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收稿日期：1996年2月29日
提要 本文在总结历史与现实的教育行政组织运行经验与教训的基础上，提出教育行政组织机构改革要适应市场经济条件下教育发展的需要，做到机构精简，高效率运行，应注意处理好以下六种关系：即教育行政组织机构与政府机构的关系；教育行政组织层级与国家行政组织层级的关系；各级教育行政组织机构之间的关系；教育行政组织机构与各级政府其他职能部门中教育行政组织机构之间的关系；教育行政组织机构与学校的关系；教育行政组织机构与社会的关系。
关键词 教育行政 机构改革 关系处理
教育行政是国家各级教育行政组织机构为实现教育目的，依法对各类教育事业及所属教育机构所进行的管理活动。这种管理活动是依托教育行政机构这一特定的专业性行政组织得以开展的。教育行政组织机构作为教育行政权利的载体，作为教育行政管理活动的主体，规划着全国各地区的教育事业，指导和协调各级各类教育与学校的工作，主管着各种教育事宜。因此，教育行政组织建置及其遵循的原则、教育行政组织的结构及其设计，教育行政组织机构的改革及其要求等，便为人们所重视和研究，并取得了重要的成果。受此影响，教育行政组织机构的改革也取得了一定的进展。但毋庸讳言，当前教育行政组织机构的建置仍欠合理，教育行政组织机构作用的发挥仍不理想，教育行政组织机构改革依然阻力很大，一些地方教育行政组织机构改革甚至出现了盲目性和随意性等等。我们认为，教育行政组织机构改革要适应市场经济条件下教育发展的需要，做到机构精简，并达到高效率运行，应注意处理好以下六种关系：
一、教育行政组织机构与政府机构的关系
教育行政组织机构与政府机构究竟是隶属关系，还是独立自主的关系，对于教育行政组织机构的建置及其作用的发挥有重要影响。我国自古代开始便形成了“政教合一”的传统。到了近代，由于社会动荡、政潮起伏、政局频变，教育行政也因此深受影响，难以发挥作用。故“五四”之后形成的教育独立运动，便要求教育行政独立，使教育行政立于政潮之外，保持中立或独立地位。国民政府时期，教育行政又渐入“政教合一”状态，尤其是省及县级教育行政表现得更为突出，县级出现县长直接管理教育的状况。1949年建国以后，教育行政组织机构与政府机构的关系逐渐清楚，即教育行政组织机构是政府行政组织的组成部分，为政府专门管理教育的职能部门。
但是，教育行政组织机构在建国后几十年的发展过程中却有不少波动和起伏，文化大革命期间更受到极大的损害，没有起到教育行政组织机构的作用，对教育事业产生了不利的影响。因此，近年来，在进行教育行政组织机构改革的过程中，便有使教育行政保持独立、教育行政组织独立建置的主张。其实，政府行政组织与教育行政组织机构的关系是整体与组成部分、主体与从属的关系应是明确的：“教育行政组织是国家行政组织的组成部分，是国家行政组织系统中的分系统。……教育行政组织从属于国家行政组织系统，具有国家行政组织的诸种特性；它处于系统之中，具有一定的国家行政权，并代表国家行使这种权力，它的设置和活动，服从于国家整体利益和部署”[1]。但是，教育行政组织机构对国家行政组织机构的从属性，只能是相对于依法对国家社会生活的诸领域进行管理的整个政府而言的，教育行政组织机构与其他专门性职能管理机构不是从属关系，而是并列、平等的关系。鉴于教育事业发展的特殊性，1985年中共中央决定成立国家教育委员会，“负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制改革。”