浦东新区农村劳动力转移与小城镇发展*，本文主要内容关键词为：浦东新区论文,小城镇论文,农村劳动力转移论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文将根据国家对浦东开发开放的战略要求以及浦东开发的总体规划，从浦东农村劳动力转移与小城镇发展的现状出发，在有关经济理论的指导下，对浦东农村劳动力转移和小城镇发展的模式进行探讨，并据此提出浦东农村劳动力转移和小城镇发展的战略构想。
一、浦东农村劳动力转移与小城镇发展的特点
1.浦东农村社会经济发展概况
目前，浦东农村社会经济发展呈现出以下特征：（1 ）浦东农村经济比较发达。1990年，该区农民人均所得约3250元，远高于全国农村平均水平，在上海市郊亦名列第一；1993年，第二产业占浦东农村国民生产总值的82.12%，第三产业占12.38%，第一产业仅占5.50%。（2 ）浦东农村人口密度较高，人均耕地较少。1993年， 浦东乡镇总人口为75.56万人，其中农业人口45.95万人，农村劳动力约26万人，人口密度为1547人／平方千里，农业人口人均耕地不到0.5亩。（3）浦东城乡现有人口文化素质较低。“四普”时，初中及初中以下人口占总人口的76.6%，其中文盲、半文盲的比重高达12.9%， 文化素质远低于上海全市的平均水平，可以肯定，浦东农村人口的文化素质更低。（4 ）浦东农业人口主要分布于广大乡村。1993年，居住于11个城市街道的占1.3 %，居住于5个建制镇（洋泾、川沙、高桥、杨思、北蔡）的占6.7 %，92%居住于其它农村地区，其中绝大部分散布于乡村自然村落中。如以浦东的内环线和外环线为界，居住于外环线外的农业人口占62%，居住在内外环线之间的占30%，居住在内环线之内的占8%。（5）浦东农村劳动力以从事第二产业为主。1993年，分布在种植业的农村劳动力占19.2%，分布于工业、建筑业的占52%，分布在运输、商饮、仓储业的占5.1%，还有约3.1万名外出劳动力及一部分闲散劳动力。在从事第二、第三产业的农村劳动力中，有90%在乡（镇）、村办企业工作。（6 ）浦东现有小城镇28个，其中建制镇5个，集镇23个。据统计， 小城镇总面积25.13平方公里，约占浦东农村地区总面积的5.1%，1993年小城镇总人口22.24万，占浦东乡镇总人口的29.43%，小城镇非农业人口18.51万，占小城镇总人口的83.23%。
2.浦东农村劳动力转移的特点
（1）浦东农村劳动力的非农化已基本完成。1992年， 浦东农村劳动力的约80%从事第二产业和第三产业，因此，单纯从非农化的角度看，浦东农村劳动力转移的任务已不大。浦东农村劳动力非农化水平高是与浦东农村的经济发展水平和经济结构密切相关的。
（2）浦东农村劳动力转移以“离土不离乡”为主。 这导致浦东农村人口的城镇化水平严重滞后于农村劳动力的非农化水平。据统计，目前浦东“离土不离乡”的农村劳动力约占已转移的农村劳动力的70%左右。究其原因主要有：第一，由于部分乡镇企业的产业、技术层次不高，使得一些农村劳动力尚处于“亦工亦农”的半转移状态，就业岗位不稳定；第二，由于浦东原来各乡镇缺少统一、全面的规划，各乡各村各自找门路，就地建厂，市区各部门、各企业扩散产品，寻找合作伙伴，又各自选地定点，从而造成乡镇企业布局分散，遍地开花；第三，一部分已转移到小城镇工作的农村劳动力，大多仍是工作地的集聚，他们的居住地仍在村庄上，一旦发生征地动迁，他们中的相当部分会离开乡镇企业转而要求政府重新安置；第四，村镇建设规划滞后，农户兴建住宅量大、面广、投资多，布局分散，成为部分农村劳动力及农村人口集聚到小城镇落户的“拖后腿”的包袱；第五，小城镇建设资金不足，第三产业发展缓慢，难以吸纳更多的农村人口；第六，户籍制度的限制，等等。
