改革开放新时期我国重大航运政策沿革与现状，本文主要内容关键词为：沿革论文,航运论文,新时期论文,改革开放论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
航运政策是各国政府为了发展水上贸易运输，改善国际收支，确保战时水上运输等，对待本国商船队的态度、方针、措施的总称。对于濒海大国，其航运政策往往偏于海运政策，尤以外贸远洋为甚。所以，航运政策是带有政治、经济、外交、国防等性质的政策。
自党的十一届三中全会始，我国实行了“对外开放，对内搞活经济”的发展国民经济总方针。我国的航运政策开始了改革的新阶段。这一时期，我国的重大航运政策主要是根据改革开放形势以及国民经济发展的要求进行制定、改革和执行的，主要有以下几个方面。
1.船舶运力更新投资由拨改贷
1981年，交通部决定全国国营航运企业，凡是实行独立核算、有偿还贷款能力者，包括买船和造船在内的基建投资均由原先的计划拨款改为企业向银行贷款，并且以3.6%的优惠年利率计之，还本付息时间为使用第一期进度款起10年内还清。这一基本与国际航运界中采取航运保护政策的国际惯例接轨的政策，对打破企业吃国家投资的“大锅饭”，减轻国家负担，推进企业技术进步和提高投资效益，优化船队结构，调动企业创汇的积极性，挖掘内部潜力，都起到了积极的推动作用。
短短十年间（1978年～1988年），中远公司系统的船舶从510艘发展到610艘，吨位从857.4万载重吨发展到1400万载重吨，分别增长了约20%和64%；年货运量则从3600万吨翻了一番达7600多万吨；航线到达160多个国家和地区的600多个港口，成为世界上具有重要影响的商船队。交通部直属三大海运企业广州海运管理局、上海海运管理局和大连轮船公司船舶从257艘发展到344艘（增长了34%），吨位从250万载重吨发展到426万载重吨（增长了70%），年货运量从4895万吨增长到9259万吨（增长了89%），承担沿海全部运量的77%，每年运送煤炭4300多万吨、石油2100多万吨、钢铁400万吨等。
但遗憾的是，相关行业的关系没有理顺。加上国家近年来实行宏观调控，基建投资适度从紧的经济政策，但主管机构在执行过程中却无“适度”，搞“一刀切”，没有对关系到国计民生的航运企业网开一面，进行扶植。因此，年利率一升再升，1989年甚至升至15.42%，1994年虽降至8.28%，但1995年中国人民银行对所有企业贷款年利率实行统一的15.3%的标准，且年结息改为季结息，航运企业在造船方面已无任何优惠政策。而1994年德国政府的银行贷款造船利率仅3.25%，还本付息年限为11年加一年优惠期。
另外，国家为鼓励造船工业出口，制定了许多造外轮的优惠政策。例如，早期的每一个美元船价，船厂可增0.85元的税外奖金额度，并增加其外汇的留成；近期的对出口船实行退还增值税的退税政策（国轮则仍征之，而且是按整艘船的生产成本全部征之，造成钢材、设备方面的二次征税），1994年退税17%，1995年退税14%，1996年则退税9%，出口船的进口设备免征关税（国轮反之），等等，无疑是对原先优惠国内船东造船的航运政策雪上加霜。
欧盟国家在造船与买船方面的政策优惠，主要体现在政府向本国船厂和船东提供固定低利率的贷款上，其利率一般在5.5%～7%之间。同时，欧盟成员国政府还采取直接的造船补贴，其最高补贴额一度曾达新船合同价的28%；后来因受到各方面的压力，而将其补贴上限逐年降低，1993～1994年降至9%。但最近欧盟工业部长们鉴于欧盟造船业面临新的危机，决定在1996年10月份之前继续执行欧盟的补贴，补贴最高限额为合同价的9%。
由上可见，目前我国关于运力更新方面的政策存在如下问题：
其一，国外很注重国轮国造，并尽量争取外轮国造，其扶植本国造船业与扶植本国航运业是一致的。而目前我国现状是国轮外造，外轮国造，结果是1995年中国船舶工业总公司共承接新船订单248万吨，其中出口船243.8万吨（占98%强），而相当部分的国轮却在欧洲、日本、韩国造，导致国家大量外汇的外流。
