农村基层民主建设推进中的非法因素分析，本文主要内容关键词为：农村基层论文,民主论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D62 [文献标识码]A [文章编号]1009-1203(2004)01-0035-03
《中华人民共和国村民委员会组织法》(为行文方便，以下简称《村委会组织法》)作为一部指导当代中国农村基层民主建设的重要法律，自1988年试行到1998年正式颁布实施至今，在农村基层民主建设推进过程中，发挥了重要的历史作用，有力地促进了农村经济发展和社会稳定。与十几年的村民自治历程相伴随，一些不符合《村委会组织法》规定的非法因素总在或大或小地对这一进程产生着影响，在某些地方，非法因素甚至已经影响和扰乱了村民自治工作的正常开展和健康运行。因此，加强对农村基层民主建设实践中的非法因素研究，认真分析其影响，提出相应的对策，对于促进我国村民自治的进一步向前推进，就显得格外重要。
一、非法因素对农村基层民主建设的影响
首先，本文中所指的非法因素，是指不符合《村委会组织法》的各种因素的总和。限于篇幅，本文仅对其中一些有代表性的因素予以研究分析。笔者通过对调查问卷的各种组合统计，发现这一结果与我国农村的发展实际是基本吻合的。虽然只是一些局部性的抽样调查，但其在一定程度上具有普遍意义。
(一)村委会选举过程中的非法因素影响
1.对选举程序的质疑
正确的选举程序是保证村委会直选顺利进行的重要环节，《村委会组织法》对此做了明确规定。从山西省绝大多数农村所进行的六次村民委员会换届选举实践来看，村民并非对此真正满意。调查问卷显示，仅有48.1%的村民认为“在本村村委会选举过程中，确实做到了秘密划票”，未超过半数；有76.6%的村民认为在村委会选举过程中计票是当众进行的；认为计票在投票结束后即时进行的村民占68.0%；计票结束后当场宣布计票结果的比例为75.6%。可见，在村委会选举过程中，能否做到秘密划票已成为村民非常关注而且其结果直接影响到选举后村庄稳定的重要问题。
2.乡镇政府对村委会选举的干预度
我们曾认为，《村委会组织法》颁布实施以后，乡镇政府会想方设法在村委会选举中利用村民对法律的无知予以干涉，以使自己称心如意的人当选。然而问卷显示，这种情况只属个别。有72.5%的村民认为，在本村未发生过“当场宣布结果后，被上级领导改变人选”的事情，仅有6.3%的村民认为发生过此事，选择“不知道”的占16.1%。这说明随着村民自治的不断深入，乡镇干部的自身素质和对国家方针政策的认知有了较大的提高，村民自治正日渐走向正规和完善。
3.影响村委会选举的内部因素
在市场经济条件下，人们的思想日趋活跃，关系日趋复杂，选举过程中的请客吃饭、送钱送物等现象就是这一环境下的伴生物。问卷显示，有20.3%的村民认为“村委会选举前，村里有人为投票而请客吃饭”，有72.2%的村民对此明确表示反对。有意思的是，有60.4%的村民“在被请吃饭后该投谁还投谁”，表现出村民政治上的成熟和对选举的认真。
家族势力在村庄选举过程中往往起着较大的影响作用。43.7%的村民认为家族势力大对当选村干部有“很大”或“有一些”帮助；有30.3%的村民认为“在本村前几届村委会选举中存在家族之间争票的现象”。对于家族之间争当村干部这一现象，村民们的看法也颇不一致，认为“对本族有利”的占9.2%，认为“历来如此”的占9.5%，有45.9%的村民对此表示明确反对，表明村民对希望通过公正程序选举出自己称心如意的村庄带头人的某种期盼。
(二)村民自治管理过程中的非法因素影响
1.村委会处理乡村关系的行为方式
调查显示，为完成上级派下的任务指标，不同的村委会采用的方法各不相同。采用“强制”方法的占11.1%，“能拖就拖”的占6.0%，“劝说和帮助”的占71.8%，其他占11.1%。从中不难发现，大多数村委会尽职尽责，能够采用合理的方法促使农民完成自己应尽的义务。
2.村民的知情权
村务和财务公开是农民最关心的问题，也是落实农民知情权和监督干部的重要途径。近几届村委会在村中有重大事件、活动时，有44.3%的村民认为村委会“经常”向村民讲解并征求村民的意见，选择“偶而”、“没有”、“不知道”的比例分别为14.6%，23.7%、17.4%；有71.2%的村民认为本村前几届村委会的财务做到了“基本公开”或“一般公开”。而本届村委会上任后，这一比例上升到83.2%，其中按规定至少半年公开一次的仅占42.7%。尽管本届村委会较前几任有了很大进步，但与国家要求还相去甚远。