（3）浦东开发使浦东产生大量的征地劳动力。 浦东开发是一项跨世纪的系统工程，其首先表现为大规模的土地开发，这必然会产生大量的征地劳动力，1990—1993年，已产生近8万名征地劳动力。 尽管浦东开发开放创造了大量的就业机会，可以安置一部分征地劳动力，但由于浦东新建企业大多技术含量高，农村劳动力素质难以适应，因此，应通过各种政策和措施，引导征地劳动力稳定在已经实现产业转移的原有就业岗位，充分发挥乡镇企业吸纳征地劳动力的主渠道作用。
3.浦东小城镇发展的特点
（1）城镇规模小，功能单一。 浦东的小城镇无论是用地规模还是人口规模都比较小。在28个小城镇中，面积不足0.5平方公里的有18个，占小城镇总数的2／3，其中，顾路镇仅0.08平方公里，江镇0.09平方公里，蔡路镇0.11平方公里，凌桥镇0.12平方公里，面积超过1平方公里的仅有5个（高桥镇、三林镇、洋泾镇、川沙镇、杨思镇）； 从人口规模看，不足5000人的小城镇有19个，其中，最小的凌桥镇仅300人。 浦东小城镇由于规模小，往往功能不健全，除5个建制镇外，其余23 个小城镇中，有22个是乡政府所在地，行政管理职能突出，而生产、居住、教育、医疗、文化娱乐、商贸诸功能大多不健全或不够发达，产业结构单一，第三产业落后。
（2）城镇分布均匀、规模等级层次已初步形成。 浦东小城镇位于内环线以内的有花木、洋泾两镇；位于内、外环线之间的有六里、杨思、三林、孙桥、张江、金桥、张桥、东沟、高行、高东、高南、高桥、杨园和北蔡等14个镇，大约每15平方公里的范围内有一个小城镇；位于外环线以外的有黄楼、六团、施湾、江镇、川沙、蔡路、唐镇、合庆、王港、龚路、顾路、凌桥等12个镇，大约每20平方公里的范围内有一个小城镇。浦东小城镇的规模等级层次已初步形成，人口在1 万人以上的小城镇有5个，人口在5000—10000人之间的有4个，人口在2000—5000 人之间的有11个，人口在2000人以下的有8个。浦东小城镇首位度为18.7，四城市指数为0.93，缺乏中心镇的辐射作用，各小城镇职能相互补偿和配套促进作用较为薄弱。
（3）浦东小城镇外来流动人口相对较多， 部分小城镇农业人口比重大。据公安部门统计，1993年，浦东新区外来常住流动人口约12万，其中，流入农村地区的有4万多人，流入浦东小城镇的有2万多人，占小城镇常住人口的10%，外来人口以三林、六里、洋泾、花木、北蔡、张江、高东、东沟、龚路、合庆等镇为多，外来流动人口集中的高东镇，流动人口已超过了常住人口。在浦东小城镇总人口中， 农业人口约占17%，但农业人口比重在不同城镇间相差悬殊，有些小城镇几乎全部为非农业人口，如高桥、江镇、蔡路、高东、凌桥、花木等，而北蔡、施湾、黄楼、唐镇、六团、王港、龚路、杨园、高南等镇的农业人口均超过非农业人口，与国内其它相关地区相比，浦东不少小城镇的农业人口比重偏高。
（4）浦东小城镇基础设施落后。浦东多数小城镇的公共建筑、 居民住宅、道路交通等基础设施落后。以道路交通为例，在浦东城镇交通用地总面积中，高级、次高级道路面积仅占20%，高桥是一个具有 800年历史的老镇，也是浦东规模较大、设施较为齐全的建制镇，但道路狭窄、房屋低矮陈旧。基础设施落后，严重削弱了小城镇对农村人口的吸引力。
