中国城市经营动因的制度变迁分析，本文主要内容关键词为：动因论文,中国论文,制度论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，城市经营成为政界、学界的一个热门话题。学者对城市经营的概念、必然性、内容、模式、风险等进行了较多的研究，而专门针对城市经营动因的研究文章并不多见，特别是把城市、城市经营作为一种制度的变迁，从而从制度变迁的角度研究城市经营动因的文章更少。
本文将首先从制度角度分析城市、城市经营的本质，然后重点分析城市经营这种制度是在什么样的制度环境下变迁的，以及谁推动了这种制度变迁。最后得出结论：产权主体的多元化使城市经营不仅成为现实，而且为了打破中央政府与地方政府以及地方政府之间的利益收支格局，城市必须经营。财政与城市竞争压力把城市政府推向制度变迁的最前沿，从而成为推动城市经营变迁的第一行动集团。
一、城市经营是城市建设、管理制度的一种变迁
城市首先是一种空间概念，这种空间是人类智慧的结晶，物质文明与精神文明的载体，各种人、财、物、资金、信息、技术等聚集、交易的场所。各种要素资源的聚集是城市形成的主要原因和基本特征。城市一旦形成，就为各种要素提供了一个集中交易的平台，这种平台的形成在很大程度上降低人们交易的成本。从某种意义上可以说，城市的最初产生源于交易的需要，随着各种交易（这里的交易涉及人们的政治、经济及日常交往活动）的产生，城市功能不断得以完善。从城市形成角度看，城市的本质是一种制度。城市的聚集效应在规模上的扩大与城市功能的完善，正是制度变迁的过程与结果。然而，由于制度变迁的公共品性质，自发供给往往不足。国家经常作为制度的重要供给者，弥补自发供给的不足。正因为如此，城市建设与管理离不开政府的参与，在不同的国家，不同的历史时期，政府在参与城市建设与管理过程中的职能大小、具体模式也不断变化，这种变化反映的正是制度的变迁过程。
城市作为各种要素的交易平台，政府在城市建设与管理中的主要任务就在于打造各种交易平台，从软、硬两方面为各种交易活动创造条件或提供服务。软的方面主要包括：制定交易的规则；协调交易中出现的各种冲突；倡导一种文化价值理念。硬的方面主要包括：城市基础设施建设；公益设施建设等具有很强的公共品属性的领域，这些方面的建设私人不愿经营或者力不从心，不能经营，导致供给不足。在城市的初创时期，城市规模小，交易平台主要由城市居民自发供给。随着城市规模的扩大，城市居民的增加，自发供给在两个方面有点力不从心，政府的介入成为必然选择。一是城市居民人数的增加，对其供给行为的监督难度加大，“免费搭车”现象的增加最终会导致“公地悲剧”；二是城市居民之间的协调成本随着人数的增加而增加，城市的无序发展必然影响城市功能的发挥与完善。就软环境而言，随着城市聚集效应增强，各种要素原有的交易规则相互间发生碰撞，交易成本急剧增加，交易规则的协调成为各要素主体的共同愿望。
政府参与城市建设与管理的初期，致力于弥补自发供给的不足：制定规则；并通过征税的方式筹集城市建设与管理的资金，直接生产供给城市运转所需的各种基础设施、公益设施等。城市成为政府单纯投入、建设与管理的对象，并积淀为城市资源，主要包括：城市的自然资源，如土地、山水、空间；基础设施资源，如城市电力、道路、桥梁、通信网络、市政公用设施等；人文资源，如人力、文化、科技、政府资源；此外还有由上述资源引申出来的信息、品牌、形象、注意力资源等。
在我国高度集中的计划经济体制下，中央政府是城市建设与管理的主要投入主体，城市投入很快积淀为庞大的城市资源。随着我国经济体制的转变，各级政府的利益格局发生转变，单纯依赖中央政府投入的城市建设与管理已越来越不现实，就各地方政府而言，有限的税收投入跟不上城市建设与管理需要。如何筹集城市建设资金，实现城市资源的保值增值与城市功能的提升，成为现代城市政府在城市建设与管理中面临的新课题。西方城市经营的成功为我国探索城市建设与管理提供了新借鉴，而且，20世纪90年代在我国得以广泛运用，城市经营成为我国城市建设与管理制度的一种制度变迁。
