冷战后日本的联合国外交，本文主要内容关键词为：联合国论文,日本论文,战后论文,外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D80 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-2826(2008)03-0065-07
联合国外交是日本总体外交的重要组成部分。自加入联合国后，日本外交一直强调要“以联合国为中心”。从日本联合国外交的发展历程来看，不同时期有其不同的定位和特点。但日本早已视开展联合国外交为跻身世界政治大国的重要台阶。冷战后日本更是把成为安理会常任理事国作为整个外交战略的最核心目标。
一、冷战时期日本联合国外交的发展历程及特点
日本在第二次世界大战中战败后，被盟军（实际上为美国）长期占领，丧失了包括外交权在内的绝大部分国家主权。不仅如此，由反法西斯同盟国家建立的联合国还视德国、日本等法西斯国家为敌国，并将其排除在联合国之外。这样，战后日本的国家目标，在重建和发展经济的同时，就是争取早日重返国际社会，而加入联合国被视为重返国际社会的最重要标志。
为了摆脱孤立状态，重返国际社会，战后初期的吉田茂首相为日本设计的外交路线是：与美国结盟，站在“自由主义国家”一边，振兴贸易、开展经济外交，反对共产主义。基于这一外交路线，日本通过1951年缔结、翌年生效的《旧金山和约》，同近50个国家和地区结束战争状态，恢复外交关系。据此，日本在法律上取得独立，获得了重返国际社会的权利。但与此同时，由于日本同美国签订《日美安全条约》，依靠美国保护自身安全，因而日本的外交政策在很大程度上受日美关系的影响。日本重返国际社会也是以纳入美国阵营的形式展开的。
《旧金山和约》序言称：“日本表示申请加入联合国而且在任何场合都遵守联合国宪章原则的意志。联合国欢迎日本国的意志。”这样，“独立”后的日本，迅速拉开了联合国外交的序幕，加快了重返国际社会的步伐。1952年5月，日本加入国际货币基金组织和世界银行。6月，日本向联合国提交加入申请书。1953年日本被联合国接纳为观察员，在联合国总部设立日本代表处。日本政府通过积极的双边与多边外交工作、不断加强与联合国的联系和合作，短短几年内就为自己营造了加入联合国的有利国际氛围。当然，这与美国的大力支持是分不开的。但是，安理会常任理事国之一的苏联，却以日本还不是独立国为由，反对其加入。1956年10月，日本同苏联恢复外交关系，最终清除了加入联合国道路上的障碍。同年12月18日，日本正式加入联合国组织，成为联合国第77个成员国。从1933年日本退出国际联盟、孤立于国际社会，到此时加入联合国、重返国际社会，历时23年的漫长时间。这期间，日本与国际社会的关系发生了巨大变化。战前日本是国际秩序的破坏者，战后则逐步成为国际秩序的最大受益国之一。加入联合国，在战后日本外交史上具有划时代的意义。加入联合国使日本“国际上的地位迎来了战后外交史上最大的转机”，“日本经战后10余年的努力，终于重返国际社会，在国际政治舞台上迈出重大的一步”，在国际上获得了“平等一员的地位”。[1](P5)
加入联合国、彻底完成重返国际社会的目标后，1957年日本政府提出了日本外交活动的“三大原则”：“以联合国为中心”、“与自由主义各国协调”、“坚持亚洲一员的立场”。[1](P7)自此，“以联合国为中心”一直成为日本政府的基本外交原则之一。在这一原则下，日本所开展的联合国外交，其宗旨在于借助联合国提高日本的国际地位、增大日本的国际影响力。