二、浦东农村劳动力转移和小城镇发展模式
根据规划，在下个世纪初，浦东将建成具有世界一流水平的外向型、多功能、现代化的新区，将为上海建成新的国际经济、金融和贸易中心奠定基础，并充分发挥带动长江流域经济发展的龙头作用。到2020年，浦东外环线以内约261平方公里将全部建成以外高桥——高桥、 金桥——庆宁寺、陆家嘴——花木、张江——北蔡、六里——周家渡等五大综合分区为主的集中城市化地区，外环线外亦将建成以川沙等镇组成的空港城和依赖五号沟深水港的海港城，与此相应的是，第一产业的就业人数将降到1.5%以下，第二产业的就业人数降到33.5%以下， 第三产业的就业人数上升到65%以上。浦东农村劳动力转移和小城镇发展模式必须服从这一总的指导原则。
1.浦东农村劳动力的转移模式
有关劳动力非农化的理论认为：劳动力非农化按其产业流向可分为两个阶段，第一阶段是劳动力向工业和服务业转化同时进行，而以向工业的转化为主；第二阶段是农业劳动力向非农产业的转化与工业劳动力向服务业的转化同时进行，以工业向服务业的转化为主。劳动力非农化按其城乡流向可分为向城市的集中转移和向农村地区的小城镇分散转移两种方式（英、美等国在实现工业化的过程中，基本上是集中转移的方式，而日本等国则是两种方式均有）。劳动力非农化按其转移的空间领域可分为异地转移和就地转移两种。
对照浦东农村劳动力转移的实际可以看出，目前浦东农村劳动力转移按其产业流向是处于第一阶段向第二阶段的转变阶段；按其转移的空间领域以就地转移为主；按其城乡流向，则绝大多数既未转移到城市（集中转移），也未转移到小城镇（分散转移），而是一种“离土不离乡”式的转移，非农化未能带动城市化的同步发展，城市化严重滞后于非农化。
我们认为，非农化与城市化同步发展，在浦东的开发开放中具有十分重要的意义：首先是促进城乡一体、共同发展。自浦东开发以来，一个外向型、多功能、现代化的新城区已具雏形。相比之下，浦东农村面貌变化不大，形成城乡之间较大的形态反差。因此，只有加快浦东的城市化步伐，特别是小城镇建设，才能最终促成整个浦东城乡一体、共同发展。第二，促进第二、第三产业聚集效应的发挥，有利于农业规模经营。第三，促进集中居住，有利于节约土地和基础设施建设资金。非农产业和居住地相对集中，统一规划，连片发展，许多公共设施可以共用，既可以节约土地，又可以节省基础设施建设资金。如江苏省昆山市的典型调查表明，非农产业相对集中，可节约土地5%—10%，节约基础设施建设资金10%—15%。
根据以上分析，显然浦东农村劳动力转移必须改变“离土不离乡”的转移模式，而使之转移到城镇之中。目前，浦东正在规划“一乡一点”的工业小区建设，为了充分发挥乡镇企业吸纳农村劳动力的主渠道作用，工业小区应依赖小城镇建设，同时完善小城镇的生活服务功能，让小城镇成为农村劳动力转移的主导方向。
总之，我们可将浦东农村劳动力转移的模式概括为：农村劳动力的产业流向应以第三产业为主，城乡流向应以分散转移（转移到小城镇）为主，空间流向应以异地转移为主。
2.浦东小城镇的发展模式
