M].北京：华夏出版社，2005.17；陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.285.
⑨在有些省选择支柱产业的论证过程中，部分当地专家倾向于地方政府决策方向，并不在意与全国格局的关系。