其二，在贷款政策上，中国船东所遭遇的环境显然要比外国船东严酷。
其三，各国对造买船舶目前仍有所补贴，不过大都采取间接方式。而我国则已基本上取消了这方面的所有补贴，完全由船东在国内外市场上拼搏。
其四，在税制上，各国对新旧船舶及船用设备、造船材料的进口几乎实行大体相同的减免关税政策，并建立可予减免税收的专项造船储（准）备金制度。而我国在这方面的进口关税显然要比国外的高，且即令内部有所照顾，也因权责不清和本位主义的干扰，操作起来相当困难。
其五，外国的造买船政策基本上均以立法的形式体现，透明度高，权威性大，强制性好。而我国迄今尚未有任何一项买造船政策的法规，各种内部通知精神时有变化，朝令夕改，缺乏相应的透明度和法规。
2.航运市场由统改改
1983年3月，交通部提出“有水大家走船，有路大家走车”的口号，开始着手放开沿海航运市场。1984年9月进一步提出“各部门、各行业、各地区一起干；国营、集体、个人以及各种运输工具一起上”的方针，引入竞争机制，发挥中央和地方、国家与个人的积极性，以一举解决交通运输严重制约国民经济发展的问题。由于沿海运输具有投资省、运能大、能耗低、占地少等特点，立即成为投资热点。据1988年统计，仅仅几年，地方国营海运企业运力由1983年的25万载重吨发展到40万吨（增长60%），年货运量由1983年的1215万吨增加到1589万吨（增长31%），个体、集体、股份合作的海运企业运力由1983年的16万载重吨发展到25万吨（增长60%），年货运量由1983年的719万载重吨增到1203万吨（增长67%），而截止1995年底，从事沿海运输的企业1300多家，运力1045万载重吨，总共约占沿海总运量的1／4。一个多层次、多成份的沿海运输格局即成体系，从而促进了海运市场的形成与发展。
1985年4月起，我国陆续颁布一系列法令法规，允许国外船公司可以合资、独资的形式开办航运企业，进行国际航运，也允许地方开办远洋企业。截止1995年3月底，约有70家外国航运公司开辟了挂靠我国港口干线和支线班轮运输，21家国外班轮公司在大陆成立了194个航运代表处，9家外国航运公司在我国大陆成立了独资子公司。
由于发挥了中央与地方的两个积极性，截止1994年底，我国商船总计近5000万载重吨，国内从事国际航运的船公司230多家、2210万载重吨，承担了我国外贸运输90%以上的任务，并在国外建立了数以百计的独资、合资航运企业和办事机构。现在，中国已同全球165个国家和地区的1100多个港口建立了航运联系。截止1994年底，中国已有400多个万吨级深水泊位；在170个国际贸易港口中，有76个港口允许外轮靠泊。
自1978年以来，内河港口和沿海港口的货物装卸能力增长了3倍，年吞吐量在万吨以上的港口有2000多个，对外开放港口117个。至此，中国船舶的拥有量从1978年居世界第十二位一跃而居世界第九位，成为世界海运强国，在国际航运市场上有着举足轻重的作用。
与此相适应的另一项改革，就是80年代后期，我国的国际海运运价基本放开，政府不再干预海运费率的制定，由承运人和托运人根据市场供求关系，按照商业惯例自由定价，随行就市。
随着改革的深入，多形式、多渠道、多层次运输力量的发展，部门所有、地区分割封闭式的运输格局已被打破，促进了运输市场经济的兴起和发育，促进了运输市场的繁荣和发展，逐步形成了多家经营、相互竞争的局面，对促进我国航运业繁荣起到了积极的推动作用。
与此同时，由于本行业内部以及本行业与相关行业之间的关系尚未理顺，各种立法和具体管理措施相对滞后，加上相关行业之间管理不够规范，运输市场出现了很多新的情况和问题。其主要是：宏观调控不力，运输的结构和布局不合理，各种运输力量不能各得其所，难以发挥各自的优势；运输市场的规则不完善，缺乏平等的竞争条件，竞争机制难以充分发挥作用，运输经济缺乏自我调节功能；管理体制上尚存在政出多门的情况；违法、违章经营比较普遍，行业不正之风严重；有的外商驻华机构及未经国家主管部门批准的单位和个人，非法从事国际航运和货运代理活动等，这都是有待于逐步解决的问题。
3.对航运企业实行由利改税的管理
