我国民族区域自治法律制度的完善，本文主要内容关键词为：法律制度论文,我国论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]DF28 文献标识码：A 文章编号：1003－5281（2000）01－0008－11
一、民族区域自治法与散居少数民族权益保障法
（一）我国处理民族关系的两大法律制度
在讲中国处理民族关系的法律制度时，人们往往只关心民族区域自治，对散居少数民族权益保障法律制度缺乏必要的认识和重视。散居少数民族权益保障法律制度同民族区域自治法律制度一样在我国现实生活中发挥着调整民族关系、保障各民族的合法权利和利益的作用。这两大法律制度有着共同的对象、共同的基础和共同的任务，它们相互依存、互为补充，在一定条件下相互转化。
两大法律制度同时并存、共同发生作用的客观基础是我国民族众多，且交错杂居。几千年的中华文明史，也就是各民族共同创造、相互学习、大融合的历史。在长期的历史磨合中，逐渐形成了我国目前这种多民族共存、交错杂居的状态。社会主义中国建立后，高举民族平等、团结、共同繁荣的旗帜，国家通过各种政治、经济、教育、人才沟通等方式，加速了各民族的进步，极大地缩小了各民族间在社会形态、经济生活、文化教育等方面的差距，进一步发展了各民族大杂居的程度。改革开放，特别是市场经济的推行，带来了城市建设的飞速发展，越来越多的边远地区的学生、劳动力涌入大城市，越来越多的农民、牧民流向城市，越来越多的乡村干部举家迁徙小城镇，这样就使得各民族的大杂居程度和散居化趋势又向前大大迈进了一步。
民族区域自治制度主要是基于我国多民族大杂居、小聚居状态设计的。它的第一要素就是民族聚居。随着社会经济的发展，多民族大杂居，少数民族公民散居于各地的趋势日益明显。因此，散居少数民族与汉族的关系问题也就越来越突出地摆到我们面前，使得保护散居少数民族权利的法律制度建设越来越重要，已经成为同民族区域自治法律制度同等重要的法律制度。
在市场化、城市化的进程中，一些原来处于小聚居状态的少数民族聚居点逐渐消失，有的民族自治地方改制为市，与此同时，一些城市中的少数民族聚居点得以强化，一些城镇中形成了新的少数民族相对集中的居住区。这些民族居住上的量的变化，对相应调整民族关系的法律制度的要求也发生了变化。在一些地方需要民族区域自治法与散居少数民族权益保障法同时发挥作用，更有甚者，现实中个别地方已出现了对两大法律制度的作用相互转换的要求。
（二）发展散居少数民族权益保障法律制度是完善民族区域自治法律制度的前提
我们论证民族区域自治法律制度与散居少数民族权益保障法律制度对我国民族关系的处理处于同等重要位置，共同发挥作用的目的之一是提醒人们在民族法制建设中要注意防止犯只知有民族区域自治，只是一味地强调民族区域自治法律制度建设的错误。
由于以往在解决民族关系、保障少数民族权益问题上，受到把民族区域自治当成唯一有效制度的倾向的影响，造成了民族自治区域不断扩大的局面。到目前为止，全国已经建立了5个自治区、30年自治州、124个自治县（旗），民族自治区地方的面积已占到全国总面积的64%，人口占到全国总人口的1/7。 民族自治地方数量的增长，反映了对少数民族权益保障意识的提高。但是，同时也出现了一个全国设置民族自治地方和省设置民族自治地方的限度问题。民族区域自治，是以上级机关、尤其是中央的特殊帮助为重要内容的，如此广大的地区和人口中都实行民族区域自治，一方面必然造成中央帮助力量来源的减少，另一方面也必然使中央的帮助处于分散状态，不能使最需要帮助的地方得到真正有效的帮助。民族区域自治，是以民族自治地方享有比其它地方优惠的权利为生存基点，如此广大的地区和人口都实行民族区域自治，都平等地享有特殊的优惠权利，也就等于降低或取消了这些优惠权利，难以实现民族区域自治的初衷。
我国民族自治地方的少数民族人口占总人口45%，内蒙古少数民族的比例为18.6%，其中蒙古族为15.5%，宁夏少数民族比例为33.5%，广西为38.9%，30个自治州中有10个，124个自治县（旗）中有39 个的少数民族人口不足1/2。许多民族自治地方的少数民族公民散居于汉族公民当中，在发展越快的城市和城镇这种现象就越明显。因此，就不少民族自治地方而言，仅靠民族区域自治法律制度不能够完全处理好该地区汉族与少数民族的关系，不能够使少数民族的权益得到切实的保障，需要有散居少数民族权益保障法律制度同时存在，并且发挥作用。