[2]成立国家教育委员会及随后采取副总理或国务委员兼任教委主任的举措（省级、县级也采取了相应的举措），是试图调整教育行政管理机构与政府其他专门性职能管理机构的关系，使教育行政管理部门能够有效地协调其他各部门力量推动教育事业的发展，改变实际状态中教育行政组织机构对其他部门的“依赖或求助”状况。但是，近年来教育行政组织机构相对于政府其他专门职能部门而言，其地位有所下降，如教育行政管理主要负责人在政府中的行政地位的下降，教育行政工作对政府其他职能部门的“求助”状况又开始出现，并影响教育行政组织机构职能的发挥及教育行政效率的提高。因此，当前教育行政组织机构应在明确与政府机构关系的基础上，一方面充分利用政府力量来推动教育的发展；另一方面应争取教育行政相对独立自主的地位，提高教育行政组织机构的权威性及对政府其他职能部门的协调与统筹能力。
二、教育行政组织层级与国家行政组织层级的关系
自古以来，国家为了加强对各地区的管理，将全国划分为范围大小不一的行政区域，并由此形成了行政组织系统的不同层级。由于教育行政组织机构隶属于政府行政组织系统，故教育行政组织系统的层级往往同国家行政组织的层级一致，即教育行政组织的层级与国家行政组织的层级是对应关系。当前，我国政府行政组织的纵向层级是中央政府、地方政府和基层三级，而地方政府包括了省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（市、区）三级，因此，我国政府行政组织的层级实际是：中央、省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（市、区）、乡（镇）五级。与之对应，教育行政组织便有了国家教委、省教委、地区教委、县教委、乡（镇）教委五个层级。
在我国，教育行政组织层级与政府行政组织层级的对应，经历了一个很长的发展过程，到了近代才渐趋一致，其对应的先后顺序是：中央→省→县。在新中国建立前，地（市州）或（府州）和乡（镇）并没有健全的教育行政组织机构与相应的政府行政组织层级对应。新中国建立以后，教育行政组织机构的层级才完全与政府行政组织机构的层级相对应。值得指出的是，地级教育行政组织机构与乡镇教育行政组织机构，曾是作为省级教育行政与县级教育行政的派出机构，分别协助省级与县级教育行政组织机关开展工作，起上传下达的作用。
近年来，在政府行政体制的改革发展过程中，出现地市合并“市管县”的形式，地级市政府成为省县之间的一级政权组织，这样地市级教育行政组织机构作为派出机构的性质改变，转而变成相应政府机构内的职能部门，由对教育行政管理的较“虚”状态，转而变为“实”。与此同时，随着基层政权建设的加强和“分级办学、分级管理”体制的形成，乡（镇）教育行政组织机构的建置和作用就显得越来越重要，它相对于县级教育行政组织机构的派出性质也就发生了很大的变化，直接主管着本乡镇的教育事宜。当前需要研究的是，在地方教育行政组织系统中，地市级教育行政组织由省级教育行政派出机构变为一级政府职能组织，工作由“虚”变“实”后，其与省级教育行政组织及县级教育行政组织的关系如何处理？过去其主要起上传下达的桥梁作用，现在则要对所属县（市）进行直接的管理，省级教育行政对县级教育行政的管理增加了一个层次，县级教育行政组织与省级教育行政组织之间的沟通增加了一个不能绕过的环节，这对于教育行政组织系统的功能发挥和教育行政组织工作效率将产生什么影响？乡镇教育行政组织由县级教育行政组织的派出机构变成与之相应的政府职能部门后，在经济文化条件好的乡镇发挥了应有的职能，对促进所辖区域教育的发展起到了重要作用，但在经济文化等条件比较落后的乡镇却难以起到应有的作用。譬如，当前一些乡镇教师工资发放无着落，就与乡镇教育行政机构缺乏统筹能力有关。所以对应政府行政组织的层级设置不同层级的教育行政组织，不能简单地进行“分级办学，分级管理”，还应划定不同层级教育行政组织机构之间的权限，即处理好各级教育行政组织机构之间的关系。