3.对村委会的监督
如果村民对村务不满，有68.4%的村民会向村委会反映，有10.4%的村民会向乡镇政府反映，有4.4%的村民会找有权势的亲戚，有3.2%的村民会联系他人告状、上访，采用其他方式的占6.0%。依法对村委会进行监督，是《村委会组织法》赋予广大村民的神圣权力。从实践中暴露出的问题来看，村财务不公开，对村民的质疑不理睬，是许多村委会干部腐败变质的根源所在，也是诸多村民上访告状的重要原因。
二、村民自治实践中的非法因素分析
(一)选举程序是否规范成为村委会选举过程中的焦点议题
调查中我们发现，绝大多数村庄都能够按照《村委会组织法》要求的程序进行组织选举，问题的焦点主要集中在是否做到了秘密投票。只有做到了秘密投票，才有可能公正地选举出体现村民心愿的村委会来。调查问卷显示，认为本村做到秘密划票的比例不到一半，就是这一现象的充分说明，同时这也是许多村庄请客吃饭、送钱送物等不良风气盛行的渊源所在。保证了划票秘密，让村民放心地投自己想投的人，在一定程度上会减少和制约不良风气的蔓延。
(二)利益驱动：影响村民投票动机的决定性力量
市场经济的影响在农村村委会选举过程中得到了充分体现。在每次村委会选举之前，总有多种因素在影响和左右着村民的投票心理，票面上的选择就是村民心理斗争的产物。这种影响因素是多种多样的，来自于个人利益、村庄利益、宗族、物质诱惑等各个方面。问卷及实地调查显示，每次在村委会选举之前，拉选票是一种非常普遍的现象。笔者认为，欲当选的村民向别人表述自己的想法，请求支持和帮助，这本是一种正常的现象。问题的关键在于以何种手段拉取选票。如果欲当选者是通过公开演讲、个别表述等手段来阐明自己的主张，希望别人投票给以支持，笔者认为这种行为是完全应当支持和鼓励的；但如果欲当选者是通过请客吃饭、送钱送物等非法手段来诱惑他人的心理，那么这种行为就有贿选的嫌疑了。我们发现，多数村民对于上门拉票、请吃、送钱物表示反对，大多数村民碰到上述情况，即使当面不拒绝，在投票时还是会按自己的意愿投票，这也在一定程度上说明了秘密投票的重要性。由此可见，影响村民投票动机的最大因素归根到底还是一种利益关系。谁能给自己、村庄带来更多的利益，这一票就投给谁，投上自己一票，就等于寄托了一个对改善当前处境的希望。
对于家族势力在村庄选举过程中的影响，这也是一个普遍现象。笔者在调研中发现，这种情况几乎在每个村都有，但并不像有的论文中所说的那样夸大。仔细分析，其实归根到底还是一种利益关系，不过是希望同宗族的人当选后能给自己有所照顾，带来一些特殊的利益，或者是惧怕其他家族的人当选后给自己小鞋穿，使自己的利益受到影响。这种现象随着村民素质的不断提高，其影响将逐渐减小。
(三)正确处理乡村关系是新形势下农村基层民主建设不断推进的有力保障
实行村民自治后，乡政府对村委会由原先的上下级领导关系变成了指导、支持和帮助，而村委会只是协助乡政府开展工作，并且《村委会组织法》明确规定，乡政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。在当前形势下，这就把乡政府置于一个非常尴尬的境地，既要在各村委会的配合下，按照政策完成上级政府交给的各项任务，又不能干预村委会选举，保证自己中意的人当选。一旦各村选出的村委会主任与乡政府拒不合作，那么乡政府的各项工作就很难进行下去。
笔者在调查中还发现，有些乡镇领导干部直言不讳地承认自己在村委会选举中的诱导作用，甚至公开表示了对《村委会组织法》的疑虑。造成这种情况的原因主要有两个方面，一是有些乡镇干部思想认识不到位，没有充分认识到扩大农村基层民主、实行村民自治的意义，而是认为村民自治太麻烦，对推进村民自治有明显的被动和抵触情绪；二是工作方法不适应，仍然习惯于过去的“领导”身份，习惯于指挥命令的传统工作方法，不会运用民主、法治的方法开展工作、解决问题，从而使基层的工作陷入了两难状态。
(四)加强监督是保证村委会正确行使权力的重要途径
村委会的权力来自于全体村民，理应受到村民的监督。这种监督在农村中主要体现在及时进行村务公开和财务公开等方面。通过调查发现，不少村庄都进行了村务和财务公开等方面。通过调查发现，不少村庄都进行了村务和财务公开，但还远未达到国家的要求，如有的村只公开财务不公开村务，有的村公开财务但不经常，还有的村有问题的不公开、没问题的才公开，甚至有的村务、财务都不公开。离开了村民的监督，村委会正确行使权力的动力便大打折扣。这些非法现象的存在，既是许多村干部违法乱纪、最终走向犯罪深渊的根源，也是导致村民上访的一个重要原因。