我国民族大杂居的状态，使得民族区域自治在解决民族问题上既具有十分重要的作用，又必然有局限性；全国近1亿的少数民族，有1/4生活在占全国总面积36%的非民族自治地方。许多少数民族并不是都只生活在有相应名称的民族自治地方。如蒙古族主要分布在内蒙、辽宁、吉林、河北、黑龙江、新疆广大地区；全国2/3的省、自治区、 直辖市都为回族主要分布区。因此，一个少数民族的问题，不可能靠民族区域自治完全解决，我国所有的少数民族合法权益保障问题，也不可能仅靠民族区域自治法来调整，散居少数民族权益保障法律制度具有不可缺少性。
综上所述，重视并发展散居少数民族权益保障法律制度，对完善民族区域自治法律制度有着十分重要的意义。没有散居少数民族权益保障法律制度的发展，只是一味地重视民族区域自治法律制度的建设，就可能使民族区域自治走进死胡同。不重视对生动活泼的散居少数民族权益保障法制制度建设实践的总结，就可能使民族区域自治法制制度建设走向僵化和教条。没有散居少数民族权益保障法与民族区域自治法的同步相长，就可能会使民族区域自治法不好有作为甚至不能有作为。所以我们认为，发展散居少数民族权益保障法制制度是完善民族区域自治法律制度的前提，至于怎样发展散居少数民族权益保障法制制度，不属本文研究范围，故不在此作细致探讨。
（三）以少数民族权益保障为主题，完善我国民族区域自治法制制度
在我国民族区域自治法律制度建设的实践中，存在着夸大民族区域自治法律作为地方组织法意义的倾向。一谈民族区域自治法制，就把焦点聚于建立民族自治地方，成立自治机关，制定自治条例。一讲落实民族区域自治制度，就只评价民族自治地方政治稳定、经济发展。这种倾向，在认识上，把人们对实施民族区域自治法律责任主体的注意力主要引向民族自治地方的自治机关，而把同等意义的责任主体摆到了次要的半主体位置上。这种倾向，在实践上，把人们更多地引向对于区域发展的关注，而把少数民族特殊的发展问题放在了从属地位。
任何民族的发展进步，都离不开自立更生发奋图强，任何民族的发展进步，也当然不能脱离所居区域的发展进步。问题在于，我们实施民族区域自治最主要的社会控制目的是什么，要解决什么样的社会问题。
我们发展完善民族法制的客观基础是我国虽然民族众多，但与汉族相比，其他55个民族都是少数民族，他们的人口加起来不足汉族人口的1/11。少数民族中人口最多的壮族也只有1500多万人，百万以上的少数民族仅18个，有7个少数民族只有几千人。所以， 处理好汉族与少数民族的关系，汉族公民与少数民族公民的关系就成为民族法制的最为重要的使命。这个使命的核心是：实现民族平等、民族团结、民族共同繁荣的现实基础是必须保障少数民族的合法权益。因为少数民族在社会发展中处于相对弱势，要想使他们的全面发展与汉民族同步，就必须给予其特殊的条件和必要的帮助。
我们不论建设民族区域自治法律制度，还是建设散居少数民族权益保障法律制度，其核心都是为了保障少数民族权益。前者是在一个区域内强调某少数民族自己管理自己的事务，以实现自己的合法权益，后者是就少数民族成员强调其特殊权益的保障问题。就是说，我国民族区域自治法律制度最深刻的本质是对少数民族的权益实行特殊保障。其责任主体从公民讲，既有特定少数民族公民，也有汉族公民，还有其它少数民族公民。从国家机关讲，既有民族自治地方自治机关，也有中央国家机关，有时还有其他地方的国家机关。任何民族自治法规范的落实都不可能由某一个责任主体独自完成。其客体就是汉族与少数民族关系中的少数民族特殊权益的保障关系。因此，我们认为必须以少数民族权益保障为主题来研究完善我国民族区域自治法律制度问题。
二、民族区域自治立法体制分析
（一）民族区域自治的立法权只能由全国人大享有
我国《宪法》和《民族区域自治法》规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关、行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”“国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利”，“国家坚持实行民族平等、团结和共同繁荣的原则”。这些规定说明，民族区域自治是关系到国家结构形式的大问题。因此我们认为关于民族区域自治的一切重大问题都只能由全国人大最终处理，逻辑推论，关于民族区域自治的立法权原则上只能由全国人大享有。