80年代中期开始，国家对国有航运企业的管理由用行政干预改为用经济手段管理，实行利改税的政策。国家向航运企业征收55%的所得税，10%的调节税，税后还要上交15%的预算调节基金，企业留利仅为利润的25%左右。目前，我国的航运业，已几乎享受不到国家的税收优惠。
税改后，进口船舶征收17%的关税，进口船用材料和设备则可免交关税（仅为近期的特殊政策，税法上无此规定）。同时，税改后，各航运企业一律实行税后还贷。在所得税方面，税改后所得税的税率统一为33%。如无特殊情况，企业不再享有所得税的减免优惠。
关于船舶折旧，国家规定，船舶的折旧年限为10～18年，一般采用直线折旧法。由于折旧速率较慢，现已采用加速折旧法，折旧率在10%～18%。
至于中国对外国航商在华企业的税收政策，凡外国海运企业从事国际运输在中国起运客货的运输收入，应依照3%的税率计算交纳营业税。另按核定利润5%计算的应纳税所得额，依照30%的税率计算交纳企业所得税（国税）；依照3%的税率计算交纳地方所得税（地税）。两项合计，总应纳所得税为33%。但在其他方面有许多优惠政策，例如：经营期在10年以上者，从获利时第一、第二年免征所得税，第三至第五年减半，等等。
但是，日本设立了免税储备基金，凡船东将其各种收益存入该项基金者，可享有延缓纳税的优惠，而且如果从基金提款用于本国造船或船舶改建和更新等，则给予免税待遇。
日本对进口商船，在1970年前征收关税15%，1970年起降至3%～10.5%，1975年以后免征。船用设备及材料免征进口关税。
在船舶折旧和使用年限上，日本规定远洋现代化船舶的折旧率为购置价格的18%，300总吨位以上的船舶折旧率为12%；在使用年限上，油轮为11～13年，其他船15年。另外，主要通过提存加速折旧降低应税利润而间接减税。由此可见：
第一，国外的航运税收优惠，在机制设定上较为健全，处理手段上多种多样；而我国在这方面的税收机制就显得相对薄弱，处理方式也较为简单。
第二，国外通过税收优惠保护本国航运企业的力度要比我国大。
第三，国外税负优惠政策多取法制化，规范明确，有章可循，较为稳定；而我国的税收优惠措施往往跟形势走，多为政策宣示，透明度相对较低，且各地在执行中也是变化多端，时松时紧，令国内船东无所适从。
第四，外国的税收优惠政策基本上是内外均衡，并对船东有所倾斜，以鼓励国内外船东在本国造船，并鼓励本国船东为本国的国际运输服务。而我国在相当长的时间内，在税收政策上内外失衡，一方面给外商以“超国民待遇”，使之足以在华大力拓展业务，占领中国市场；另一方面对国有企业课以各种重税，使之成本加大，经营困难，在与外商的竞争中渐趋下风。
4.“货载保留”政策上由保改弃
80年代以前，我国基本上实行的是国货国运政策。1979年以后，在改革开放的初期，国家开始将航运企业推向市场，而各海运公司也开始由生产型企业向经营型企业转变，除仍定期包干国家指令性运输计划外，主要靠自揽货源开展运营。但就承载外贸货物而言，则仍以国货国运为主，基本份额可达60%左右。
1988年起，为尽快与国际市场接轨并推进“复关”谈判，我国宣布取消国货国运政策，政府不再为任何中外航运公司规定承运中国外贸进出口货物的比例，也不再用行政手段规定国轮的承运份额。国有航运公司全面转向市场揽货，货主也可择优选择承运人；与此同时，运价也放开，实行随行就市。在现行残留的货载保留方面，我国仅在与巴西、泰国、孟加拉、扎伊尔、阿尔及利亚、阿根廷和美国等7国签订的双边海运协定中订有相应条款，而新签的各种双边海运协定，已不再有此方面的内容。
最近，鉴于中国国际航运市场因外国航运企业介入、法制不健全等因素的冲击而出现的混乱，以及中央与地方国有航运企业要求政府予以宏观调控的呼声日频，国家经贸部又发出内部通告，要求其属下各专业外贸公司，尽可能多将货源交由国轮承运。
