论城市可持续用地战略，本文主要内容关键词为：可持续论文,战略论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代以来，可持续发展成为全世界共同关注的战略性课题，我国也因势利导地提出了《中国21世纪议程》，全面制定了中国可持续发展的行动纲领，并在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中得到了充分的体现。可持续发展即是人口、资源、环境和经济在高层面上的协调发展。当前，在我国城市异军突起的发展新形势下，可持续发展战略的实施对于我们研究、确定未来城市用地战略和采取正确城市用地管理政策，有着十分重要而深远的意义。
一
我国的国土面积居世界第三位，耕地面积居世界第四位，草原面积居世界第二位，森林资源居世界第五位，淡水资源居世界第六位，真可谓“地大物博”。然而，因“人口众多”，我国国土资源的人均水平却不高，耕地、草原、森林、 淡水的人均水平分别只及世界人均水平的1／3、1／2、1／9和1／4。据联合国粮农组织发表的统计数据表明， 我国人均耕地和永久性农业用地，在74个提供数据的国家中居第67位。我国目前是以占世界7%的耕地，养育着占世界22%的人口。 据中国科学院提供的资料表明，我国目前土地资源的合理人口承载量仅为9.5亿， 现已超过2.6亿。然而，令人深感忧虑的是， 即便这种现状也难以继续维持。因为即使把人口自然增长率严格控制住，到2000年我国也将达到13亿人口，而耕地面积还会不断减少。据有关部门的统计，建国以来，我国城市占地面积已从40万平方公里增加到200万平方公里。 由于城市占地、乡镇企业的兴起，使大量耕地被占用。在近30年间，我国平均每年减少耕地约800万亩。据建设部的一项预测， 我国城市化水平将由现在的29%上升到2000年的35%。我国的可持续发展在耕地资源上正在受到前所未有的严峻挑战。我们必须正视这一挑战并设法化解。
在近15年中，中国城市人口平均增长率达到4.7%， 远远高于前30年的2.7%，城市总数由1980年的223个增加到640个，建制镇由2800 多个增加到近17000个，居住在城市的人口增加到3.5亿，城市化水平提高了10个百分点。然而，在广大的农村地区，还潜隐着2至3亿可转化的剩余劳动力；在国家向中西部地区实施发展倾斜政策的宏观战略导向下，中西部地区的城市相对滞后发展的格局也将有所改变。这些都孕育着迈入21世纪后中国城市化将进一步加速的强大动力。随着城市化的加速，城市人口的增长必将带来经济活动的扩大，带来对产业用地的进一步需求，带来对城市住房用地供给的巨大压力，以及带来对建设现代化交通体系、改善城市生态环境与区位空间的种种要求。这些都将是城市可持续用地战略必须解决的紧迫问题。
基于可持续发展的取向，我国城市用地战略必须综合协调好土地资源严重缺乏和城市化加速演进并存的两个基本国情。科学的城市可持续用地战略应建立在节约与合理用地和有效地促进城市化进程这两个支点上。第一，可持续发展下的城市用地战略必须构建在土地资源可承受的范围之内。农业用地向城市用地的过度转化，以及由此引发的占用农田的失控，必将带来巨大的社会问题。第二，对于中国，可持续发展的前提是发展。当前中国的城市建设仍然很落后，体现在城市人均用地上极不平衡，特大城市人均用地只有74.6平方米，城市工业、居住、基础设施用地仍十分紧缺。节约与合理用地是为城市的可持续发展留下足够的区位空间。
二
我国21世纪中叶要实现第三步战略目标，基本实现社会主义的现代化，这首先取决于城市现代化的实现。城市现代化既包括人均国民收入的增加，城市基础设施现代化水平的提高；也包括产业结构的优化，生态环境的平衡，居民营养的充足保障；还包括经济增长方式的两个根本性转变。对于中国城市而言，严格控制和保护土地资源，保持足够的城市与农业用地后备资源，无疑是可持续发展的现代化进程的一个至关重要的环节。
改革开放以来，我国城市化每年平均以0.5个百分点的速度递增， 在这600多个城市中，人均占地超过国家标准100平方米的就有402个， 约占总数的67%。这段时间也正是我国耕地面临严峻形势的时期。据统计，1986～1995年间非农建设每年平均占用耕750万亩左右， 而城市建设平均每年占用耕地就达90万亩以上。因此，控制城市建设用地规模是有效地保护耕地，促进城市土地集约利用，走城市内涵用地道路的关键。