分析我国现行的民族区域自治法律体系，大致由三大部分组成。其核心部分是由全国人大及其常委会制定的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》及有关民族区域自治的各种规范。它们是我国民族区域自治法律体系的原则规范和基本规范。
第二部分是各民族自治地方人大制定的《自治条例》、《单行条例》、《变通规定》、《补充规定》。人们通常把它们统称为自治法规。虽然从表象上看它们都是由各自治地方的人大制定的，但是我国宪法规定，自治区拟制的自治法规必须报全国人大常委会批准方能生效，自治州、自治县拟制的自治法规报省自治区人大批准，报全国人大常委备案方能生效。这种批准行为是一种最终决定权，它把由自治地方拟制的法规提升为国家性法规。显然制定自治法规权力的最终享有者是全国人大常委会，各民族自治地方所享有的只是一种半立法权，准确一些的话，最好称为“自治法规拟制权”。
第三部分是国务院及其各部委对实施前两部分法律、法规所制定的行政法规或行政规章。虽然国务院及其各部委制定的有关民族区域自治的规范或规范性文件属于民族区域自治法律体系，但是就其规定的内容来看，都属于具体落实全国人大及其常委制定的民族区域自治法律规范的性质，是实施性规范。这部分法律规范的依赖性强，往往不能独立存在，所以制定这些规范不能称为完全性立法。由此可见国务院及其各部委在我国民族区域自治上并不享有完全的立法权。其制定的有关民族区域自治的行政法规或行政规章是执行全国人大法律、法规的行为，是行政行为，是行政立法行为。
通过以上分析，可以得出：民族区域自治法律、法规是事关国家安危、全局的法律、法规，具有国家意志性，不论它们以什么样的法律形式出现，都是不属于地方的或部门的，它们是国家性法律。
（二）民族自治地方应当充分行使自治法规拟制权
虽然民族区域自治法律、法规属于国家性质的法律，但是由于其解决的是聚居的少数民族实行区域自治、自主地管理本民族内部事务的问题，所以各民族自治地方发挥主观能动性、充分依据当地民族关系的特点和实施区域自治民族的发展的特殊要求，优先提出立法创意，拟制出高质量自治法规，对民族区域自治的法律制度建设具有十分重要的意义和作用。我国汉族与不同的少数民族的千差万别的关系，国家与不同的民族自治地方的关系，就是靠这些自治法规的似制反映的，并对现实中需要保障的不同的少数民族权益进行有效的立法保障。可以说，各民族自治地方自治法规拟制权行使得充分与否，直接关系着我国民族区域自治立法的质量高低，直接关系着我国民族区域自治的具体化、法制化的实现。
各民族自治地方充分行使自治法规的拟制权时，应明确拟制自治法规的指导思想，研究自治法规的批准程序。
坚持民族平等是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论处理民族问题的精髓，因此也是拟制自治法规的最根本的指导思想。要贯彻好民族平等，主要应有自治法规拟制时划清如下一些界限：既要反对大汉族主义，又要反对地方民族主义；既要保障民族的自由权利，又要维护祖国的统一；既要尊重少数民族的风俗和习惯，又要提倡科学和现代化；既要调动实施区域自治民族的积极性，又要调动民族自治地方所有民族的积极性；既要保证民族自治地方的社会进步，又要促使民族自治地方经济迅速发展；既要有利于民族的全面发展，又要有利于民族自治地方的全面进步；既要保护宗教信仰的自由，又要保护不信宗教的自由等等。这些界限确定的好与坏，体现着对民族平等的理解和运用的好与坏，决定着自治法规拟制的基本路线，也最终决定着自治法规拟制的质量。
