欧盟国家养老金改革评析及其启示，本文主要内容关键词为：养老金论文,启示论文,欧盟国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
各欧盟国家养老金体系的结构及其实施范围存在着巨大差异，一般有两种模式：其一是“俾斯麦”模式，即国家对退休者负全责的模式；其二是“贝弗里奇”模式，即政府强制提供的养老金只对最低生活标准提供保证，而以公共或私人管理的强制或自愿养老金为补充。但这两种模式却都以工薪税（或强制性缴费）作为融资方式，并参照个人工作年限和职业生涯内个人收入的平均水平来确定养老金的给付标准，这说明它们都属于典型的现收现付DB（注：文中DB(defined benefit)的指待遇确定型养老金，DC(defined contribution)是指缴费确定型养老金。）型的养老金制度。近年来，这种现收现付DB型养老金的制度缺陷日益显现，各成员国先后开始致力于改革其现有的养老金体系。
一、欧盟国家养老金改革的着眼点：双重问题
由于“白色浪潮”和欧盟一体化的冲击，欧盟国家养老金体系改革具有不同于其他国家和地区的特殊性，即在其制度设计和选择时的着眼点有两个，或者说要同时解决两个问题——财政可持续性与便携性，也就是美国著名经济学家Feldstein[1]所称的“双重问题”。
（一）现收现付的养老金支出压力不断增大，财政面临可持续性危机
在欧盟国家，造成现收现付的养老金模式支出压力不断增大的一个原因在于人口逆向发展趋势。20年以前，人们还普遍认为，欧洲的人口逆向发展趋势仅仅是因为战后婴儿潮出生人口即将退休引起的暂时现象，但现在人们已经逐渐认识到低出生率和高寿命预期是导致赡养率在2040年之前不断提高的主要因素：欧盟人口最低出生率应是2.1‰，而早在20世纪70年代末该比率就已经下降到了1.7‰[2]，此后始终徘徊在这个水平。这导致已经很高的老年赡养比继续明显上升，其65岁以上人口与15-64岁人口的比例，从2000年到2040年将翻一番，由约23%提高到46%[3]，即欧盟国家面临着比其他地区更为严重的人口老龄化问题，现有养老金体制必将变得不可维持。
（二）现行养老金模式阻碍了劳动力在欧盟大市场内的自由流动
对欧盟来说，对现收现付制进行改造或改革源于另一个独特的地区性问题，即欧盟各成员国目前普遍采用的DB型现收现付制，由于在养老金的缴费比率、最低参保的年限、领取全额养老金的条件、指数化方式、养老金给付的计算方法和计算公式及政府对养老金的财政责任等方面都存在比较大的差异，养老金给付的便携性较差，这已经成为阻碍劳动力自由流动的一个重要因素，对经济一体化进程产生了一定的负面影响。
二、欧盟国家养老金改革的政策模式
由于养老金是一个涉及政治、经济和社会等多方面的问题，而欧盟各成员国在政治、经济、社会、文化等多方面存在巨大差异，并且现有养老金体系如上所述也是千差万别，因而对不同国家言并没有统一的改革模式，但是概言之主要有以下几种：
（一）参量式改革
在某种意义上参量式改革是解决养老金收支不平衡问题的最直接方法。欧盟国家实施的参量式改革的政策措施主要包括：(1)提高领取养老金的标准，如提高领取全额养老金所需的工作年限等。法国对其公共部门的雇员就实行了这一改革。(2)改革养老金支付的指数化方法，例如：将与收入指数挂钩改革为与价格指数挂钩；将与税前工资挂钩改革为与税后真实工资挂钩。英国和德国先后在20世纪80年代早期及90年代进行了这一改革。(3)改革养老金计算公式的计算方法，例如：将原先公式中的“最终收入”或“n年中的最高收入”改革为“一生中的平均收入”等。芬兰、英国等一些欧盟国家进行了这一改革。
