农村信用社改革与农村经济发展，本文主要内容关键词为：农村信用社论文,农村经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
许多发展经济学家认为，投资是经济增长的关键（Levine（2000））[1]，金融机构的职能是引导资金从盈余的当事人流向短缺的当事人。近几年来，农村经济发展缓慢，农民收入增长停滞，城乡地区收入差距扩大非常严重，农村金融服务供给瓶颈问题日益突出，农村信用社（简称农信社）改革成为人们讨论的热点，谢平（2001）总结了近年信用社改革的八个问题，即“合作制要不要坚持；农村信用合作社改革要不要兼顾解决农村金融体制一揽子问题；农村信用社组织模式是否需要全国统一；农村信用社行业管理体制选择；农村信用社业务的多元目标冲突；如何看待农村信用社的历史包袱；破产约束失灵和道德风险；如何理顺地方政府和农村信用社的关系”[2]，概括了信用社改革的难点。林毅夫（2003）根据金融体系功能理论、要素禀赋结构和比较优势理论[3]，以及我国当前的农村是劳动力密集型的产业现状，处于农村的企业大部分企业是中小企业，需要的资金的规模比较小，得出结论农村经济现状需要的金融服务是目前大银行金融制度安排很难提供的，最合适的是一些中小型的金融机构。2003年6月《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号，以下简称“03方案”），开始了新一轮农村信用社改革的进程，在这方案中，为解决农信社存在问题指引了方向，最大突破是信用社交省级人民政府管理，实施银监会监管、省级政府管理、农信社自主经营“三位一体”的管理体制。
然而，随着农信社改革试点进行，信用社的很多问题依然没能得到彻底解决，尤其今年年初党中央“一号”文件关于农民增收问题出台后，再次认识农村信用社改革和农村经济发展的关系更加必要。
一、农村信用社改革与农村经济发展的关系
（一）农村信用社改革和农村经济发展的协调方面
1.解决“三农”问题急需资金投入。农村金融供给不足，农民贷款难，农村融资难的问题十分突出，成为解决“三农”问题、全面建设农村小康社会的重要制约因素。经济决定金融，经济发展程度决定金融的组织与服务，金融对经济有杠杆作用。
早在1925年毛泽东就提出“三农”问题是中国革命和建设的根本问题，如今依然没有解决。如果“三农”问题解决得好，就成为经济发展的强大动力和社会稳定的坚实支撑；一旦出了偏差，就成为经济社会发展的“瓶颈”。
当前，“三农”问题主要集中体现为“农民太穷，农民太多”，核心是如何搞好农业和农村经济结构战略性调整，真正实现农民增收。解决三农问题的关键是在于农村劳动力向非农产业的转移，在减少农村劳动力的同时保持农业的持续、稳定发展。农村产业结构调整、农民增收，都需要贷款的支持，这给农信社提供了广阔发展的空间。农信社作为金融制度中介机构，按照萨伊定律“供给能创造需求”，它的存在是诱导性的，会扩大农民的资金要求。
2.农村人口分散，农信社能解决收集贷款信息成本，降低风险。越正式的制度安排，交易成本越高，在学术界已有共识。IMF首席经济学家Rajan首创关系性贷款[4]（银行和企业保持较为密切的联系，企业长期在一家银行贷款）和保持距离的银行贷款（银行与企业关系不固定，银行主要依据企业的会计报表来发放贷款）理论指出，关系贷款可以节约贷款的交易成本。
银行贷款是高度信息不对称的业务，Myers和Majluf（1984）[5]研究信息不对称原理，也指出在信息不对称条件下股权融资成本可能高于债权融资成本。农村里面的贷款金额很小，一般在三千以下，如果违约就告到法院去，这样的交易成本对于银行而言太高了。在这种状况下，要克服信息不对称，很重要的是依靠资金供求双方的人缘、地缘关系获取关于借方的信息特征，才能克服信贷市场上的信息不对称难题。在贷款偿还机制上，农村金融服务更主要的是依靠社区的道德约束的力量，而不只是依靠法律的力量。因此，就农村的小额金融服务而言，农信社有很大的优势。