自治法规的制定一般要经过拟制阶段和批准阶段。拟制阶段适用提案、审议、通过等一般立法程序。批准阶段要适用特定程序。我国现行法律只规定：自治区人大拟制的自治法规，报全国人大常委会批准后才能生效；自治州和自治县拟制的自治法规，报省或自治区的人大常委会批准后，报全国人大常委会备案。但是对于如何批准、批准时间、批准机关的权利、拟制机关与批准机关沟通的方式、不批准争议的处理等都缺乏必要的具体的规定。批准或不批准直接涉及到民族自治地方拟制自治法规阶段的努力能否有结果，民族自治地方的初衷能否上升为国家意志。全国人大应尽快研究，力争早日形成一个可行的程序法。各民族自治地方在拟制阶段就应努力探讨能否批准的问题，严格按程序办事，不但要研究民族自治地方的客观需要，还是研究批准机关与拟制机关的关系，以及批准机关对自治法规批准后的责任，从而实现自治法规两大制定阶段的良性衔接。
（三）依据宪法原则修正自治法规制定上的不平等
我国现行法律给予不同的民族自治地方以平等的自治法规的拟制权。如《民族区域自治法》第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《民法通则》第151 条规定：“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。”这是符合我国宪法所确定的“中华人民共和国各民族一律平等”的原则规范的，民族不论大小，一律平等地享有自治法规的拟制权。
但由于受行政层级的干扰，在自治法规的批准问题上，未能把“各民族一律平等”的原则贯彻到底。如以上引述的《民族区域自治法》第19条的内容之后规定的是“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”。在上述引述的《民法通则》第151 条的内容之后规定的是“自治区人民代表大会制定的，依照法律规定报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案，自治州、自治县人民代表大会制定的，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准”。
我国民族自治地方的设定以少数民族聚居区为主，同时给定一定的行政层级，自治区相当于省，自治州相当于市（地级），自治县相当于县。受中国严格的行政级别传统的影响，在民族区域自治法律制度的建设中，人们往往关心上下级关系有余，而考虑大小民族一律平等不足。从法律上讲，第一，不论哪个行政层级的自治法规涉及的都是国家利益、汉族与少数民族的关系、国家法制的统一等问题，因此中央立法机关都要承担其能否出台，以及出台后的责任。第二，由全国人大制定的法律在全国各地都应严格地普遍执行，民族自治地方可以依据本民族的实际变更或补充，是一种符加条件的允许。这个条件就是“须经我同意”，所以对任何由全国人大制定的法律进行变更或补充，都只能由全国人大批准，其它任何机关都不能享有此权力。我们认为，把自治州、自治县拟制的自治法规交由省或自治区批准的作法，完全是一种严格的行政级别性设计，既不符合大小民族一律平等的宪法原则，又不符合法理，在实践操作上也是有害的。
应当打破按行政层级思考问题的方式，严格按宪法原则，确立不分自治区、自治州、自治县，只要是民族自治地方对全国人大制定的法律的变更或补充都得经全国人大常委会批准，不论自治区、自治州、自治县，只要是民族自治地方拟制的自治条例和单行条例，都得报全国人大批准的制度。至于自治州、自治县人大针对省或自治区人大或政府的法规拟制的《单行条例》、《补充规定》、《变通规定》，应报省或自治区人大常委会批准，无须经全国人大常委会同意。
三、加强国家行政立法是完善民族区域自治法律制度的关键
（一）行政法规和部委规章是民族区域自治不可缺少的内容
民族区域自治的立法权只能由全国人大享有的命题，必然逻辑地引出国务院及其各部委必须严格执行全国人大关于民族区域自治的所有法律、法规和决定的命题。
国务院是全国人大的执行机关，各部委是国务院的职能部门，他们最重要的工作之一就是依据宪法和法律，制定并推行行政法规和行政规章。我国的法律，在很大程度上是依靠国务院及其各部委的行政立法来推行的。民族区域自治法律调整的是中央与民族自治地方的关系，怎样按照全国人大制定的法律法规，制定出尽可能详尽具体的对解决中央与民族自治地方关系具有操作意义的行政法规和行政规章，是国务院及其各部委应尽的职责。