根据浦东总体发展规划，浦东城市发展将采用“多中心、多组团、多圈层、多绿地的网络型结构”框架。所谓多中心、多组团，就是在区位条件优越的极核点及其附近地区发展各具特色、相互独立的综合分区，目前正在建设之中的有前述的五大综合分区，除此以外，浦东还有两个区位条件优越的增长极点：一为浦东国际航空港附近的川沙镇及江镇、施湾、六团等几个小城镇；二为五号沟深水港附近地区。前者目前人口和城镇建设已达相当规模，航空港的建设将给这里带来大量的人流、物流，第三产业将会得到很大发展。显然，这里完全有条件发展成为一个为航空运输服务，兼有其它功能的空港城。后者北邻外高桥保税区，西南与金桥出口加工区亦相距不远，浦东铁路修建以后，这里将会成为浦东对外联系的海陆交通枢纽。所谓多圈层就是由城市中心到外围形成几个功能不同的圈层，由陆家嘴中央商务区（CBD）向外为中心商业区，再向外为中心区，这些圈层均在内环线以内，然后是内外环线之间地区，主要承担市中心功能的扩散，为一般城区，最后为外环线以外地区，主要是相对独立的空港城、五号沟海陆综合交通枢纽以及一些小城镇、游乐场、别墅区等。所谓多绿地就是在各综合分区之间建设结构型绿地、大型公共活动绿地以及现代化农业基地，形成城市布局的“大灰大绿”结构。所谓网络型结构就是各综合分区以及各小城镇之间通过一些发展轴以及交通线而连接成纵横交错的网络。在浦东，这些发展轴主要有：以陆家嘴“东方明珠”电视塔为起点至浦东国际航空港的东西向发展轴，沿黄埔江的南北向发展轴以及沿长江口向东海方向的滨江沿海发展轴；交通线主要有内环线、外环线等。
浦东小城镇发展模式应服从这种“多中心、多组团、多圈层、多绿地的网络型结构”的要求，具体表现在：位于各大组团的小城镇，应遵循各组团的发展方向，按照城区的标准来建设，始于小城镇，最终成为所在组团的一个或几个功能分区；位于各个圈层的小城镇，应服从所在圈层的发展要求，最终成为圈层的有机组成部分；位于各发展轴的小城镇，应优先发展，作为所在组团或圈层的增长极点。因此，浦东小城镇发展可概括为“七三三”发展模式，即“七大组团（外环线内五大组团加外环线外的空港城和五号沟海陆综合交通枢纽），三个圈层，三条轴线，不同要求，区别对待。”
三、浦东农村劳动力转移和小城镇发展的战略构想
1.浦东农村劳动力转移的战略构想
（1）继续提高浦东农村劳动力的非农化水平， 降低第一产业的就业比重。1993年，浦东从事第一产业的农村劳动力5万， 约占浦东劳动力总量的5 %，据浦东人口规划， 2000年浦东就业总人口将为155万，2010年和2020年均为200万。建议2000年浦东第一产业的就业比降到2.5%，2010年降到1.5%，2020年降到1.0%，据此，2000年浦东农村从事第一产业的劳动力为3.1万，2010年为3万，2020年为2万。可见， 仅从农村劳动力的非农化来看，浦东农村劳动力转移的任务不大。
（2）积极发展第三产业， 以第三产业作为农村劳动力的主要就业部门。目前，浦东农村劳动力主要从事第二产业，在近几年大规模开发期间，仍应大力发展第二产业，尽快缓解征地劳动力的就业压力。从浦东开发开放的战略要求来看，今后要着力发展第三产业，降低第二产业的就业比例，提高第三产业的就业比，建议2000年浦东第三产业就业比上升到50%以上，2010年上升到60%以上，2020年上升到65 %以上。
（3）以乡镇企业作为农村劳动力就业的主渠道。浦东农村劳动力目前主要在乡镇企业工作，对征地劳动力应着重稳定，使他们仍在原乡镇企业工作。为此，应健全社会保障制度，同时使乡镇企业上规模、上档次，并逐步转变乡镇企业生产方向，新建一批从事第三产业的乡镇企业，亦或使一部分原来从事第二产业的乡镇企业转而从事第三产业。