（二）鼓励延迟退休
一些欧盟国家致力于鼓励延迟退休，其所采取的相关措施主要包括两个方面：(1)提高法定退休年龄。其一是如德国、英国、比利时等将原来较低的女职工法定退休年龄提高到男职工水平；其二是如德国随人口预期寿命的延长而提高法定退休年龄。(2)鼓励老年职工继续工作、推迟领取养老金时间。如瑞典、西班牙、荷兰等国已经通过改革，允许那些希望多工作几年的老龄雇员继续工作；德国则鼓励退休者参加半日制等部分时间工作，并对提前退休者采取扣除部分养老金的处罚措施。
（三）建立“预筹基金”
所谓建立“预筹基金”，也就是说在现收现付的基础上，征收比满足当前支出更多的缴费，并用剩余的缴费成立一个基金以投资于政府债券或公司股票，以满足未来增长的需求。北欧各国均以0.5个百分点的保费建立起一个相当于两年养老金支出的储备基金。最近，这类储备基金在爱尔兰、西班牙、葡萄牙、法国等国也相继建立。
（四）走向多支柱体系
为人熟知的由世界银行所倡导的多支柱体系是指在强制性、公共管理和无基金积累的公共养老金计划之外，建立强制性、私人管理和基金积累的第二支柱，提高整个养老金计划中的第二支柱的比重，扩大养老金的私有化比例。在欧盟各国近年的改革中，建立多支柱型养老保险体制已成为一种趋势。例如在荷兰，将通过其在2005年开始正式实施的改革措施，建立起三支柱体制；英国、德国、西班牙也通过改革形成了两支柱体制：基本保险加补充保险。
（五）实行“名义账户”（nominal defined contribution，简称NDC）制
从很多方面来看，NDC制可以被看作是现收现付DB制和DC制的混合物。类似于现收现付DB制，NDC制的资金来源于工薪税，用于当前退休人员的养老金支付。但不同之处在于，NDC制建立了个人账户，并将其缴费记入帐户，但是并没有真实的资产与账户相对应，只是在退休领取养老金时个人账户中的“名义资产”即可被年金化，因而相对于现收现付制而言，NDC强化了缴费和待遇之间的联系。在NDC制中，为消除通胀对养老金支付的影响，养老金的给付一般都予以了指数化。意大利、拉脱维亚、波兰、瑞典等欧洲四国于1995年、1996年、1999年先后实施了NDC制。
三、对欧盟国家养老金改革的评析
（一）参量式改革
在欧盟国家中参量式改革影响最大，Chand和Jaeger认为向完全积累制转变因转型成本巨大，在财政上不一定可行，而进行参量式改革，可以根据中长期财政平衡以及财政稳定性程度来决定养老金给付标准的变动[4]。Disney也指出，由于激进的完全积累制的改革在中短期会对传统的财政平衡产生负效应，政策制定者因其希望维持财政平衡的目标偏好，就会支持有助于改善预算的改革[5]。对于大多数在高福利制度中成长起来的欧盟国家的国民而言，在思想上接受变化较大的养老保险改革还需要相当长的时间，渐进的参量式改革也就成了许多国家现实的选择。然而，由于参量式改革本质上是既得利益格局的调整，涉及到千家万户的切身利益，其实施存在着较大的政治风险，改革进程必然十分缓慢。
首先，参量式的改革措施对受影响人群没有什么益处。起初，年轻的工人也许能够因较低的工薪税率而获益，但是除非完全缺乏远见，在将来他们自己也要成为领取养老金的人，也要接受养老金被削减的现实，而年长的工人以及领取养老金的人将立即感受到养老金支付标准降低给他们带来的损失。正如与法国、德国、意大利及其他一些国家公共养老金改革相联系的政治动荡所表明的，这是一个充满风险的政治策略。