全国人大制定的关于民族区域自治的法律规范，往往具有普遍性，较为原则。比如《民族区域自治法》第19条至第48条规定了民族自治地方所享有的广泛的政治、经济、文化自治权，但是如果不对其中绝大多数条款进行具体细划性规范，是无法真正实行的。而这种具体细划往往要涉及到国务院及其各部委的权力行使。所以，只有国务院及其各部委积极按照全国人大关于民族区域自治的法律法规拟定与自己本职工作相关的行政法规或行政规章，才能有效保证民族区域自治的全面真实实现。也正是从这个意义上，我们认为国务院及其各部委关于落实民族区域自治法律法规制定的行政法规和行政规章是我国民族区域自治法律体系的不可缺少的组成部分，是我国民族区域自治法制不可缺少的重要内容。
在我国民族区域自治法律制度的建设中，国务院及其各部委做出了努力。象国务院1991年12月8 日颁发的《关于进一步贯彻实施〈民族区域自治法〉若干问题的通知》就贯彻落实《民族区域自治法》有关经济和社会发展的若干问题提出了11项具体的措施和要求，很有针对性，发挥了积极的作用。虽然《通知》还不属于行政法规，但其对《民族区域自治法》的法律规范的细划作用十分显著，对民族区域自治法律制度的建设具有重要意义。然而就总的状况看，国务院及其各部委还需要大力加强关于民族区域自治行政法规和行政规章的制定工作。由于该方面法规的量的缺乏，已严重影响了我国民族区域自治法律体系的完善和我国民族区域自治法律制度的建设。可以讲，加强国务院及其各部委关于民族区域自治的行政立法，已成为完善我国民族区域自治法律制度建设的关键。
（二）国家行政帮助是自治法规得以实现的充分必要条件
自治法规虽然由不同的民族自治地方拟制，但须由全国人大批准，所以它具有国家意志性，属于国家性法规，国务院及其各部委应当积极推行和落实贯彻。一个具体的自治法规往往解决一个具体民族自治地方与中央的关系问题。这种具体性的实现特别需要国务院及其各部委的行政行为发生作用。自治条例解决的问题带有综合性，往往需要国务院进行行政协调和帮助，才能有效在民族自治地方实施，单行条例、变通规定、补充规定解决的问题比较单一，往往较多涉及各部委的工作。由于自治法规主要由后者组成，因此，可以讲各部委的行政态度往往决定自治法规的实现程度。
自治法规虽然都是在具体的民族自治地方实行，但正是这些具体的民族自治地方对自治法规的有效实施，才支撑了我国民族区域自治大厦。所以，国务院及其各部委对各民族自治地方的自治法规的实行给以有效的行政帮助，就是真实地推进了我国民族区域自治。
自治法规规范的是某个少数民族与汉族的关系，调整的是国家与某个局部的关系，因此，仅民族自治地方单方面的努力不可能使之完整有效地得到实施，必须要有国务院及其各部委的行政帮助才能完成。
国家行政帮助当然指需要国务院及其各部委直接从事具体的实施行为，但更重要的是指需要国务院尤其是各部委努力从事抽象行政行为。通过行政法规或行政规章把有利于某个具体自治法规落实的优惠政策、帮助措施制定出来，并依此形成国家的具体行政行为，调动相关的国家行政机关甚至其它地方行政机关的力量，帮助自治法规在民族自治地方得以全面实现。
四、搞好自治法规的拟制是完善民族区域自治法律制度建设的基础
（一）严格区分拟制自治法规与制定地方法规的界限
各民族自治地方，尤其是自治区的人民代表大会既是制定地方法规的主体，又有权拟制自治法规。在什么情况下应当制定地方法规，什么情况下应当拟制自治法规，在现实中并不是一目了然的。从理论上，对两者的区别加以分析，有利于提高拟制自治法规的科学性。
第一，拟制自治法规是为了实现民族区域自治，使国家的法律、政策更加符合民族自治地方实行自治的民族的社会状态，属于行使民族自治地方自治机关自治权的行为。制定地方法规是为了使中央的法律、法令在本行政区得到更好的贯彻实施，属于一般地方权力机关行使职权的行为。就是说，与民族区域自治有关的是拟制自治法规的行为，无关的是制定地方法规的行为。
第二，拟制自治法规的现实前提是，民族自治地方实行自治的民族在或政治、或经济、或文化上具有与形成国家法律的一般共同性条件明显不同的特点。而制定地方法规的前提是，使国家法律在全国任何地方都得以统一有效实施。
第三，拟制自治法规的标准是不违背《宪法》和《民族区域自治法》，并没有要求必须与法律相一致，更没有要求遵循行政法规的规定和原则。就是说，自治法规可以与法律的某些条文在内容上不完全一致，并且在制定时不受行政法规的约束。而地方法规则不得与宪法、法律、行政法规的具体规定相抵触，抵触则无效。
