摘要：随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，“计划”一词的色彩在消褪，“规划”一词的色彩在加重。特别是最近几年，国家空间规划体系引起了各方面的广泛关注。“两规”分属土地行政管理部门和城乡规划行政主管部门负责组织其编制和实施管理。这两个行政部门基于其行使职能的需求，形成了各自独立的规划技术标准体系、编制技术和实施途径。
关键词：空间规划；“两规”协调；路径分析
1 中国空间规划变迁的总体趋向
1.1 空间规划的地位
从国家治理体系的相对边缘走向中心位置。纵观改革开放40年以来的发展历程，空间规划越来越成为国家治理的一个关键平台。在1980年代—1990年代初，空间规划尽管受到国家层面（国土规划、区域规划）、地方层面（城市总体规划、详细规划等）的重视而得到较大的发展并起到了一定的作用，但总体上仍深受计划体制的影响，而处于“国民经济发展计划的空间落实者”角色，其地位并不非常重要。1990年代初—2000年代初，这一时期城市规划得到极大的发展，后期土地利用规划也受到了中央政府的重视和推动，但这一时期的主体思路还是促进地方的分权、竞争和发展，城市规划由于缺少强有力的自上监督，主要功能是“地方增长机器”，服务地方经济增长的目标，而不是实现对空间资源的有效管控与集约利用。国家自上而下推动的土地利用规划，只是对于市场主导所造成的资源过度消耗的一种被动响应，而不是积极有为地去引导地方发展模式的转型。总之，这一时期空间规划整体上还处于国家治理体系中比较边缘的角色。从2000年代中期至今，国家重新重视区域规划职能，除了传统延续的城乡总体规划、土地利用总体规划，主体功能区划、生态环境保护规划等多层次、多类型、空间覆盖度广的空间规划一并出现，成为国家优化国土空间开发、治理转型的重要平台，标志着空间规划开始走向国家治理舞台的中央。近年来，涉及各种空间规划的相关政策文件频频出台，从十八届三中全会首次提出建立国家空间规划体系，中央政府寄望于空间规划能够承担引领发展转型、推进国家治理体系与治理能力现代化的责任。空间规划逐渐从过去适应分权化、市场化需求的被动者角色，转变为主动、积极有为地引导经济、社会、空间发展朝着国家所希望的方向转型。可以预见，随着统一的国家空间规划的建立，它在调节地方发展模式、应对市场的负外部性方面将发挥更加有力的作用。
1.2 空间规划的目标
从服务单一目标到多元目标的过程。中国空间规划40年的变迁，是空间规划服务目标从单一转向多元的发展过程。从改革开放至1990年代初，空间规划主要服务于国民经济与社会发展计划，负责重大项目的落地，主要是重点服务于国家意志的空间落实。1990年代初—2000年代初，空间规划主要服务于地方增长联盟的政治、经济发展需要，以促进地方经济增长为主要目标。2000年代初以后，空间规划的服务目标开始发生明显的转向，多元目标的趋势日益凸显。比较明显的特征是这一时期创新衍生出多种空间规划的类型，尤其以多主题的区域型规划为代表，诸如服务于优化国土空间开发的主体功能区规划，服务于保护生态环境的生态环境保护规划，服务于优化城镇统筹布局的城镇体系规划，服务于区域城市间协调发展的城市群规划、都市圈规划等。此外，国家批复的许多国家战略区域规划都有明确的发展方向引导色彩，如鄱阳湖生态经济区规划、京津冀协同发展规划、苏南现代化建设示范区规划等。这些规划类型的出现，不仅仅是空间有关部门的技术性创新，更是当国家经济社会发展面临复杂转型问题时，试图通过空间规划来进行积极响应和主动作为的体现。当然这一时期出现了严重的多规冲突矛盾，但是在破除行政体制障碍后，中国的空间规划体系必将厘清内部关系，更好地服务于新时代国家发展的多元目标。
1.3 空间规划的角色
从不断反复走向全面重构和规范化。如前文所述，空间规划体系本身作为政府治理体系的重要组成部分，难以摆脱中央与地方关系不断反复的冲击与影响。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆中国的改革开放40年便是一个不断自我探索、试错创新的过程，没有现成的对象可以提供模仿和参照。面对日新月异的经济社会发展潮流，国家治理体系势必需要不断地做出相应调整。从改革开放初期延续中央集权体制，到1990年代大力推动分权化，再到21世纪初中央的再集权化，空间规划的功能角色也从服务国家发展计划的工具，到服务市场和地方政府利益的增长工具，再到国家对地方发展实现战略引领、刚性管控的规制工具，总体上都是为适应经济社会发展的新需要，国家治理体系不断自我革新的过程。 步入新世纪以来，空间规划体系逐渐成为中央与地方治理的重要抓手，在推进国家治理体系与治理能力现代化的战略目标下，空间规划体系必须做出新的调整。这一目标的实现，无法通过小修小补来促成，必然要求对空间规划体系进行全面的重构，空间规划最终将成为规范化、制度化的空间管理工具。
2 新时代空间规划中“两规”协调路径的研究内容与成果如下
2.1 分析了“两规”规划数据差异
对“两规”数据的空间定位、语义描述、属性特征、几何形态、演化过程和要素相互关系六要素上的异同点进行分析,总结其中引发“两规”矛盾的主要问题,并提出解决问题的可行性方案,为本文实现“两规”数据的协同提供基础和实施路线。
2.2 研究了“两规”空间规划单元层次划分方法
分析现有空间规划单元划分案例,梳理空间规划单元划分的层次性及其重要性,总结“两规”典型划分层次单元体系,研究对应层次单元的划分指标和划分方法,对“两规”空间数据实现各自的层次单元划分。
2.3 设计了基于关联模式的“两规”空间数据协同方法
针对“两规”最小单元(图斑和地块)在用地分类代码上的差异,构建了“两规”用地分类代码对照表,针对“两规”内部空间层次单元的关联,设计包含“两规”单元所属层次信息的编码结构,并进行编码,针对实现“两规”间空间层次单元的关联,设计构建“两规”空间层次单元空间关联方法,并形成具体“两规”空间层次单元关联对照表。通过“两规”空间层次单元的关联关系,实现“两规”数据协同。
2.4 以菏泽市为例进行应用验证
以菏泽市土地利用规划数据、城市总体规划数据为例,采用以上单元划分与数据关联协同方法,实现菏泽市“两规”空间单元关联,并通过关联结果对“两规”冲突用地进行检测,验证考虑“两规”空间层次单元的优势性。本研究为城市规划与土地利用规划的协同提出了一种新的“两规”空间层次单元关联方案,优化了“两规”数据的差异分析结果,为后续相关规划部门工作中对城市“两规”冲突用地的调整提供了参考。
结语
在我国现行空间规划体系中，存在着国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划、生态保护规划等多种不同的规划形式。由于各部门之间缺乏有效的协调性，各种规划在同一空间就相应的规划存在较大的差异性，存在“规划体系紊乱、规划数量过多、规划功能定位不清晰”的问题。因此空间规划中“两规”协调的应用及极大的促进了空间规划的发展。
参考文献
[1]罗超 王国恩 孙靓雯，中外空间规划发展与改革研究综述【J】2018-01-01
论文作者:马玉召
论文发表刊物:《基层建设》2019年第18期
论文发表时间:2019/10/14
标签：空间规划论文; 国家论文; 体系论文; 单元论文; 空间论文; 层次论文; 服务于论文; 《基层建设》2019年第18期论文;