在国外，根据Michael Aliber（2002）[6]利用对Nagpur和Kampala的调查数据所作的研究，在乌干达和印度，“非正规金融是非正规部门的企业主创办企业所需资金的主要来源，不论从哪个角度考察，都远远大于正规金融机构向其提供的金融支持。”在发达国家，金融体系发达，针对中小企业融资的各种各样的支持体系比较完善，非正规金融的空间较小，但是，内部融资仍然是大多数小企业的重要资金来源（平均30％以上）。
3.农村信用社改革，能提升为“三农”服务水平，最终让农民得实惠，减少贫困人口。农村金融体系如何以及以何种方式减轻农村贫困，在定性和定量方面的研究很多，得到了很多不同的结论。但基本上共同的观点是，通过金融扶持，农民能增加收入，降低风险，能提高生活水平，走出贫困。在金融系统中，农村信用社与“三农”关系最紧密，对农信社进行改革，农民得到的是实惠。农信社受制于管理体制落后和产权结构不合理，点多面广的优势没有得到充分发挥。因此，农村信用社改革就是为了改变这种局面，让需求与供给同步发展，更好地为“三农”服务。对农信社改革，发挥对农村经济的促进作用。为解决农村金融有效供给不足的问题，满足农业、农村、农民对农村金融的多样化需求，促进区域经济发展经营证明是显著的。
（二）农村信用社改革和农村经济发展的冲突层面
1.农村信贷资金成本高和农民承受能力有限的矛盾。由于农村大都是小额信贷，农民居住分散，发放和收回的人力成本所占就比较高，以每笔贷款计算，农信社的资金成本比一般商业银行高，然而农村人口比较贫困，收入较低，对农村发放的小额贷款如果利率不浮动，那么农信社的利润空间太小，甚至资金成本无法弥补；如果利率上浮，那么对农民的贷款有“杀贫济富的”味道。
幸运的是，对目前的农村来讲，获得贷款也许比利息更重要。银行过去的经验显示[8]，小额借款人对非利息成本（如贷款手续费、借款往返路途的差旅费、因贷款批准速度缓慢和支付延迟造成的收入损失）远比借款利息敏感。
2.企业的盈利性和“支农”政策性矛盾。农信社主要服务对象为“三农”，不以盈利为目的，是现行政策对农信社的刚性约束。可是农信社毕竟是企业，生存第一的本质属性。如果抛开效益只讲服务、讲奉献，必然导致农信社经营亏损，久而久之，终将危及其自身生存，怎么谈得上更好地服务“三农”？因此，如何找到支农与盈利的结合点，求得政策性业务与商业性业务的均衡发展，农信社必须学会在夹缝中行走。但经济学原理告诉我们缺乏单一目标的农信社必然造成经营思维混乱和经营者的机会主义问题。
三、当前农村信用社的主要问题
（一）产权关系仍然模糊
理论界大都赞同，农村信用社产权不清是制约农村信用社发展的根本原因。产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。“产权”会影响激励和行为，不同的产权安排会导致不同的收益-报酬结构。产权内容的改变，取决于统治集团对改变现有的产权安排所带来的收益的事前估计、监察和执行权利结构的改变所带来的成本的事前或事后估计之间的相互关系。
“03方案”方案提出，要改革信用社产权制度，列举了3种产权形式（股份制商业银行，县乡一级法人，县乡各为一级法人），可是按照农信社资本金的来源构成看，主要是农户股（一般不低于500户）、集体股和法人股，依据公司法或者真正的信用合作制原则，农信社只可能选择股份公司，或者不以盈利为目的互助互惠的信用合作社，这说明方案对产权明晰还是有所保留的，没有彻底化。由于农信社大都资本金较少，达不到的商业银行法规定的最低资本限额，所有采用商业银行的改革模式现实上不大可能，如果采用县乡一级法人或者县乡各为一级法人模式，那么只是旧有准国有农村信用社体制内部的修修补补式的改良，根据道格拉斯？诺思的制度变迁中的路径依赖理论（注：该理论认为路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。其原因是：制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。这即是诺思分析的制度变迁的路径依赖的两种极端形式。），最终可能回到改革以前的老路。