第四，拟制自治法是半立法行为，拟制的法案经自治地方人大通过后，必须经全国人大批准，才能成为真正意义上的法规，才能在社会上生效。而地方法规是无须在经全国人大批准的，其制定属于完全立法行为。
第五，拟制自治法规时，可以规范上级国家机关及其职能部门的某些特定行为，这是自治法规与地方法规的重大不同之处。也正是因为如此，自治法规才必须经上级国家机关批准。也就是说，自治法规不象地方法规那样仅限适用于制定机关本行政区域内的主体的行为。它还可能对拟制机关的上级机关，尤其是上级行政机关的特别行为进行规范，甚至还可以对拟制机关所在的民族自治地方之外的地方的行为规定特别规范。
在民族区域自治法律制度建设中，有的同志由于对拟制自治法规和制定地方法规的界限不清晰，往往走向极端。主要有两种表现：一是赋予拟制自治法规以其性质之外的东西，对其期望过大，结果必然得不到批准，从而产生与上级对立的情绪，甚至对民族区域自治制度表示怀疑。二是搞不表楚哪些问题属于拟制自治法规的范围，觉得自治法规与地方法规的作用差不多，从而在事实上放弃了对拟制自治法规的探索和努力。对此应引起足够的重视。
（二）民族自治地方拟制自治法规的重点应放在单行条例上
自治法规的表现形式大体分为三大类，一是自治条例，二是单行条例，三是变通规定和补充规定。出于对自治条例综合性和重要性的认识，各民族自治地方一直把自治法规拟制的重点放在自治条例上。自治州、自治县大都出台了自治条例，但五大自治区的自治条例难以出台。由于第三类自治法规往往有国家法律具体指引，所以各民族自治地方现行的自治法规以《变通规定》和《补充规定》的量最多。总体看，缺乏的是以解决某一方面问题、专门为照顾民族自治地方民族发展特点的单行条例。
自治条例是民族自治地方的人民代表大会按照宪法、民族区域自治法确定的原则，结合当地特点和处理民族问题的经验，对自治机关的组织活动、行政管理、经济政策、文化方针、自治权限等自治问题进行规范的带有综合指导性质的自治法规。它的有无，对民族自治地方各项事业的发展，各民族的进步，关系极大。但是从已出台的自治州、自治县的《自治条例》来看，我们不难发现，都大同小异，质量不高，基本是对《民族区域自治法》的规范加了一些地方名称修饰，缺乏依据自己特点的硬创造。这与自治州、自治县归省或自治区行政管辖和现行法律规定自治州、自治县的自治条例由省或自治区人大批准有关。通过以抄《民族区域自治法》的法律规范为主的自治条例的制定，对省或自治区与本行政辖区内的自治州、自治县的关系进行了界定，有一定的现实意义。可是对自治区来讲，由于《民族区域自治法》已对民族区域自治的各种关系明确规范，再出台模仿为主的自治条例，不论是中央还是自治区都感到没有意义。
在民族区域自治法律制度建设的实践中，人们逐渐认识到：拟制自治法规是要依法解决民族自治地方实际存在着的特殊问题，如果所拟制的法规只是抄来抄去，或照搬国家的规定，就丧失了其存在的理由和价值。所以搞好民族自治地方自治法规的拟制的重要保证就是必须深入细致地研究民族自治地方实际存在着的特殊情况，尤其是实行区域自治的民族的特殊情况，只有吃透了实际，才有可能拟制出切实可行的、对民族自治地方少数民族发展的确有用的自治法规来。
各自治区在拟制自治条例方面进行过多年的努力，但至今没有一个自治区拟制出来的原因主要有四：一是有的自治区内部对一些问题缺乏共识。意见不一，难以形成规范。二是有的自治区的政治、经济、文化各界，尤其是经济界对本自治区的客观条件和发展战略缺乏始终如一的认识，致使拟制自治条例时缺乏有力的价值抉择和准确的规律性把握。三是有的民族自治地方没能紧紧围绕着实施区域自治的民族的权益保障这个核心问题拟制自治法规，而是扩大了区域自治理念，或民族自治理念，没有完整准确地理解民族区域自治理论，提出了一些超越民族区域自治制度的规范。四是对一些经济权益问题和优惠政策问题，国家有关部委与有的自治区的认识差距较大，立法受到阻碍。
实践证明，正是由于自治条例所具有的综合性和重要性，使大家不得不慎重对待，结果是越考虑问题越多，越搞越搞不出来。我们提议，是否换一下脑筋，把拟制自治条例的工作暂且放一放，把自治法规拟制的重点转移到单行条例上来，就是说，根据现实需要，将认识一致的、比较成熟的问题先以单行条例的形式拟制出来。有一个方面就拟制一个方面，有一条就拟制一条，不要拘泥于什么完整性和体系性。待以后条件成熟，再以法典编纂的形式对这些零散的单行条例进行内在合理的加工，或使它们成为自治条例的一部分，或使它们与较为成熟的自治条例相协调。