日本加入联合国后，其联合国外交的首要目标、也是最为现实的选择，就是争当安理会非常任理事国。经过多方努力，在1957年9月的第12届联大上，日本首次当选为安理会非常任理事国。以此为开端，日本在联合国的地位逐步提高。其后，日本的联合国外交虽然不是一帆风顺，但还是多次成功当选安理会非常任理事国。但是，到了60年代末期，随着日本成为资本主义世界的第二经济大国，它已不再满足于联合国非常任理事国的地位，开始流露出充当常任理事国的愿望。1969年，日本在第24届联大上提出“重新研究联合国宪章”的提案，旨在删除联合国宪章中的“敌国条款”，为充当安理会常任理事国扫清障碍。然而，鉴于修改宪章难度甚大，日本被迫降低了争当安理会常任理事国的调门，但始终未放弃这方面的努力。
冷战时期日本所开展的联合国外交——无论是加入联合国，还是当选安理会非常任理事国，抑或谋求安理会常任理事国，都离不开与美国之间的合作。换言之，日本所标榜的“以联合国为中心”外交一直是以日美关系为基础的。日本在开展联合国外交时，往往看美国的脸色行事，采取追随美国的立场。据日本学者统计，从第11届联大到第17届联大期间，日本在国际冲突问题上与美国站在同一立场的占94%，在其他问题上占89%。[2](P264)日本在联合国的投票行动，被讥讽为美国的另一张票。令人印象深刻的就是，针对恢复中华人民共和国在联合国的合法席位问题，日本一直竭力追随美国，多次提出反对议案，加以阻挠。直至1971年10月召开第26届联大时，日本政府在大会通过恢复中华人民共和国席位决议案的情况下，仍逆历史潮流而动，与美国一道，阻止驱逐台湾。概括说来，日本在联合国，初期表现为对美国的完全追随，70年代以后逐步转为有选择的追随，从未形成自己独立的联合国外交。
进入80年代，随着国际形势的缓和，联合国的作用增强，日本在联合国的作用也随之加大。1983年，日本中曾根政府提出了争当“政治大国”的目标。随之，日本的联合国外交被纳入政治大国战略轨道。这一时期，日本凭借强大的经济实力、以非常任理事国的身份，在国际政治事务中发挥了一定的作用。当时，联合国最大的问题是财政困难。为解决财政危机，日本同联合国积极合作，不断加大对联合国的财政贡献。1986年日本向联合国缴纳的会费首次超过苏联，仅次于美国，位居第二位。日本也是联合国一些重大活动的主要出资国之一。不仅如此，日本还在联合国下属机构中发挥着越来越重要的作用。联合国驻柬埔寨临时权力机构最高负责人、联合国难民事务署高级专员、世界卫生组织总干事等重要职位均由日本人把持。对于联合国维持和平行动，日本也采取积极支持与合作的态度。1987年，日本政府作出参加联合国维持和平行动的决定后，先后向塞浦路斯、阿富汗、巴基斯坦、伊朗、伊拉克以及纳米比亚、尼加拉瓜等国派出文职维和人员。
纵观冷战时期日本联合国外交的发展历程，尽管日本加入联合国后将“以联合国为中心”作为其外交支柱之一，但由于联合国成为美苏争霸的场所，联合国的作用有限，日本的联合国外交也难有作为。只是到了冷战末期，日本才逐步发挥在联合国的作用，并且主要局限于社会、经济发展等领域。另一方面还要看到，日本的联合国外交是严重从属于对美外交的，缺乏独立自主性。日本外交的这一特点，在其冷战后时代的联合国外交中还依稀可见。
二、冷战后日本两度向“入常”目标发起冲击
冷战结束后，大国关系的改善和国际形势的缓和，使联合国的作用进一步凸显出来。国际形势的巨大变化，也给日本提供了难得的发展机遇。面对新的机遇，日本不断加大其政治、经济、外交、军事等政策的调整幅度，加快向政治大国迈进的步伐。随着“普通国家”战略的推进，日本已经把成为安理会常任理事国作为自己整个外交战略的最核心目标。日本视开展“联合国中心主义”外交为跻身世界政治大国的重要台阶。日本认为，日本成为安理会常任理事国之日，就是其政治大国目标实现之时。正是基于这样的认识，冷战后日本向联合国安理会常任理事国目标发起了冲击。
日本成为安理会常任理事国的先决条件是，删除联合国宪章中的“敌国条款”。只有删除这一条款，日本才能摘掉战败国的帽子，并为成为安理会常任理事国扫清障碍。为此，在1990年的第45届联大上，日本正式要求删除联合国宪章中的“敌国条款”。中山太郎外相指出：“我认为宪章中保留着的原敌国条款已成为不适合于新的时代和没有意义的东西，因此应当尽早予以删除。”需要指出的是，“敌国条款”对日本是一种无形的压力，日本人在感情上是难以接受的。