而且，参量式改革是基于财政不平衡而提出的，而当经济形势好转时就出现了反对这些改革的声音。因为是将来的后代人支付现有财政所负义务的成本，在经济状况好转时，政治家会向选民许诺其当选后将降低退休年龄或提高养老金的支付标准，这就是现收现付的养老金体系不能为其财政责任担保的基本道理所在[6]。
（二）鼓励延迟退休
通过提高老年劳动者就业率以减少领取养老金的人数，也是维持现收现付制收支平衡的一种方法。然而，在20世纪60年代后的欧盟国家，老年劳动者的就业率却持续下降。因为大量研究文献认为，在欧盟国家，晚年从事工作存在着机会成本。通过继续工作，一个人能够获取额外的收入，并且通常在接下来退休的时候能够提高养老金的领取水平。但是，超过一定的年龄（如55岁），一个人如不退休其将放弃养老金收益。考虑获取收入的方式、养老金增值率、对工作和闲暇的偏好以及在不同年龄上的预期寿命，则存在着一个最优的退休年龄。而且，对是否继续工作的决定取决于工作和直接退休之间的价值对比。如果养老金增值不是特别的多，以及死亡的危险将随年龄的增长而提高，那么继续工作会使总财富的价值下降，继续工作的机会成本将会不断提高[7]。Keenay和Whitehouse的研究表明[8]，希望在养老金体系中对退休基本保持中立的国家，其实际的税收政策则对工作产生了更多的负激励，而欧盟各国的养老金体系正是如此。同时，相关研究指出[9]，在人口老龄化的压力下，欧盟国家通过减少老龄工人的经济活动参与率来降低失业率的政策至多是一种短期政策，不仅不能提高年轻人的就业率，相反还会增加养老金支出的负担。
这样，由于现收现付制对减少养老金领取者的要求，以及欧盟委员会制定的2010年老龄工人的就业率目标，都使得更多的国家开始致力于通过调整相关的税收政策、改革养老金设计以鼓励延迟退休。然而，如今仍有一些欧盟国家（特别是一些转轨国家）老年工人的就业率却持续下降，这说明鼓励延迟退休将继续是欧盟国家养老金改革的一个方向。
（三）建立预筹基金
与其他改革相比，建立预筹基金有一个明显的吸引人之处：它缓解了人口老龄化所带来的压力，与纯粹的现收现付制相比，其缴费率对人口以及其他经济因素的变化并不敏感，而且也没有完全积累制所引致的巨大转型成本。实际上1945年之后，在某些国家逐步建立并完善养老金制度的过程中，预筹基金作为这些国家建立养老金储备的一种手段就被建议使用过[10]。欧盟委员会在对欧盟国家养老制度经过认真评估的基础之后，于2002年7月发表的一个研究报告十分谨慎地为其成员国和候选国推荐并设计了两个“改革蓝图”，其一就是向预筹基金的DB制和部分私有化的DB制转型。
然而，各国政府并不愿意将这种储备作为缓解当前预算约束的方法，正如Kotlikoff所说[11]，如果社保储备基金全部投资于政府追加发行的国债，预付积累制在既定的环境下其缴费负担将类似于现收现付制。因而，那些试图将预筹基金作为公共养老金计划一个组成部分的国家，不得不为公共养老金计划积累的储备基金寻找令人放心的保值增值渠道。
（四）多支柱体系
虽然私有化的DC型完全积累制恰好可以解决欧盟国家的“双重问题”，然而由于巨大的转型成本，对欧盟大多数国家来说并不具有可行性。因而一些欧盟国家，如丹麦、荷兰和英国等国，就将建立转型成本较小且可以部分解决财政可持续性和便携性问题的多支柱体系，作为其养老金改革的当然选择。在多支柱体系中，强制性的养老金计划是现收现付的，另外还有一部分是积累制的，这使其具有以下优点：
1.它使政府容易区分减轻贫困和收入替代两个不同的目标 多支柱体系使一个国家可以在减轻贫困和收入替代二个目标之间加以区别，前者可以通过较小的现收现付计划或由税收筹资的公共养老金达到，而后者可以由缴费率为10%～13%的强制性基金积累养老金达到。