加速城市化建设进程是经济发展与社会进步的必然结果，由此挤占一点耕地是在所难免的。但是，受传统计划经济体制惯性的制导，我国城市在发展的道路上，走了一条外延扩张用的路子。城市建设与城市经济在改革开放以来得到了迅猛的发展，但其用地规模的扩大也是惊人的。城市道路由二环到三环再到四环……基本上是摊煎饼式地无限向四周平面扩张，而占用的土地大都是菜地和肥沃良田。据有关部门的专家利用卫星资料的测算分析，1986～1996年间，全国37个特大城市的主城区用地规模平均增长50%，城市用地规模增长弹性系数（城市用地增长率与人口增长率之比）已达2.29，超出合理限度1.12的一倍以上。这些数据显示了新增城市用地的粗放性。尤其是对17个城市用高分辨率卫星监测的数据分析，近10年中这些城市建成区扩张规模都在60%上，其中不少城市占地成倍增长。而且，新一轮的城市规划仍提出占用大量耕地的预期。许多城市政府编制的今后15年的城市建设规划目标中，用地都呈现成倍增加的态势。据有关部门对不同类型的10个城市的典型调查显示，城市人均用地目前已达93平方米；到2010年，这些城市规划的人均用地将达105平方米。
城市用地一方面不断地外延扩张，一方面却又在城市规划区内搞“圈地运动”。据权威人士粗略估计，许多城市已批租出去的土地和旧城区可开发利用的土地，再过20年也没有足够的资金全部开发完；同时也不可能有足够的市场购买力来完全消化这些开发项目。在城市规划区内的某些有升值潜力的地段中，一些亏损和濒临破产企业的厂房、仓库等占用和闲置了数量可观的土地，特别是把宝贵而稀缺的土地资源圈起来晒太阳。
城市在向外围平面迅猛扩张的同时，大部分城市的旧城改造却举步维艰。许多城市的旧城区普遍存在建筑破旧、基础设施落后、产出率低等问题，土地长期处于低效利用状态，土地空在闲置和浪费现象十分严重。导致这一现象的主要原因是：占用耕地成本与利用原有建设用地拆迁改造相比，前者的成本压力偏小。
事实上，从国外一些国家城市发展的经验看，集聚效应和协作效益的产生主要是决定于非农产业向城市集中这一经济规律运动的状况。城市空间占地面积大，并不能说明城市土地资源配置的效率高，其城市社会经济效益好。日本的东京、韩国的汉城，建成区面积都比北京小，人口略多，但社会经济效益却高出北京许多。城市发展不占用一点耕地是不可能的。但问题是，城市建设用地是否一定要占用肥沃良田；城市规模的扩大，是否一定要象煎饼似地无限向四周扩展？实践证明，城市规模平面摊得越大，包袱就越重，如基础设施不能相对集中，就会成为另一种形式的分散与浪费，其聚集效应也就发挥不出来。据联合国预计，到下个世纪世界人口将有一半居住在城市。伴随国民生产总值的高速增长，我国的城市化率还会迅速提高。据国家计委经济研究所的一项预测，到2010年，我国约有人口14亿，按照基本上完成工业化的要求，城市化率至少要从目前的水平提高到60%。这将会进一步加剧我国的城市发展与土地资源短缺之间的矛盾。
笔者以为，我国必须建立健全城市规划的约束机制，遏制城市“摊大饼式”的平面扩张。特别是要合理确定中、远期城市规划用地的规模与范围。根据“城市规划与土地利用总体规划应当协调”的原则，城市规划管理部门应会同土地管理部门搞好中、远期规划用地的协调；根据城市可持续用地战略的取向，制定一个较为切合实际的城市土地利用规划实施进度的方案。
同时，根据城市规划的实施进程，省市政府要合理确定征、拨用地方式和土地所有权主体。城市中、远期规划用地在所有权主体上存在两种类型，即国有土地和集体所有土地。凡属于城市规划道路、立交桥、公共绿地等设施的用地，省市政府应在安排其它经营性项目的用地时，一次性地由土地管理部门征归国有，征地费可从经营性项目用地出让金中列支；其它设施用地如确因经济或其它因素而无法在近期内征用的，也应落实恰当的处置措施。对仍具备耕种条件的城市规划用地，应在税收等方面予以优惠，防止抛荒；确无耕种条件的城市规划用地，则应落实一个既有利于城市规划的实施，也有利于集体土地所有权人的土地处置方案。
另外，省市政府要结合城市可持续用地战略的实施，调整城市规划和用地结构，处理好近期建设与远景发展的关系。科学的城市规划应使城市土地开发利用与城市发展战略、基础设施建设紧密结合起来，通过合理的空间布局和用地标准的调控，抑制零星分散或过度的开发。在城市总体规划中，应对城市土地开发作出长期的、宏观的限制，严格控制主城区人口规模，合理控制主城区的用地规模，逐步实施新城组团开发建设的总体布局，用快速通道联结卫星城镇和城镇组团，尽量利用坡地、河滩地建卫星城镇和城镇组团；划定城郊外围以生态农业用地为主的生态圈和与生态架构相联系的蔬菜、农副食品基地；明确中心区工业外迁和外围集中发展工业区的产业空间布局，使城市土地利用空间架构与城市可持续用地战略相契合。同时，要结合城市经济发展与社会进步的进程，分期相对集中地划定城市工业、乡镇企业以及各类第三产业门类的聚集区，制定城郊结合部农村居民点集中布局规划，及时编制城市用地的控制性详细规划，在中观层次上引导城市土地的合理利用与布局。另外，还要结合城市土地批租计划的实施，逐一编制出让地块规划，使城市土地批租有调控地运作。
三