二、我国城市经营的制度变迁环境
制度变迁总是在一定的制度背景下发生，这种制度背景称为制度环境。它是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则[1]，如宪法、产权制度、重大会议决定等。城市经营需要一定的制度环境，这种制度环境决定了城市可能加以经营，并且必须经营。
（一）产权制度改革使城市成为可以经营的对象
城市经营的客体是巨大的城市资源，城市资源成为可以经营的对象是城市经营的前提，这依赖于产权的界定。马克思在《资本论》中谈到，商品经济的产生取决于两个前提条件：一是社会分工，二是生产资料和产品属于不同的所有者，即产权界定是清楚的。两个条件缺一不可，特别是产权的清晰界定，为交换的必要性以及交换结果的评价提供依据。
在高度集中的计划经济体制下，城市资源的形成主要是由中央政府计划投入形成的。当然，产权主要是所有权，归属于代表国家的中央政府。产权具有一元化特征，国家作为产权的唯一主体，城市资源也无需进行交易。产权主体多元化，城市资源才能成为经营的对象。20世纪80年代开始了以产权改革为核心的市场取向改革。首先是政府间的产权划分。一方面是中央政府对地方政府“放权让利”，中央政府与地方政府的产权有了一定的界定，另一方面，各地方政府之间的权、责、利界定清晰化。中央不能无偿、随意调拨地方政府的各种资源和要素，地方政府日益成为具有独立经济利益的利益主体。与此同时，地方政府对辖区内的企业“放权让利”，企业日益成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我积累的市场竞争主体。90年代开始了以现代企业制度为改革思路的国企改革，90年代后期抓住现代企业制度的核心——产权清晰，对国有企业进行产权制度改革，产权界定更加清晰、合理，产权主体多元化格局形成。产权主体的多元化，各市场主体成为具有相对独立利益的市场竞争主体，相互交易成为必要，而且日趋活跃，交易的效率提高，交易的成本大大降低。正是在产权改革这一背景下，城市资源作为一种价值实体的经营可能性成为现实性。
（二）产权制度改革打破原有的利益均衡格局，城市必须经营
产权主体的多元化过程，也是我国财政体制“放权让利”的改革过程。这种“放权让利”的产权制度改革，打破原有的利益均衡格局，特别是政府间利益格局的重新调整与组合，城市必须走经营之道。
1.“分灶吃饭”，中央政府财力下降
改革开放前，由于信息与监督问题，中央政府在计划体制内不断进行了分权趋势的财政体制调整。80年代开始引入市场机制，进行第三次“放权让利”为核心的财政分权，各级政府实行“分灶吃饭”。事实上， 第三次财政分权还有更为重要的原因：它是中央政府为缓解财政压力被迫向地方政府妥协的结果[2]。“分灶吃饭”的财政体制给地方政府前所未有的机动性，使地方政府乐于接受，同时，可以使地方政府承担更多的财政开支，并保证中央政府收入至少不低于现有水平。“放权让利”的改革使国民收入的分配向企业和地方倾斜，国家财力特别是中央政府财力从1985开始下降（见图1），1993年中央政府财力下降到22％，这意味着国家吸取能力的不断弱化。1980—1993年14年间，中央政府本级财政收入占总财政收入平均为31.57％；中央政府本级财政支出虽然呈下降趋势，但年平均支出仍然达到了40.96％。可见，通过对旧体制进行边际调整的“分灶吃饭”不仅未真正缓解中央政府的财政压力，而且，“两个比重”（财政收入占GDP的比重与中央财政收入占国家财政收入的比重）的下降影响到中央政府的宏观调控能力，中央政府迫切需要进行新的制度安排——1993年进行分税制改革。
附图
图1 国家财力及中央政府财力趋势（1980—1993）
资料来源：财政收入／GDP来源于《中国统计年鉴（2000）》第256页；中央财政收入占财政总收入的比重来源于《中国统计年鉴（2001）》第257页；中央财政支出占财政总支出的比重来源于《中国统计年鉴（2000）》第268页。