2.它为一国的退休金支付建立起了风险分散机制，这是多支柱养老金计划的一个主要优点 虽然不能完全预测经济长期发展中所面临的所有风险，但是“不要把所有的鸡蛋放在一个篮子”的原理告诉我们，现收现付养老金和基金式养老金的资产组合可以通过降低养老金的支付风险而增进社会福利，即多支柱体系能比单支柱体系提供更好的风险回报。
3.多支柱体系可以明显地缓和转制问题 丹麦、荷兰和英国等国的实践经验表明，一些私有化收益和适度债务融资的组合在前十年能弥补转制所造成的财政资金缺口。在这些国家中，有些国家的转制得益于当前有利的人口状况[12]。
4.多支柱体系提高了年轻工人和那些因全球化面临劳动收入损失者的收益 在匈牙利，这是打破政治僵局而全面改革现收现付体系的决定因素，从而使本来不大可能的事情成为可能，而且这一幕正在波兰重演。
此外，多支柱体系还带来了典型的与完全积累制度相联系的经济利益，如减少劳动力市场扭曲，特别是提高了遵缴率。改善了金融市场，推动了更广泛的经济改革，诸如稳定宏观经济、全面自由化和公共部门与机构改革等。
然而，尽管多支柱改革方法有着诸多优点，却仍然存在着严重的设计和实施问题，因为人们缺乏完善的理论和丰富的实际知识。而且对许多欧盟国家而言，这种由世界银行所倡导的多支柱体系的影响是很有限的。因为改革可能会将更多的私人成分引入养老金计划，削弱养老金体系的再分配功能，这在政治上同传统的欧洲社会目标是相冲突的（传统的欧洲社会目标是在同代和代际之间进行公平的再分配）。
（五）NDC制
NDC制在意大利和瑞典率先引进之后，立即引起了许多经济学家的极大兴趣，欧盟委员会的一些官方机构也启动了对NDC制的研究工作，对其在欧盟国家的适用性问题进行了深入探讨，并在随后发表的专题报告中，将辅以私人市场补充保险从DB制向NDC制的转型，推荐作为其成员国和候选国养老金改革的理想模式之一，并为向其转型设计了三个过渡方案[13]。其原因在于：
1.NDC制在一定时期内可以适应外部社会经济形势的变化，间接地解决养老金支付的财政危机 欧盟国家所实行的NDC计划都可随经济增长、工资水平、人口老龄化以及劳动力规模的变化而变化，可以在养老金待遇和统计人口波动、经济周期之间实现自动调节，因而相对于现收现付DB制，NDC可以更好地平衡养老金待遇与所征缴的工薪税之间的关系，从而避免通过大幅增加工薪税以平衡养老金支出，如瑞典在转为NDC制后仍然能够维持现有的18.5%的工薪税率不变。
2.NDC制具有很强的便携性，而且对任何一个国家来说都是公平的，没有额外的负担 在漫长的个人职业生涯中，它既允许个人在欧盟许多成员国工作又可以在别的国家退休。这种流动性很强的便携性是因为给付水平十分容易确定：退休时，个人账户中积累的资产总额既可以变现，又可以转化为投资型的年金，还可以转换成为一个其回报率等于这笔资金（退休者从其他国家带来的）最后的落地国家税基增长率的现收现付制的年金，任何一个国家向下一个继任国家所转移的仅是个人支付给当地政府的总额（含前任政府，并加上以税基增长率为计算基础的回报）。
3.NDC制基本上可以更好地缓解转型成本的影响 在从现收现付DB制向积累制过渡的过程中，由于旧制度的隐性债务必须要偿还，必须有一部分资金记入基金制的个人账户中，并且这一转型成本相当大，因而存在着制度性资金不足的风险。通过NDC制，转型成本将由今后若干代工人分担，可以在更长的时间内逐步得以消化，从而有助于削减转型成本所造成的政治风险和社会风险的影响，这也正是目前一些国家已经或正在采用NDC制的根本原因。