三、各级教育行政组织机构之间的关系
我国从中央到省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（市、区）、乡（镇）五级教育行政组织机构之间的关系，从其对应的政府行政组织系统的层级而言，是一种上下级关系。但这种上下级关系的表现形式并不是硬性的层级制约关系。中央教育行政组织机构对地方教育行政组织机构（主要是省级）而言，是宏观上的指导、检查、审核、协调、评估、督促关系，而不是一种直接的上下级关系，即中央教育行政组织对省级教育行政组织机构的建置、人员配置、任免以及地方教育事宜的管理，不能进行直接的干预和控制。同样，省级教育行政组织对地级或县级教育行政机构，地级教育行政组织对县级及乡镇教育行政组织也不能进行直接控制，也只能是指导、检查、审核、评估、督促的关系。这就是说，上一级教育行政组织与下一级教育行政组织之间不是硬性的层级制约与隶属。一级教育行政组织主要是省级、地级、县级教育行政组织与上一级教育行政组织发生关系时，也与同级政府组织发生关系，还与下一级教育行政组织发生关系。
必须指出的是，教育行政组织是强化与同级政府组织的关系，即积极加强与政府的联系，努力争取政府对教育的支持；还是强化与上级教育行政组织的关系，即积极加强与上级教育行政组织的联系，争取其对本地区教育发展的支持，亦或是加强还是弱化对下一级教育行政组织的控制？在我国教育发展史上，古代中央与地方教育行政组织之间没有直接的隶属关系，教育行政组织主要强化与同级政府的关系，通过强化这种关系来调动政府官员办学的积极性。在近代，则主要是强化教育行政组织系统的上下级关系，各级教育行政组织之间形成较直接的上下级和领导与被领导关系。如省级、县级教育行政组织主要负责人的选任须分别报请上级教育行政组织审议、批准，或由上级教育行政组织提议任命以突出教育行政组织的系统性、自主性及权威性，便于整个教育行政组织系统职能的发挥。
当前，地方教育行政组织的发展状况，是强化了与政府行政组织的关系，相反，却弱化了与上级教育行政组织的关系及下级教育行政组织的关系。这种状况，对教育的发展，有利的方面是促使了教育行政组织加大对政府行政组织的依附和工作力度，促使政府负起发展教育的责任，在教育上真抓实干。然而不利的一面，则是教育行政组织行为也可能过多受政府其他行为左右，出现盲目建校、盲目讲速度、讲规模，或把教育当作软任务而忽视投资，甚至转挪教育经费的情况。因此，教育行政组织机构改革在强化与政府关系的同时，要强化而不是弱化与上级教育行政组织的关系。这就需要上一级教育行政组织有对教育的统筹协调能力，宏观调控能力。当前尤其应注意加强中央教育行政组织、省级教育行政组织、县级教育行政组织的宏观调控能力。这是因为我国幅员辽阔，发展非常不平衡，东部、中部、西部经济文化发展差异较大，即便在县一级教育行政组织所辖范围内，乡镇发展差异也很大。为求得国家和地区的整体进步与发展，国家、省、县必须对贫困地区的教育、不发达地区的教育、艰苦行业所需的教育给予支持。同时，“教育作为一种促进和实现社会公正和平等的活动，它总是通过对教育机会均等的不断追求和不同程度的实现，使人们获得适合自身发展的机会，缩小差别，调节社会冲突。”[3]这只有强化上一级教育行政组织的功能，使其具有教育资源（人、财、物等）的配备权方能做到，至于与下级教育行政组织的关系，原则上应相对弱化，即减少对下级行政组织的控制，以充分调动下级教育行政组织的主动性、积极性、创造性为原则。
四、各级教育行政组织机构与各级政府其他职能部门中教育行政组织机构之间的关系