1990年的海湾危机及翌年的海湾战争，成为促使日本强化联合国外交的重要转机。在海湾战争中，日本向多国部队提供了130亿美元，却因未能参与安理会的决策过程而倍感失落。对此，日本1991年版的外交蓝皮书指出：“在海湾危机中，日本由于不是安理会理事国，因而未能得到在安理会接连通过的决议中充分反映意见的机会”，日本在“安理会占有席位成为极其重要的课题”。可以说，海湾战争中的教训，进一步触动了日本争当安理会常任理事国的神经。1991年12月，日本驻联合国大使波多野敬雄宣称，要“争取5年内成为安理会常任理事国”，若能实现，“等于日本被承认为世界政治大国”。这是日本首次公开提出“入常”时间表。日本的目标是，力争在1995年联合国成立50周年之际修改联合国宪章，删除其中有关日本的“敌国条款”，正式成为新的安理会常任理事国。为了早日实现“入常”的愿望，日本积极推动联合国安理会改革。1992年1月，日本首相宫泽喜一在首届联合国安理会首脑大会上强调：“由于安理会处于联合国为维持国际和平与安全所作努力的中心，应全面考虑如何调整其职能及组织机构的问题，使之更能反映新的时代现实。”日本认为，安理会新成员的资格标准应是“在政治和经济领域能对全世界施加影响”。冷战后，日本争当安理会常任理事国的有利条件是：(1)改革联合国体制已成为现实必要与可能；(2)日本是世界第二号经济大国，也是联合国财政负担大国，向联合国缴纳的会费仅次于美国；(3)日本在联合国中影响日益扩大，并握有一些重要机构的领导权。除了这些，日本强调的“有力”理由还有：日本长期奉行以联合国为中心的外交政策；日本是一个无核国家，如若当选将是第一个无核常任理事国。由此观之，日本成为安理会常任理事国似乎是顺理成章之事。
日本政府要求充当安理会常任理事国、发挥更大国际作用的主张，在一定程度上也折射出这一时期日本国内舆论变化的情况。冷战后，日本国内舆论开始朝向支持成为安理会常任理事国的方向转化。据日本《朝日新闻》1991年11月的调查，72%的日本人主张日本应在国际上发挥领导作用，64%的日本人认为日本应成为安理会常任理事国，反对者仅占16%。[3](P210-211)日本官方的同期舆论调查也显示出相似的比例。值得特别指出的是，日本政府在海湾战争中的“资金合作”行动，被部分国家批评为“只出钱，不流汗、不流血”的“国际贡献”和“一国和平主义”，这件事在日本社会引起了很大震动，导致日本人的对外意识出现重大转折。由此，日本人对“联合国中心主义”外交的理解也发生了变化。认为所谓“联合国中心主义”，就是对联合国集体安全保障的合作。日本国民舆论及安全观的变化，导致国会于1992年6月通过《关于联合国维持和平活动合作法》（简称“PKO合作法”），突破“和平宪法”的禁忌，为日本在联合国名义下向海外派兵打开了大门。
日本在不断推动联合国安理会改革、提高对联合国财政支出的同时，还积极参加联合国维和行动，向联合国做出“人的贡献”。1992年9月，日本派兵到柬埔寨参加联合国维和行动，标志着战后日本自卫队首次走出国门。此外，日本在联合国所面临的各种全球性问题（如环境保护、难民问题、军备控制与裁军、提高女性地位等）上，不仅提出了自己的政策主张，还以政府开发援助(ODA)为中心，进行了范围广泛、内容丰富、措施多样的各种援助。通过解决全球性问题，日本扩大了在联合国框架内的政治影响，从而为争当安理会常任理事国增添了砝码。