（三）加强以经济发展为内容的自治法规的拟制
市场经济是法制经济，不同的法律调整，往往会造成不同的经济效益。通过拟制自治法规，把民族自治地方的经济自治权最大限度地动员起来，可以有力推动民族自治地方经济的发展。在以往的工作中，特别是在经济工作中，大多数民族自治地方总是先要看上面怎么讲的，文件怎么写的，别人怎么做的，照抄照搬，缺乏积极主动运用拟制自治法规权来实现自己经济快速发展的精神。综观各民族自治地方现行的自治法规，绝大多数是关于使用民族语言、照顾民族风俗、培养民族干部、发展民族人口方面的规定，规范民族自治地方经济特殊发展条件和方式的为数较少。今后需要加强这方面的工作。
首先，要有一个好的民族自治地方自治法规的拟制规划。第一要把拟制自治法规与制定地方法规分离开来，单独就有关民族区域自治问题确立拟制自治法规的规划，使之成为一个相对独立的体系。第二在民族自治地方整体的立法规划中，要突出自治机关经济方面和财政方面的自治权，优先考虑依自治权制定哪些单行条例，然后再设定地方法规的制定规划。第三应当下大气力依据民族自治地方的特殊情况，全面审查行政法规、部委规章、地方法规对民族自治地方的适应情况，对不适应的，按自治权拟制单行条例进行重新规范，报上级人大常委会批准。
其次，要注意提高自治法规拟制的质量。第一要防止体系化倾向，动辄大而全、小而全。今后要注意有一条就写一条，关键是要有自治的内容。第二应注意法规的稳定性，对于某些临时性的或者不具有普遍性的问题，或不宜由法规来规定的问题，不要拟制为自治法规。第三要逐步减少授权性草案拟制，凡重要的事关民族自治地方经济发展的自治法规都由人大亲自组织力量拟制。
再次，要处理好以下几个关系：第一是拟制自治法规的必要性与可行性关系。必要性是前提，可行性是基础。在拟制自治法规时，即要考虑到民族自治地方的需要，又要充分分析能否得到上级人大的批准。第二是拟制自治法规的针对性与操作性的关系。针对性是需要，操作性是基础。由于自治法规必然要涉及与上级国家机关，特别是上级行政机关的关系，要针对上级机关的某些行为。如果拟制不当，就可能造成缺乏操作性的问题。操作性不强，制定出来也难以实施。第三是拟制自治法规的超前性与现实性的关系。超前性是需要，现实性是基础。拟制自治法规的基点应放在对民族工作和市场经济发展现状之上，但同时也应当把眼光放得远一些，适度超前些。特别是面对目前我国的国家行政职能机关对民族区域自治的行政立法滞后的现状，民族自治地方积极主动地进行超前性自治法规的拟制具有非常实际的意义。
五、民族区域自治司法制度探讨
（一）民族区域自治中的两类不同性质的法律责任
我国民族区域自治是法律化的，因此，实施民族区域自治必然产生法律责任问题。它主要指行为人侵犯了合法的民族权利和利益，对其违法行为所应承担的法律上的责任。
从主体看，国家行政机关、地方行政机关、民族自治地方自治机关、地方权力机关、企业事业单位、民族自治地方公民、其它地方的公民只要是从事了违反民族区域自治法律的行为都可能成为民族区域自治法律责任的承担者。
从行为方式看，不论是积极从事民族区域自治法律禁止的行为，既作为方式，还是消极不履行民族区域自治法律规定的义务的行为，既不作为方式，都可能产生承担民族区域自治法律责任的后果。
从客体看，由于民族区域自治法律十分庞杂，保护的权益十分广泛，所以违反民族区域自治法律行为有可能侵犯的是民族区域自治法所保护的或国家与地方的关系、或民族自治地方与其他地方的关系、或民族自治地方内部的民族关系、或民族自治地方自治机关与法人和公民的关系、或法人与法人的关系、或法人与公民的关系、或公民与公民的关系。
对民族区域自治法律责任最有价值的分类是依违法行为人所侵害的民族区域自治法律所保护的社会关系的性质分为民事责任、刑事责任、行政责任和政治责任。前两种的违法行为责任主体一般是自然人或法人，对象都是具体的。行政责任虽然由国家或地方行政机关承担，但因承担的只是具体行政行为责任，侵犯的是具体的行政相对人的权利，所以与民事责任、刑事责任一样都是具体对象的法律责任，这三种法律责任可以视为一类。政治责任的违法主体只能是国家机关，侵犯的对象也只能是国家机关，侵害的客体是民族区域自治法保护的国家与民族自治地方的关系，违法行为往往是抽象行政行为。因此，它是与前三种违法责任不同性质的法律责任。