在教育行政组织机构与政府机构的关系中，曾提及教育行政组织与政府其他职能部门的关系，这是在并列、平等地位上而言的。作为政府专门管理教育的职能机构的各级教委，关于教育的所有事宜，均属其管辖范围，而政府其他职能部门内的教育行政组织机构只负责所属部门或行业的教育事宜。各级教委与各级政府中的部委、厅局、科局等是平等的地位，而与部委、厅局及科局中所属的教育行政机构，在权限、级别上是上下级关系。但这里的上级却不能对下级进行直接干预与控制，各级教委对不同行业、部门的教育进行管理、发生作用，要经过这些部委、厅局、科局中的教育行政组织。因此，教委对其他职能部门中的教育行政组织也只能是业务上的宏观指导、检查、审核、协调、评估、督促的关系。
在近几年的发展过程中。政府其他行业、管理部门或职能部门的教育行政管理有不断削弱的倾向，并影响到这些部门所办教育的发展。建国几十年来形成的中央各部委、省市有关厅局等举办高等教育、中等教育以及初等教育的格局，尽管存在着条块分割、“小而全”、规模效益不高等弊端，但却有利于调动各部门的办学积极性，有利于根据行业、职业特点组织和安排教学，更好地贯彻理论联系实际的原则，满足职能部门和行业，尤其是对国计民生影响甚大而条件相对艰苦行业的人才需求。然而在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，职能管理部门强调突出行业特点，视所办教育为沉重包袱，以强调各级政府，尤其是各级教委办学责任为由，试图分离或剥离原已承办的教育任务。一些地方政府的教育行政部门缺乏深思熟虑，轻易将职能部门或行业的办学任务揽为己有。我们认为，职能部门办学对行业的发展利大于弊，职能部门视办学为包袱是短视行为；政府教育行政部门承揽部门办学任务是脱离实际之举。在当前各级教委办学任务十分繁重，教育投入短期内难有大的改善，而国民对教育需求又持续旺盛的情况下，各级政府教育行政组织不宜轻易将部门或行业所办教育收归。相反，应进一步强化各部委、省市厅局以及市县科局主办教育的职责，调动其办学的积极性，适当扩大部委、厅局等职能部门中教育行政组织的职权，促其把所办教育办好、管好。
五、教育行政组织机构与学校的关系
学校是教育行政组织机构管理的主要对象，教育行政组织机构活动的终点是各级各类学校。但学校作为从事实际教育教学活动的实体，也是由国家审核、批准成立的一种组织，它不是教育行政组织的分支机构或附属机构，而是具有法人地位、相对独立的教育事业单位。因此，教育行政组织机构与学校的关系既不同于教育行政组织机构与政府的关系，也不同于各级教育行政组织机构之间的关系。由于我国各级各类学校主办者的多样性，故教育行政组织机构与学校之间的关系不能简单地概而言之，而应作具体分析。中央、省级、地级、县级教育行政组织机构与学校的关系包括三个层次：一是与学校的一般关系；二是与直接主办主管学校的关系；三是与职能部门或行业所办学校的关系。可见教育行政组织机构与学校关系的复杂性。在此只就其主要的方面谈点粗浅想法。
关于教育行政组织与学校的一般关系，应是宏观调控与微观实施的关系，一般指导与具体执行的关系。教育行政组织主要是通过制定政策、方针、法规、计划对学校进行规范、指导，通过检查、督导、评估以及提供教材、教学计划、信息等对学校施加影响和为学校服务。学校在坚持教育方针、政策、法规和执行教学计划的情况下，组织具体的教育、教学活动及由此对学校所进行的常规性管理，教育行政组织不得干预。但长期以来，教育行政组织直接干预学校教育教学过程、学校内部管理过程的情况十分严重，致使教育行政组织机构工作繁杂，任务繁重，以致内部机构设置日益庞大，机构精简困难。这实际是没有摆正教育行政组织与学校关系的结果。