4.NDC制在养老金待遇与缴费之间的透明度有利于激励老年工人延迟退休 对于存在提前退休问题的欧盟国家来说，这将是保持养老金制度偿付能力的一个重要因素；此外，NDC制在资本市场和金融机构成熟起来之前就可以很快地运转起来，同时它又可以反过来刺激资本市场的发展，这很适应资本市场不发达、金融机构不成熟的转型国家的特殊国情。
然而有许多困难也随着这一改革而发生：
第一，相对于其他改革，NDC更复杂，而且需要相当长的时间来完成整个改革，一般来说需要63年的时间（即欧盟国家国民平均从业年限和退休年限的总长度）[14]。在漫长的转型过渡期中，即在完成整个改革进入“新稳定状态”之前，存在着财政失衡的可能性。因为在过渡期内，改革的一些基础条件将会发生变化，就业增长率、退休年龄与寿命预期这三个变量的任何变化，都将导致养老金收支之间的背离。如意大利的改革至少到2040年才能达到稳定，而且改革并没有考虑1996-2040年间人们预期寿命的增长，因而57-65岁这一退休年龄也没有随预期寿命的增长而有所修正。
第二，NDC制不能保证短期的可支撑性。NDC制并不能依靠自身解决短期内的财政平衡[15]，需要其他的财政调节措施予以配合，如通过政府担保，或者不间断地立法制定一些强制性的措施以应对财政危机。其实，即使在长期内NDC制的财政失衡不会很严重，也应该建立应急的调节机制，如通过列入预算的转移支付，以确保财政的可持续性。
第三，NDC制缺乏收入再分配功能，这对没有完整收入历史的女性工人（特别是单身女性工人）和低收入阶层而言十分不利，使得低收入阶层在NDC制下情况比在原现收现付DB之下更糟，除非如瑞典一样，多层次的养老保险制度中包括非常慷慨的公共养老金。而且，NDC制的另一个缺点在于它不能成为投资资本的来源，因为在NDC制中账户是名义的，它并不能提高国民储蓄率，而且在因NDC的推行而减少私人储蓄水平时，还存在着负面的影响，这已为瑞典的经验所证明。
第四，如果经济是动态有效的，即资本的真实收益率超过了真实工资的增长，那么需要考虑是否值得用NDC制来代替完全积累制。转换到完全积累制的真正问题在于转型成本，而不在于公共账户体系和私人账户体系的相关管理成本。NDC制改革则通过继续使用现有的缴费收益来满足现有支付，而通过精算公式的基本增值来保证长期的支付能力，从而绕开了转型成本的问题。但是在稳定状态以及经济动态有效的情况下，处于均衡状态的现收现付DB制的成本要高于积累制。那么在多层次养老金制度由积累制和NDC制所构成的国家，由于在长时期内人们希望将其缴费由低回报的NDC账户转移到高回报的基金积累账户，因此NDC制的均衡状态将不再能得以维持。如20世纪头几年在资产价值下降的情况下，可以说NDC制没有现实可行性，但这并不是说其在将来不可行，因为NDC制毕竟仍是一种新型的转型策略[16]。
四、一些启示
上述各种欧盟国家的养老金改革大部分还在实施初期，其政策效果如何，有待于时间的检验，但从其发展中我们可以得到一些重要启示：
（一）包括养老金在内的社会保障体制在社会经济制度中的地位日益受到重视
从以上分析可知，近年来欧盟政策在人口、就业以及经济等方面的一个重要进展，就是注重在欧盟层面形成共同政策。虽然，在欧盟框架内进行养老金制度设计与制度选择，会牵涉到欧盟的经济政策和社会政策的双重配合问题，还牵涉到欧盟和各民族国家的双层立法问题，再考虑到历史、政治和文化等方面的因素和条件，这是一件相当复杂的工程。但是由于养老金制度是否合理，将直接影响到劳动力的自由流动、国民储蓄率以及就业率的变化、财政稳定，从而影响一个国家和地区的经济产量和竞争力。为了提高欧盟地区在世界经济一体化背景下的竞争能力，欧盟机构开始注重对成员国养老金改革的研究，并给出了推荐成员国参照实施的改革蓝图，而这在传统上总是留给成员国自己去处理的。