当今，世界上大部分国家均仍在实行有利于本国船队运营的货载保留政策，或按照班轮公会的规定，或按照双边海运协定条款来配置和保留本国船队的货载承运份额。美国政府还通过双边协定来为本国承运人保留在协议规定的贸易货物运输中所占的份额。如中、美海运协定中就规定，至少要保证美国承运人承运双边贸易货物的1／3。而我国在1988年取消国货国运与货载保留政策后，从理论和政策上讲，对本国船队基本上已无任何保护措施。这是值得有关部门和企业引起重视和警惕的问题。
5.营运补贴由包揽改取消
营运补贴是国家航运政策中非常重要的一个方面。所谓营运补贴，即指政府对本国商船队在营运成本较高的情况下，补贴一定比例的营运成本差额。我国在营运补贴方面的政策相当不明确或相当不明显。之所以如此，主要是因为在80年代之前的计划经济时期，国有航运企业的全部盈亏均由国家承担，一切大包大揽。因此，虽无补贴政策之明文，却有补贴政策之实质。而自改革开放以来，对于以运量承包或利润承包的国有航运企业来说，其营运模式主要是自负盈亏，也很难说得到国家的何种补贴。但实际上当企业因亏损过度而无法还贷付息时，国家又往往被迫通过削减利税指标，甚或通过银行死帐处理等方式来给予营运补贴，故仍然无法对有无此项政策以及此项政策的细节作出确切的判断。
据资料分析，虽然目前世界上大多数国家已减弱或取消营运补贴，但美国、瑞典、法国、意大利、韩国等12个国家仍在不同程度地实行此项政策。其中，美国是最具代表性的实行营运补贴的国家；法国、意大利、葡萄牙等欧洲国家仅对国营船东和由政府控股的航运公司给予营运补贴；日本对本国船东从事第三国运输给予占利润3%～4.8%的补贴；印尼、菲律宾等国则只有在本国船队发生财政困难时才予以补贴。
尽管如此，对营运补贴政策的利弊仍须作出审慎的评估。特别是对于那些将远洋运输列为战略产业的国家而言，由于各种航线内涵的复杂性和重要性，为了维持和保护本国远洋船队的正常营运效益与健康发展，由国家给予适度的补贴仍是相当必要的。
6.国营航运企业进行全面改制
党的十四大确定了我国经济体制由计划经济改为社会主义市场经济。在航运业内，我国也对原有的国营大中型航运企业进行体制改革。由扩大企业自主权到推行承包经营责任制，由国营生产型的单位改为国有经营型的企业；由理顺企业经营的外部环境到强化改革企业的内部机制。为了进一步适应社会化大生产和市场经济的发展需要，又在广州海运（集团）有限公司等企业进行现代企业制度试点改革。
建立现代企业制度，其首要目的在于转机、建制。具体地讲，一是实现政企职责真正分开，使企业摆脱政府机构附属物的地位，不再隶属于某个行政主管部门。二是实现企业民事权利能力和行为能力的统一，使企业成为能够自负盈亏的法人实体。三是实现企业全面进入市场，按照市场供求关系和价值进行经营，成为市场竞争主体。四是实现企业组织制度和管理制度的科学化、规范化，形成激励约束相结合的经营机制。正如江泽民同志指出的：“到本世纪末要使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体”，以使我们的航运企业更有活力和竞争力，更好地与国际航运惯例接轨，更多地占领国际航运市场。
7.加快两岸直航进程
随着1997年香港回归日近，交通部于1996年8月19日以第6号令的形式发布了《台湾海峡两岸间航运管理办法》（以下简称《办法》）。目的是为了加快两岸直接通航的进程，促进直接的三通进而推动祖国的和平统一。
如果说70年代我国大陆沿海南北航线的胜利通航宣告了我国成为拥有大陆版图（包括海南和南海诸岛）上的沿海和远洋完整航权的海运国家的话，这一管理办法的实施则意味着我国能取得更大的胜利，正如黄镇东部长对《办法》的实施发表谈话时，提到其中关于“两岸海上直达客货运输属于特殊管理的国内运输，只准许拥有两岸资本的船公司所属或所经营的船舶从事两岸航运业务，外国船公司不能介入。”这一规定指出：“这是‘一个中国’的原则在两岸通航这一具体事务中的体现，只有这样，才能有效地保证我们国家的航运主权不被侵犯，保护和发展我们中华民族的航运业”。而且《办法》的实施对两岸的经济也是有益的。据不完全统计，目前每年靠泊大陆港口，运送两岸间贸易货物的商船已超过400艘次，运送各种货物近1000万吨。如能直航则可缩短航距和时间，减轻两岸航运业和有关经贸业不必要的成本负担，大大提高经济效益。这一般运政策对我们航运企业来说是一个开拓市场的极好机遇，但这同时也是一个极大的挑战。