（4）积极发展小城镇， 以小城镇作为农村劳动力转移和农村人口聚集的主要基地。目前浦东农村劳动力绝大多数散布于各乡各村工作，农村人口绝大多数散居于乡村。为此，应积极发展小城镇，使农村人口和农村劳动力聚集到小城镇之中。1993年农业人口的散居数量为43万，建议2000年下降到30万左右，2010年下降到15万左右， 2020年下降到5万以下。
2.浦东小城镇发展的战略构想
第一，位于七大组团内的小城镇发展战略：（1 ）位于陆家嘴——花木综合分区的小城镇。这个综合分区包括花木和洋泾两个镇规划面积28平方公里，规划常住人口60万，发展方向为金融、商贸、信息和房地产。位于浦江岸边的洋泾镇，应转变用地性质，加快住宅建设，工业除保留少数技术密集且与周围环境相容的工厂外，大部分都应转移出去；花木镇邻近市政文化中心和陆家嘴金融贸易区，应以发展高标准的商品住宅和办公楼寓为主。（2）位于金桥——庆宁寺分区的小城镇。 它们包括金桥镇和张桥镇，这个组团是浦东未来的工业区，规划面积33平方公里，规划人口45万，这两个镇应发展为综合住区和工业区。（3 ）位于外高桥——高桥综合分区的小城镇，共有高桥、高南、高东、高行、东沟五镇。这个分区是浦东未来的准自由港，规划面积62平方公里，规划人口40万，这些小城镇应主要发展居民住宅并提供交通、仓储用地。（4）位于张江——北蔡综合分区的小城镇，包括张江、北蔡两镇。 这个组团是浦东未来的高科技园地，规划面积17平方公里，规划人口20万，这两个镇应发展为开发高科技产品和提供科技教育培训的基地，同时提供生活居住服务。（5）位于周家渡——六里综合分区的小城镇， 共有六里、杨思、三林三镇。这个分区是浦东未来的商贸服务业发达、人文环境优美的现代化新型生态社区，规划面积54平方公里，规划人口70万。这几个镇应发展为人地关系和谐的生态居住区。（6 ）毗邻国际航空港的小城镇，包括川沙、江镇、施湾、六团四镇。它们将与周围农村一起共同组成浦东未来的空港城，它们应发展居民住宅并发展交通运输业和航空产业。（7）毗邻五号沟深水港的小城镇，包括杨园、 顾路两镇。它们将与周围地区一道组成五号沟港区。它们应主要发展居民住宅并提供交通和仓储用地。
第二，位于三个圈层的小城镇发展战略。位于内环线以内的洋泾、花木两镇，已经或很快将要整合于城区，它们应完全按照现代化城区的要求来建设；位于内外环线之间的14个小城镇，除孙桥外，2010年前都将逐渐整合于城区，它们应充许一部分过渡性的建设；位于外环线外的12个小城镇，可分为两类，毗邻航空港和五号沟深水港的川沙、江镇、施湾、六团、顾路等镇（杨园镇位于内外环线之间），2020前，将分别成为空港城或海港区的一部分，应允许较多的过渡性建设；其余八个小城镇（外环线外七个加内外环线之间的孙桥）应作为卫星小城镇来建设。
第三，位于三条轴线上的小城镇发展战略。位于浦东陆家嘴到国际航空港这条东西向发展轴上的小城镇有花木、张江、唐镇、川沙、江镇等；位于沿黄埔江的南北向发展轴上的小城镇有凌桥、高桥、高南、洋泾、花木、六里、杨思、三林等；位于滨江沿海发展轴上的小城镇有凌桥、高东、杨桥、顾路、龚路、合庆、蔡路、江镇、施湾等。这些小城镇应作为所在组团或所在圈层优先发展的增长点，从三条轴线的重要性看，前两条轴线上的小城镇更应率先加速发展。
*本文参考了杨晓勇、陈高宏两同志的研究成果，特此致谢。
来稿日期：1995年5月2日；