在我国，社会保障制度长期以来都是作为整个社会经济改革的一项配套制度，其制度日标主要在于公平，即为受保对象提供基本的生活保障，以及减缓经济改革对社会所造成的冲击。从欧盟国家的养老金改革来看，合理的养老金体系在通过促进劳动力自由流动等方面对改善资源配置有着不可替代的重要作用，各国日益重视基于经济效率的目标来构建本国的养老金体系。因而，我国必须将包括养老金在内的社会保障制度作为社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，并作为经济体制改革的一项重要目标来加以不断完善。
（二）只有积极探索建立将DB制与DC制、现收现付制与积累制结合在一起的混合型养老金制度，才能使日益不堪重负的养老金走出困境
从欧盟国家改革的实践来看，面对养老金财政危机，如果只是对传统的DB型现收现付制进行参量式改革，做些修修补补的微调，会因福利水平的大幅度收缩而导致社会的不稳定，具有相当的政治风险；而巨大的转型成本又使得向完全积累制转型并没有现实可行性。在这种情况下，建立一种兼有各种模式优点的趋利避害的混合型制度无疑是一种最为现实的选择，欧盟国家的多支柱体系、建立预筹基金、实行NDC制等无疑都是在这一方面的有益尝试。这些改革使得欧盟国家养老金的财政可持续性和便携性问题得以部分解决，而没有带来政治的动荡。
反观我国目前所实行的“统账结合”的养老金制度，虽然从理论上看它是一种部分积累的混合型制度，但是由于转型成本缺位的痼疾始终未能得以有效解决，个人账户的“空账”运行使其在本质上仍是一种现收现付制，财政的不可持续性依然存在。为此，积极探索建立一种实质上的混合型制度，无疑是完善我国养老保障制度的方向。
（三）NDC模式应是经济转型国家养老金改革的一种理想选择
从欧盟国家实行NDC的实践来看，NDC制可以较好地解决转型成本问题和养老金的便携性问题，养老金计划的高透明度有利于提高遵缴率，而且其运营可以与不成熟的资本市场和金融机构实现良性互动，这些优点都对经济转型国家具有极大的吸引力。
如对我国而言，不仅存在“空账”问题，而且养老金的统筹层次参差不齐，远没有达到全国大一统的水平，即存在着便携性问题，影响着劳动力的自由流动。这些问题如果长期得不到解决，将会导致恶性循环的锁定效应：财政的可持续性更趋恶化，全国统一的劳动力市场难以形成。在这种情况下，不触动“部分积累制”根本制度框架，而且可以缓解转型成本压力的NDC制无疑会是一种可行的选择。此外，NDC制下养老金计划的透明度还意味着清晰的个人产权，使参保成为一种投资行为，有利于扩大养老金的覆盖范围，将农民工也覆盖进来，为城市化、工业化和农村劳动力转移提供制度条件。
（四）成功的养老金改革需要社会对话及社会伙伴的参与
欧盟各国养老保险改革实践表明：社会对话及社会伙伴的积极参与和支持是养老保险制度改革成功所必不可少的，如果不能反映一国的偏好，不能被一国的大多数公民所认可，即使作了最好技术准备的养老金改革也是注定要失败的。这也是法国在2003年养老保险改革酝酿、准备和实践的整个过程中十分重视的一个方面，尽管反对声、抗议声不断，但法国政府通过与各社会利益团体特别是与工会及雇主协会的反复讨论磋商，求同存异，最终得到他们的支持与合作，使养老保险改革法得以如期出台。我国在完善养老保障制度的过程中，也需要考虑建立听证会、社会磋商等对话机制，使社会公众能够更充分地了解改革、更积极地支持改革，为改革创造一个良好的社会环境。
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