改革开放15年来，我国重大航运政策改革初见成效。据国家经贸委的统计数据，1995年水运外贸运量完成31078万吨（不含二类水运口岸对港澳地区运量），比上年增长14.9%，铁路外贸货运量完成893万吨，公路则完成4936万吨，航空完成32万吨，管道完成104.3万吨，国际航运业成为外贸运输的龙头老大，足见其在国民经济中的地位之重要。
贸易尤其是对外贸易与航运业是相互依存、荣损与共的关系。发达的航运业可以使本国的出口产品因运费低廉而具竞争力，发达的贸易可为本国的航运业提供充足的货源，但这必须有一个为本国旗船提供货载保留保护政策的前提。发达的航运业能振兴港口业、造船业、铁铁工业甚至机械仪表业等民族工业，提高就业率，保持社会稳定，但这必须有一个为本国的航运业及造船业提供各种形式的间接或直接补贴的扶持政策的前提。必须清醒地认识到，市场经济中的航运业创利能力是非常低的，这是一个客观规律，不能指望其像在计划经济时期有货载保留和指令性货源情况下那种丰厚利润上交的历史重演。还必须清醒地认识到，航运业是关系到国计民生的产业，还是一支重要潜在的国防力量，其发展有否后劲将直接影响改革的深入和社会的稳定。因此，这就必须有一个为本国航运业在税利上优惠政策的前提。总之，这样一支对本国政治、经济、军事具有重要意义的关键产业必须有一个善待而勿苛求的政策总构思。
纵观国际航运发展史，没有哪一个国家能够不依靠政府扶持而能建立一支强大的商船队。政府扶持的措施主要有：（1）船东买船给予直接补贴（韩国、法国、台湾等国家和地区）；（2）补贴国轮国造的船厂进而使船东受益（美国及欧盟各国）；（3）政府或开发银行提供低利率、偿还期长的软贷款（德国）；（4）允许船东加速折旧或自由折旧（日本）；（5）减免公司所得税，同时对公司留存免征所得税（日本、斯堪的纳维亚国家）；（6）对投资于航运业的个人或合伙人给予税收优惠（希腊）；（7）包括美国、日本、欧盟成员国在内有37个重要的海运国家为本国旗船提供货载保留；等等。
面对着这些有着诸多本国保护政策的海运大国和强国正在和将要与我们的航运界进行的竞争，近年来国有航运大企业经济效益不断滑坡，1996年除了极个别者（例如广州海运（集团）有限公司）外，更是出现大面积的严重亏损，不能不说与现行的航运政策有着密切的关系。我国的航运市场由统改放打破了过去封闭的国际航运格局，促进了市场的发育和繁荣，形成了多家经营、相互竞争的局面，带来了航运业的空前发展；拨改贷、利改税、对国航企业进行全面改制等政策对消除企业吃国家“大锅饭”现象，减轻国家负担，推进企业技术进步和提高投资效益，优化船队结构，调动企业挖掘内部潜力、争创效益的积极性起到了很好的作用。但是，我们没有能够很好地处理放开市场与规范市场管理的关系，国际航运市场出现了比较混乱的局面，非公平竞争、恶性竞争损害了国家和国有航运企业的利益。而且，我们过早地基本取消对国轮的保护政策，也带来了一些隐患，高利息、期限较短的贷款和沉重的税收负担压得国航企业缓不过气来，严重制约和阻碍了国有骨干商船队的更新和壮大。
随着我国对外开放的逐步扩大，我国的航运市场形成了多种经济成分并存的多家经营、相互竞争的格局，我国的航运企业面临着机遇与挑战并存的局面。从现在到本世纪末，甚至更长的一段时期内，我国的国民经济仍将保持10%左右的较高增长速度，对外经贸也将继续持续发展，预计到2000年，我国的进出口总额可达4000亿美元，给我国的航运企业带来较好的发展机遇。同时，面对更加开放的市场，将会有更多的国外船公司和航运企业进入中国市场，使竞争形势更加严峻。与这些企业相比，我国的航运企业在运输实力、管理水平和对市场的适应能力上都逊色不少，尤其是在经营机制上更是滞后较多，更何况他们有着本国政府许多优惠政策的保护，而我国的航运企业则反之，使得这一竞争处于不对等的敌强我弱的境地。因此，如何尽早拿出对策，建立起适应社会主义市场经济体制所需要的航运经营机制，是每个关注航运界的有识之士都必须深入思考的问题。