2.“分税制”，地方政府收不抵支
分税制改革后，中央与地方政府重新划分了税权，中央将全国28个税种划分为中央税、中央与地方共享税及地方税，并实行税收返还制度，存量部分以1993年为基础，增量部分地方、中央三七分成。这种制度安排虽然进一步明确了地方政府税收剩余的索取权，从而，大大调动地方政府增收的积极性以及进行制度创新实现制度增收积极性，但同时又缩小了地方政府讨价还价的空间。加之，这次改革对事权划分相对滞后，留下制度真空，为中央政府实现事权的转移消除制度规则的约束，以便“中央请客，地方买单”，实现权威对制度的替代，结果造成财权与事权严重不对应（见图2与图3）。在中央本级财政收入所占比重明显上升的同时，地方政府财政收入比重明显下降，收不抵支，财政支出的压力增加。
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图2 中央本级财政收支占国家财政收支的比重（1993-2001）
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图3 地方本级财政收支占国家财政收支比重（1993-2001）
资料来源：1993-2000年数据来源于《中国统计年鉴（2001）》第257、258页；2001年数据来源于：项怀诚，“关于2001年中央决算的报告（摘要）”，《中国财政》，2002年第8期；中央、地方财政收支均为本级财政收支。
收入源于交易的发生，政府收入也在频繁的交易中增加。城市作为各种交易的平台，当然成为政府增收的平台。因此，打造城市平台，经营城市资源，挖掘增收潜力，成为地方城市政府的必然选择。产权制度的改革，特别是财税体制的改革，改变了中央政府与地方政府、地方政府之间的收支格局。城市不仅成为各地方政府的建设对象，而且成为各自的经营对象。收不抵支、财政压力是地方城市政府经营城市的诱因，资金短缺决定了我国城市经营初期“资金导向”的指导思想、经营重点以及经营方式。主要表现为借城市平台实现招商引资，并辅以税收、土地等优惠政策增加对资本的吸引；充分挖掘城市资源，盘活现有城市资源存量。
（三）制度环境的新变化与城市经营
随着改革的深入，城市经营的制度环境发生了新变化。这种变化主要表现在产权改革的深化，各城市在经营过程中获得更多的政策支持与自主权力，政策的公平性越来越明显，宽松与公平的环境造就了更加激烈的城市竞争。优惠政策不再是唯一的竞争手段，甚至不是主要的竞争手段。城市功能以及以诚信、公平、效率为核心的城市品牌成为新一轮城市竞争的焦点以及经营的重点。各城市政府必将以“硬实力”与“软实力”并重为目标，并通过基础设施的进一步完善为城市品牌的提升培育硬环境；通过人文环境、城市形象、市民素质、政府形象等的打造为城市品牌提升创造软环境。
三、城市政府是城市经营制度变迁的第一行动集团
如前所述，城市既是交易平台，也是政府增收平台，因此，平台建设是增收的重要条件，平台竞争是各城市政府的竞争焦点，然而，财政压力是平台经营的诱因，而平台建设加剧资金短缺压力。据测算，“十五”期间，全国城市基础设施建设大约需投资10000亿，其中，中央与地方两级政府投资约占2000—3000亿，其余的7000—8000亿就需通过各种方式筹资解决。正是在这样的平台竞争压力与资金短缺压力下，城市政府成为平台经营的第一行动集团。并且扮演着制度的需求者与制度的供给者的双重角色。资金短缺在前文的财政压力中有详细分析，这部分重点分析城市平台的竞争压力。
城市竞争力是指城市集聚稀缺资源、开拓市场、创造财富、提高市民生活质量的能力[3]。城市竞争力实质是一种吸引力、凝聚力。城市作为政府所在地，城市之间的竞争导致城市政府角色的转变。1776年，斯密在《国富论》中认为政府就是一个“守夜人”，支配经济活动的是“看不见的手”，政府的职能仅限于国防、司法、建立并维持某些公共机关和公共工程[4]。20世纪30年代的资本主义经济危机宣告了斯密神话的破产，而主张国家干预的凯恩斯主义取代了斯密的自由主义。70年代的经济“滞胀”又使凯恩斯的理论陷入窘态，西方经济学开始向自由放任的自由主义复归。然而，20世纪以来，公共支出日益增加的事实，使新自由主义难以自圆其说，1956年蒂布特的《公共支出的纯理论》，从一个全新的角度思考了政府在市场经济中的作用。