（二）对呆坏账没有很好的解决办法，历史包袱依然无法解脱
从农信社成立以来走过的历史看，农信社不恰当地在很长时期内充当了“第二财政”的职能，至少大部分地方的农信社法人治理结构松散，信贷资产质量较差，呆坏账严重，历史包袱承重。如果按照市场法则，不少农信社早就该撤销关闭了，但考虑到农信社现在的支农作用以及金融风险等问题，尤其从1999年以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，却保留了吸储功能。与此同时，只吸储不放贷的邮政储蓄占据了大片农村金融市场。这就造成了农民储蓄与获得贷款服务的严重不对称，本来急需资金支持的广大农村，不仅得不到现有国有商业银行的支持，而且使仅有一些农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等管道流向城市，这种局面几乎不可能出现信用社破产的可能。
“03方案”方案开出了解决信用社历史包袱的药方：一是分期拨补保值贴补息，本属中央财政应埋之单，但该方案仅适用于亏损农信社（即对盈余农信社支付的保值贴补息均不予拨补分文），并且没有包括1989～1993年间农信社多支付的保值贴补利息，需要农信社在省级政府领导下今后自行消化，中央连欠账都不许记；二是人民银行只是按照农信社2002年底实际资不抵债数额的50％安排专项再贷款，其余50％看似由省级政府统筹解决，但以省级政府的财力，最终还得靠农信社自己解决。同时，由于“专项再贷款由省级人民政府统借统还”，期限最长也就8年，到时候，省级政府无力偿还，农信社也得自己还。再看农信社呆坏账的处理，无论国际国内的经验看，贷款坏账一直是无法很好解决的国际难题，只能靠经营中的利润积累慢慢消化。
（三）企业内部治理结构很难完善
完善法人治理结构要求法人机构应该建立健全社员大会、理事会、监事会机构，规范各自的职责和议事规程，建立决策、执行和监督相互制衡的机制。然而由于农信社大都存在农村，农村吸引人才的条件、环境也比不上城市，参与城市银行市场的竞争处于劣势，所以懂现代银行经营管理的人缺乏，同时，由于地方政府各种干预，信用社内部人控制现象严重，人情贷款，政治贷款常常发生。
各国的研究者对公司治理研究有几十年，研究到最后都归结在两个方面[7]，要把企业的内部法人治理结构完善，要么靠完善的法律和严格的政府监管来保护众多小股东的利益，要么是企业由大股东组成，在特定的文化伦理和法制条件下，通过内部平衡来达到有效质量。一般来说，对企业管理者考核越难，企业治理越难，经理人能力和努力越重要，那么企业治理越重要。如何考核信用社管理者的业绩，国内还没有明确的标准可借鉴。
（四）经营模式单一
当前农信社的经营模式常被人忽略，根据加里·哈默尔（Cary Hamel，2002）[8]的观点，一个经营模式包括四个主要的组成部分：核心战略、战略资源、客户界面和价值网络。核心战略包括经营宗旨、产品、市场范围以及差异化基础；战略资源包括核心竞争力、战略资产和核心流程；客户界面包括回应处理与支持、信息与洞察力、联系动态以及定价结构；价值网络包括供应商、合伙人和联合。经营模式实质上是一个企业创造价值的核心逻辑，它能够告诉企业该如何获利。
然而现实是：农信社基本上只经营存贷款业务，以及一些基本的结算业务，经营模式单一，对自己的核心战略、战略资源、客户界面和价值网络认识非常模糊，导致离农户或者农村企业所要求的服务越来越远。比如，农信社电子系统建立非常滞后，很多乡镇企业除了在农信社贷款外，结算户几乎都是设在其他商业银行，农信社在竞争中短了“一条腿”。
（五）地方金融和国有商业银行协调问题