关于教育行政组织与其直接主办主管学校的关系。教育行政组织都有自己直接主办主管的学校，所谓直接主办主管有三个特点：一是学校经费和设备由其筹拨配置；二是学校教职员的编制及其主要管理人员由其安排、任免；三是学校招生规模及发展规模由其审核批准与控制。教育行政组织与这类学校的关系，无论是哪一种类型、何种层次，常不好处理，存在不少矛盾。由于是直接主办主管，往往学校成为附属机构，被管得很死，学校没有自主权，缺少活力。因此，需要适当扩大这类学校办学的自主权，主要是扩大学校校长的管理权限。
无论是哪种教育行政组织，其与学校的关系还有与不同级别学校关系的区别，即教育行政组织与高等学校、中等专业学校、普通中小学的关系等有差异。譬如，高等学校的自主权应大一些，普通中小学的自主权相对小一些。到目前为止，高等学校还没有明确实行校长负责制，中等及以下学校却实行了校长负责制。因此，教育行政组织与各级各类学校的具体关系如何处理，还有待进一步深入细致地研究。
六、教育行政组织机构与社会的关系
有效地动员和组织社会力量支持教育事业，调动社会各界投资教育的积极性，形成社会各界参与办学的新局面，是教育行政组织的重要职责。我国是穷国办大教育，全靠政府办学及行业或职能部门办学，满足不了人民群众对文化教育的需求。与此同时，在广大人民群众中却蕴藏着办教育的巨大热情与潜力，能否将其发掘出来，与教育行政组织所制定的方针政策以及工作力度有密切关系。另外，要使教育决策民主、科学化、也需要有社会力量的参与。但在现行的教育行政组织系统中，缺乏动员、吸纳、组织社会力量投资教育、主办教育的统筹机构。在我国近代教育行政管理体制发展过程中，有一条重要的经验，就是在建置教育行政管理机构，发挥其功能的过程中，非常注重处理与社会的关系。尤其是地方教育行政组织，在建立过程中开始注意吸收社会有志教育、热心教育的绅士参与教育行政管理，注意在教育行政决策过程中让他们提供咨询和建议，同时也让他们参与谋划教育的发展。“五四”以后，处理与社会的关系，更成为地方教育行政组织机构建置的一个出发点。如提出在省级教育行政组织中设参议会，以省教育厅为执行机关，参议会为建议、审核及咨询机关。在确立县级教育局制时，则明确规定各县教育局设董事会为参政机关，由办理教育卓有成绩者和从事实业或办理地方公益有声誉者担任，审议县教育方针、计划，筹划县教育财产，审核县教育预算决算等。近现代政局动荡，国势阽危，经济贫困。但近现代的教育在艰难中曾一度有所进步和发展，这与动员、吸纳社会力量支持教育、投资教育、主办教育密不可分。根据历史的经验和我国的国情，尤其是多种经济成份的发展，多种民主党派和社团存在的情况，我们认为，地方教育行政组织宜增设参议会或董事会，作为动员、吸纳、组织社会力量办学的统筹机构及教育行政政策的咨询机构，以强化教育行政组织与社会的关系。
谈教育行政组织机构改革应正确处理的几个关系，最终要落实到教育行政组织内部诸机构关系的调整上。现行的教育行政组织机构，主要是在计划经济管理体制状况下形成的，随着市场经济体制的建立以及在市场经济发展过程中教育出现的新情况，教育行政组织内部机构势必进行改革调整，要使这种改革调整科学化，就必须正视和处理好上述六种关系。关于如何改革调整，应因事因地制宜，不可片面追求一致。我们认为，进行教育行政组织内部机构的调整改革，在处理好上述六种关系的基础上，应朝着强化决策指挥系统、咨询反馈系统、监督系统、相对弱化执行系统的方向动作。鉴于文章篇幅有限，关于教育行政组织内部机构的调整改革问题，笔者将另作专题论述。
注释：
[1]张济正等主编《教育行政学通论》，华东师范大学出版社，1992年版，第91页。
[2]参见1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》。
[3]谢维和：《我国教育管理体制改革的走向及其分析》，《教育研究》，1995年第10期。