蒂布特之前认为，政府之间不存在竞争，政府拥有干预经济生活的特权。而蒂布特发现，真实经济生活中，政府不是单一的，而且政府之间存在竞争。政府的主要职能是提供公共品，选民根据所得（公共品）与所负担的成本（税收），采取“用脚投票”的方式，对政府进行选择。当然，蒂布特模型需要严格的假定，其中最基本的要求是各种要素在不同城区之间的自由流动，否则，“用脚投票”无效。
城市是公共品最集中的地方，城市政府之间的竞争也更加激烈。诸如市民、企业、资金、技术、人才、信息等“选民”对不同的城市进行选择。城市之间的竞争实际上就是争夺上述“选民”的竞争。谁能争取更多的“选民”，谁就能更好地带动、辐射本地区的经济发展，从而获得更多的发展资源，谁的竞争力也就越强。产权制度改革及经济体制转变为要素的自由流动创造了前提条件。随着改革的深入，要素在全国范围内的自由流动进一步加剧城市之间的竞争。在一些城市，吸引资金成为全民动员的工程，吸引资金的多少也成为考核量化各部门政绩的重要指标。如四川的广安目前向北京、珠三角、长三角等地派驻人员，招商引资，招兵买马。
现代城市面临激烈的竞争，谁都有被抛弃的危险，城市经营成为城市政府在竞争中求生存与发展的必然选择。随着全球化浪潮的推进，城市间的竞争已跨越国界。生产要素的全球范围内配置，使得中央政府也感受到增强城市竞争力的紧迫性，从而成为一个重要的行动集团，授予地方城市政府更具制度弹性的竞争手段，充分发挥地方城市政府的积极性，掀起城市经营的热潮。
在竞争与资金压力下，城市政府迫切需要进行制度创新，而作为城市资产的代理人与监管者，政治权力为各种制度的出台保驾护航。制度需求促使制度供给，政治权力保证制度供给，需求与供给实现互动，城市政府成为制度变迁的第一行动集团。城市居民、私营企业等其他集团通过“用脚投票”，以达到给城市政府施压的方式，推动城市经营的发展，从而成为城市经营制度变迁的次级行动集团。
四、结论
第一，城市的本质是一种制度，城市经营是城市建设管理制度的一种变迁。制度的重要功能在于降低交易成本，所以，建设城市，经营城市，从而提升城市功能是一种必然。
第二，我国城市经营是在产权制度改革的制度环境下出现的。产权主体的多元化使城市经营不仅成为现实，而且，打破中央政府与地方政府以及地方政府之间的利益收支格局，城市必须经营。不同的制度环境造就不同的城市经营制度。因此，随着我国制度环境的变化，城市经营的指导思想、经营手段将发生转移。期初的“资金导向”正在向“功能导向”转移，“价格战”正在向“品牌战”转移。城市功能、城市品牌已经或正在成为新一轮城市竞争的焦点以及经营的重点。
第三，以资金短缺为核心的财政压力与以生产要素竞争为核心的城市竞争压力把城市政府推向制度变迁的最前沿，从而成为推动城市经营变迁的第一行动集团。因此，文章重点分析了城市政府在制度变迁中的地位，而对于其他次级行动集团的行为选择有待进一步分析。全球化浪潮的推进，城市间的竞争已跨越国界。生产要素的全球范围内配置，使得中央政府也感受到增强城市竞争力的紧迫性，授予地方城市政府更具制度弹性的竞争手段，诱导地方城市政府掀起城市经营的热潮。从这一意义上说，城市经营作为一种制度变迁，从类型上看属于诱致性的制度变迁。
第四，产权是城市经营的前提，同时也是城市经营完善的方向，建立产权清晰，权责明确、保护严格、流转顺利的现代产权制度，是城市可持续发展及提升城市竞争力的根本制度保证。特别是在城市经营过程中，所涉及到的产权界定，如城市经营中的土地的级差收益等权属分配问题有待进一步研究。
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