公民或法人违反民族区域自治法律责任的追究和救济，一般由国家各级人民法院通过民事诉讼或刑事诉讼程序进行。行政机关的具体行为违反民族区域自治法律的责任，一般经行政复议和行政诉讼程序追究和救济。我们最为关心的是国家机关的作为，特别是不作为方式所违反民族区域自治法律的责任的追究和救济。这类行为一般都是抽象的，且不一定是明文规定必须从事的，往往靠政治责任感和高度的职业精神来推动。我们建议，应当通过积极行为一方提出“民族区域自治案件”，进而通过诉讼促使另一方来积极履行应履行的民族区域自治法律义务，从而推动民族区域自治的完善与发展。
（二）全国人大民族委员会可以作为受理民族区域自治案件的机关
我们认为，民族区域自治案件由全国人大民族委员会受理比较合适。《宪法》第70条规定：全国人民代表大会设立民族委员会，在全国人大常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。表明全国人大民委是全国人大处理民族问题的重要机关。民族区域自治案件首先是处理民族关系问题的，全国人大民委熟悉民族法制，能够提供较为准确的意见，作出较为合理的判断，由全国人大民委受理民族区域自治案件有利于解决有关民族区域自治的争议，推进有关国家机关对民族区域自治法律制度的重视。
由全国人大民委受理，并不是说全国人大民委可以自行处理民族区域自治案件。因为它属于全国人大常委会领导下的调查议事机构，所以它形成的对民族区域自治案件的处理结果须经全国人大常委会通过，案件的处理决定也应以全国人大常委会名义发布。
我们认为，凡发生以下情况，都可以形成民族区域自治案件，都可以由当事人向全国人大民委直接提起：国家行政机关不履行法定对民族自治地方帮助责任；自治法规制定后，国家行政机关不从事应当从事的抽象行政行为；对民族自治地方自治机关抽象行为的正确性发生异议；行政法规与自治法规相冲突；认为国家机关的抽象行政行为侵犯了民族自治地方的合法权益；认为国家大规模建设项目有不符合民族区域自治法律精神的问题；认为民族自治地方自治机关不履行法定自治权；民族自治地方与其它地方因民族区域自治所发生的矛盾等等。
（三）确立民族区域自治司法制度的意义
确立民族区域自治司法制度具有非常现实的意义。
首先，有利于民族自治地方的自治机关增强自治意识，积极行使自治权。我国宪法第115条明确规定， 民族自治地方的自治机关在行使一个地方国家机关的职权的同时，行使自治权，根据地方实际情况贯彻国家的法律、政策。就是说，民族自治地方的自治机关同时在行使两种权力：一是地方国家机关职权，二是自治权。如果民族自治地方的自治机关不去积极主动行使自治权，那就等于把自己等同于一般地方国家机关，也就等于取消了民族区域自治。《民族区域自治法》中规定了大量的关于民族自治地方自治机关自主地安排、管理、发展民族自治地方各种事业的原则，它们只是为民族自治地方人大和政府的自治提供了法律依据和指向，自治权的真正实现得靠民族自治地方自己积极争取。确立民族区域自治案件受理制度，使各民族自治地方的积极行为有了一条重要的要求他人行为配合的渠道，从而能大大激发起他们巨大的热情和责任感。
其次，有利于增强国家各部委的民族区域自治意识，积极履行自己应尽的民族区域自治法律义务。《民族区域自治法》出台后，需要各个领域，特别是国家各部委制定相应的实施办法。但是，到目前为止，由于种种原因，该项工作一直没有很好地开展。这就给民族自治地方实施民族区域自治法带来了很大难度，能不能形成与国家各部委的共识，成为大家最为关心的问题。通过民族区域自治司法，督促国家各部委积极关心民族区域自治法律制度的建设，是一条非常有效的路子。
再次，有利于我国民族区域自治法律制度的完善。任何法律制度，都应有相应的法律责任制度。我们讲民族区域自治法律制度不完善，一个重要问题，就是缺乏必要的法律责任追究制度。通过全国人大权威，确立起民族区域自治司法制度，是完善民族区域自治法律责任制度的最有意义的行为。它必将促进民族区域自治向具体化、严格化、制度化、法律化状态发展，从而彻底纠正不把民族区域自治法当法对待的错误倾向。
收稿日期1999-11-10