三、群策群力，与时俱进，努力开创农村基层民主建设新局面
在一个有着13亿人口、9亿农民的人口大国推进村民自治，扩大基层民主，是一项前所未有的伟大实践，也是世界发展的潮流。对于农村基层民主建设中出现的各种问题，我们也应与时俱进，不断探寻解决的新思路和新方法。
第一，正确对待贿选举报，确保村委会选举工作的正常进行。按照法律规定，“贿选”是指在村委会选举过程中，为达自己或跟自己同派系的人当选之目的，采用吃请、钱财拉拢选民的一种违法行为。面对实践中出现的各种复杂局面，笔者认为，少数人在选举中举报“贿选”，可视为贿选嫌疑，一般不宜立即着手查处，而应采取对候选人和选民教育的措施加以制止。因为一方面法律并未对构成贿选的财物价值作出具体的界定，送一支烟、一盒烟、一条烟、一箱烟，到底哪个算哪个不算，在实践中很难界定，尤其是在农村这种亲情宗族交错、人际关系较为复杂的群体环境中。另一方面，在市场经济条件下，人们思想活跃，如果一有举报就立即追查，则会造成选举工作的混乱。当举报贿选人数(有选举权的村民)多达选民总数的五分之一以上时，村选委会则要立即上报，有关部门就要组织查处。这是因为五分之一基本上反映了民意，同时也达到了《村委会组织法》所规定的被举报人当选后的罢免联名人数。反之，举报便查或者举报不查都会违背民意，很有可能造成村委会选举的中断并带来隐患。
第二，教育引导和规范程序相结合，公正推选村民信得过的村庄带头人。针对调研中暴露出的选举程序不规范问题，笔者认为可通过两个途径来予以解决：一是要加大教育和宣传力度，尤其是通过对《村委会组织法》及相关法规的宣传，提高广大村民的法律素养，使他们知法、懂法，学会利用法律武器对整个选举过程进行监督，维护自己的正当权益不受侵犯。二是有关部门要重视对选举组织者的选前培训工作，使他们熟知《村委会组织法》内容及地方制定的《实施办法》细则，牢固树立依法办事和全心全意为村民服务的信念，严格按照《村委会组织法》及各地自行规定的选举程序组织村民进行选举，绝不能有丝毫的松懈和不负责任，确保选举工作按照法定的程序顺利进行。
第三，建立健全村务公开和民主管理制度。目前，绝大多数村庄都实行了村务公开，但真正做到真公开、常公开，公开、公正、公平地办理村务，让老百姓确实满意的并不是很多。笔者认为，要想让村务公开不走过场，不走形式，在实践中必须做到：一是要形成一种制度。可在乡镇范围内规定统一的公开时间表，上级有关部门可定期或不定期地进行检查。同时要建立村务公开档案，便于上级检查和群众监督。二是公开的项目必须齐全、清楚。尤其是村民比较关注的村中收支情况、婚姻及计划生育、电价及电费收缴、宅基地发放等，村委会必须全面详尽地予以公开。只有真正地做到村务公开，才有可能调动起广大农民参政议政的积极性，才有可能实现农村的社会稳定和健康发展，充分体现社会主义民主。
四、发展社会主义民主的有益启示
江泽民在党的十六大报告中指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”这一工作开展的好坏，事关我国在世界上的形象，事关建设富强民主文明的社会主义宏伟大业。非法因素作为基层民主政治建设推进中出现的新问题，我们应该与时俱进地采取辩证的态度，既不能漠然视之，任其发展，也不能谈虎色变，借此否认村民自治十余年来农村基层民主建设取得的大好局面。毕竟在我们这样一个人口大国，扩大基层民主建设是一项开拓性的伟大实践，在这一过程中，既无现成经验可供借鉴，也无深刻教训可供吸取，只能是边发展，边规范，边普及，边完善，一些非法因素的出现也是社会主义初级阶段国情下不可避免的现象。对于非法因素造成的影响以及由此带来的种种问题，只要我们持以正确的态度对待它，研究它，分析它，解决它，探寻对策，推而广之，也可以变坏事为好事，积累经验，少走弯路，以此促进我国基层民主建设的长久发展。相反，可怕的是人们对非法因素的漠视与麻木，任其泛滥，那才是真正的悲哀。我们有理由相信，在中国共产党的正确领导下，在全国人民的共同努力下，只要我们坚定不移地推进基层民主政治建设，及时总结成功的经验和失败的教训，正确认识和处理基层民主政治建设过程中出现的各种非法因素及其影响，我国的基层民主建设、乃至社会主义民主大业一定会获得更大的发展。
收稿日期：2003-12-05