城市土地使用制度的改革，盘活了巨大的土地资产，但在取得成功的同时，也存在一些值得注意的问题。其中，如何发掘城市土地存量优势，从内涵扩张与集约经营的层面处理好闲置的城市土地，进一步发挥旧城区的土地资源潜力，应该摆在重要的位置。也就是说，实施城市可持续用地战略必须注重现有城市土地资产存量的盘活，使城市在内涵用地上取得新进展。
第一，城市要走“降低建筑密度的同时适当提高建筑容积率”的内涵用地路子。考虑到现代城市发展和生态环境的改善，必须使城市保持一定的绿化用地和自然活动空间，因而城市建筑的密度不能过大；同时，鉴于城市土地的供给量有限，要使城市土地利用率尽可能地大，必须合理开发和利用城市土地的立体空间，降低城市用地成本，从而使城市土地资源得以优化配置。城市土地资产资产效益实质上是城市土地资源合理配置的表现；而城市土地资源产出效率的大小还取决于对现有城市土地资源潜力的发展状况。
第二，通过城市存量土地的置换，推动城市土地的集约利用。实践证明，城市土地不能合理利用是阻碍城市社会经济发展的潜在因素之一。在社会主义市场经济条件下，城市土地利用应获得合理配置和高效利用。进行城市存量土地的置换，对原有的城市土地进行第二次开发或内涵性再开发，有助于完善城市基础设施，优化城市用地结构，提高城市土地利用效率。根据级差地租规律的导向来重新配置城市土地资源，不仅有利于促进城市土地使用制度改革的深化；而且也有助于盘活企业资产，救活企业；同时，还有助于改善社会经济与生态环境，促进旧城改造和城市社会经济功能的合理重组与战略性结构调整。特别是市区内的第二产业用地，应该逐步置换为第三产业用地，实现市区土地的“退二进三”。城市繁华地段中作为第二产业的工业用地，是许多商家进行房地产开发或商务活动等第三产业的理想之所。所以，实施城市存量土地置换中的“退二进三”，既解决了市区工业企业资金的困难，为工业企业更新改造创造了新的机会，又改善了城市社会经济活动的区位环境与条件，挖掘出了发展第三产业所需的城市土地。
第三，缩小房地产和其它开发项目的“盘子”，抓好市场闲置土地的利用。目前，省市政府应集中资金和市场购买力，率先启动盘活一块城市土地存量，然后逐步带动其他城市土地存量进入实质性的开发与利用。对于那些不进行任何投资建设，也不打算投资建设的“炒家”，要坚决收回其城市土地使用权；对那些一时因资金周转困难或其他原因，但确想实实在在地搞建设的开发商，应按一定比例收取城市土地闲置费。这样做，既有利于城市存量土地的重新入市配置，也能促进投资者下决心进行投资开发建设。
第四，对闲置城市土地调整其利用方向，促使其产生效益。我国目前一些地方已经出让的土地，就其所处的自然条件和地理位置，根本不适合作为建设用地。投资者若将那些毫无回报指望的基础建设资金和精力，投到极有发展前途的农业产业上，无论眼前还是长远都对自己十分有利。目前有许多外资企业在海南、广东、福建搞农业赚了大钱，这对那些守着土地而发愁的投资者是一个启迪：调整土地利用结构是盘活闲置土地的有效途径。
第五，严格控制用地供应总量，构建集约用地的自我约束机制。我国这几年之所以产生城市用地总量偏大，造成城市土地闲置浪费的现象，一条深刻教训就在于土地规划和计划调控力度不够，城市土地多数采用了有“有求必应”的供地方式。因此，今后必须要加强土地利用总体规划和土地利用计划的权威性，严格控制用地供给总量；同时还应积极利用地价杠杆这个有效的经济手段，以地价的调整变化来影响和约束需求，影响投资成本，从而真正形成用地者集约用地的内在动力和自我约束机制，实现城市土地利用方式从粗放型向集约型的转变。
第六，建立城市土地回收基金制度。政府可储备一定的基金，专门用于回购城市土地，这是实现城市地产市场宏观调控的有效手段。对一些开发商，因市场、资金及产业结构调整、规划调整、企业破产等原因，造成无法对占有土地继续进行开发的，政府可动用城市土地回收基金，对这些城市土地进行收购。对目前尚不具备经济实力进行购买和回收城市闲置土地的省市，可实行“先限价收回，后逐步补偿”的过渡方法，从而把暂时闲置的城市土地掌握在政府手中，以便对城市闲置土地实行统一调配、统一招商。
第七，强化土地部门的执法职能，加大对违法用地的查处力度。目前，对一些违法用地的大案、要案的查处力量，相对于土地市场规模而言明显不足，执法手段、设备较为落后，从而对土地审批中的违法行为，如人情地、关系地不能形成有效制约，严重违法行为仍不断发生。改变这种状况，既要靠法制和社会监督的加强，也要靠加强执法力量尤其是完善基层土地管理机构来解决。特别是要提高各级领导在批地、用地上的知法、懂法、守法和依法办理的自觉性。要排除各方面的干扰，对违法用地行为一查到底，对严重违法者，坚决绳之以法。
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