农信社交省级政府管理，产生“地方金融”已经成为现实，如何建立地方金融管理与监管体系，已经成为当前金融改革的一项重要内容。地方政府不仅对辖区内的金融体系的安全和稳定“守土有责”，建立地方金融管理和监管体系也体现了实事求是和因地制宜的改革方针。省级政府要当好“经济的守夜人”，不干预农信社的经营，又要管理农信社，这是一个两难决策；还有另一个两难决策是，政府面对支持对象：地方金融和国有商业银行，如何做到二者兼顾。同时，农信社一方面要执行理事会的决议，另一方面还要执行省政府的决策，在夹缝中行走。
从本质看，信用社的地方管理问题并不就是一个简单的下放管理权限的问题了，实际上涉及到整个银行业的改革和创新的问题。
市场经济的效率来源于竞争和价格机制，而不是来源于政府的干预。政府的主要作用在于保证信息披露的完全和竞争的公平，其完成任务的方式应该是在商业银行法下的有效规制，而不是将农信社作为政府的一个企业。
三、深化农村信用社改革与促进农村经济发展的措施
（一）推进改革力度，建立产权清晰的新型的信用社或商业银行
产权问题，一直是转轨经济中困扰我国经济改革的一个难题。在今后的农信社改革中，应该强化明晰产权的改革力度，规定农信社可以根据自己的实际情况，自己选择农信社模式，国家不强求统一。现代经济条件下的农户和农村中小型企业的金融需求是多样化的，一个地方存在一家农村商业银行并不意味着这种“垄断竞争”就是最优的结构，通过行政控制造成的均衡往往是低水平均衡。需要通过市场的力量，促进民营资本对农村金融市场的参与，建立各种新型金融机构。要相信农民即市场力量能够自我做出合理的选择。
（二）农村信用社正视现实，改变经营模式，树立“大农业”观念，在支持农民增收的同时，积极支持农村经济的全面发展，在发展农村经济的时候同时发展自己。
支持地方经济发展是每个金融机构的义务，在很多国家都有规定，比如美国1994年的瑞格尔-尼尔跨州银行业法规定“跨州银行分支行须发放适当贷款，支持当地社区，否则将被勒令停业”。因此，作为根基在农村的信用社，增加农村信贷投入，进一步完善农村金融服务体系，降低“三农”贷款门槛，加大对农业和农村基础设施建设、农业产业化经营、农村非农产业发展各方面全方位支持，是一项必须义务。
（三）借鉴国外的经验，给予农信社政策扶持
美国信用社生存发展的基础[9]是：首先在法律上给信用社提供了优于银行的政策（如存款准备金低、建立比较完善存款保险制度）；其次给予税收的优惠；再次建立完善的个人信用制度。我国可以借鉴这些经营，给予农信社这些政策优惠，并建立起有关的法律给予保证，以便增强农信社支持“三农”发展的后劲。
（四）建立信用社管理层的绩效评价制度，完善激励约束机制
建立完善的法律治理结构，关键的一点是要建立完善的经营者绩效评价机制。农信社名义上有多种激励手段，如福利、奖金、工种待遇、技术职称和各种荣誉等等，但由于评价标准不客观导致激励不足，抑制了经营活力。今后应该建立起一套包括晋级、行政职务和奖金，干部能上能下，职工能进能出，收入与业绩高度相关等广泛内容的激励考评制度。同时，要强化财务监督管理，推行必经注册会计师审计年报的硬性约束社会监督制度。
（五）应尽快建立和完善相关法律，在政府管理和公司治理间建立“防火墙”
全国几万家信用社完全依靠银监会来监管是不现实的，地方政府承担信用社监管的责任正好是建立地方金融监管框架的契机，可以采取类似美国实行的联储、州政府等几级管理制度，中央和地方政府明确分工，让地方政府承担一定风险。
（六）强化电子技术服务，加强对农村经济的技术支持。
农村经济相对于发达地区的经济，主要是分割的“二元结构”。农村经济的发展，必然导致这种二元结构解体，农村信用社在农村经济发展中，要发挥资金导向实物资源跟随的导向作用，强化电子技术服务，一方面能提供标准、规范的金融服务，另一方面，经过电子技术的交易，能更加详细记录下顾客的信息，以便农信社对客户进一步细分，提供针对性的服务。
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