日本以争当安理会常任理事国为核心的联合国外交，虽然取得了一定的成果，但并未完全达到预期效果。日本在1995年联合国成立50周年之际向“入常”发起的冲击，惨败原因有四：(1)东亚各国对日本的“常任梦”普遍采取消极态度；(2)日本在对外经济援助等方面发挥着积极作用，但在政治外交上却一味追随美国，未能体现出一个常任理事国所应有的是非观和正义观；(3)日本国内舆论虽已渐趋对成为常任理事国表示支持，但仍有不少人对此持慎重态度；(4)现有的常任理事国并不情愿打破既成的权力格局，而其他地区性强国则与日本形成竞争关系。[4](P360-361)错失联合国50周年这一“入常”的大好时机后，日本对联合国的抱怨增多。其不满主要体现在联合国宪章中的“敌国条款”尚未删除、日本的联合国会费比例过高等问题上。在其后的联大会议上，虽然各成员国围绕安理会改革问题提出种种方案，但均未获得通过。这样，1998年以后，日本争当安理会常任理事国的热情一度有所减低。
进入新世纪，国际社会要求改革联合国以适应时代需要的呼声大为高涨。联合国改革势在必行，联合国安理会改革问题被提上议事日程。2003年11月，安南秘书长任命了一个由16人组成的联合国改革问题“名人小组”。2004年11月，该“名人小组”向安南秘书长提交了一份关于联合国改革的报告。其中，就安理会改革提出A、B两套方案，主张将安理会成员从现在的15个扩大到24个。A方案是增加6个常任理事国和3个非常任理事国，B方案是新增8个可连选连任常任理事国和1个非常任理事国。两方案均规定新增常任理事国没有否决权。2005年3月，安南秘书长正式向第59届联大提交关于联合国改革的全面报告，同时敦促各会员国在当年9月召开的联合国首脑会议前就上述两套方案作出决定，并强调如会员国协商一致不可能，也不应以此拖延安理会的扩大。
上述形势的发展，给急于实现安理会常任理事国梦想的日本提供了一个难得的机遇。于是，从2004年起，日本向“入常”发起了新一轮冲击波，力争在联合国成立60周年的2005年实现这一梦想。2004年8月，日本外务省设立“联合国改革对策本部”，积极向联合国反映日本关于联合国改革的建议。9月21日，小泉首相在联合国大会上再次表明了日本“入常”的愿望。12月1日，日本、德国、巴西、印度为共同“入常”而结成的“四国集团”发表声明，主张就名人小组的A方案进行表决。12月3日，日本外务省召开“联合国改革对策本部”会议，决定发起空前的“拉选票”外交。日本以金钱开路，重点游说非洲、拉美等广大的发展中国家。由于这些国家与日本不存在历史问题和现实冲突，又能得到源源不断的日本援助，这些国家大多对日本“入常”表示支持。此时，日本政府对“入常”前景颇为乐观。当然，日本也不忘与美国加强合作，寻求美国的支持。相比之下，日本唯独不把包括中国在内的东亚邻国放在眼里，甚至屡屡做出伤害四邻之举。日本在“入常”过程中的这种似乎有意“远交近攻”的做法，终于招致报应。由于亚洲各国的强烈反对，2005年4月以后，日本“入常”形势急转直下。与此同时，日本最倚重的美国态度暧昧起来，最期待的非洲各国迟迟不能达成共识，最大的反对势力“咖啡俱乐部”则发展壮大为“团结谋共识”集团。[4](P369-370)2005年9月，日本被迫承认在联合国成立60周年之际实现“入常”的努力受挫。2006年伊始，日本脱离“四国联盟”，试图在美国的支持下，独自实现“入常”目标。然而，由于美国态度消极，日本政府于3月27日被迫宣布放弃在2006年冲击“入常”目标的计划。
纵观此次日本“入常”受挫原因，不外乎有这样几点：(1)修改联合国宪章和扩大安理会存在障碍；(2)美国支持日本“入常”，但不愿在这个问题上进行大的政治投资；(3)日本选择与其他三个“争常”国家结成联盟，但反对力量也同样进一步壮大；(4)最重要的是，日本未能直面历史问题，并因而失去所在地区各国的支持。[5]一句话，日本“入常”的障碍，不仅与联合国的程序和全球力量平衡有关，更主要的是其未解决的历史问题和与其邻国的关系。
三、日本联合国外交前瞻
“入常”是日本既定国策。日本在“入常”路途上，虽屡受挫折，但不会轻言放弃。在短期难圆“入常梦”的情况下，日本政府最现实的选择是先谋求安理会非常任理事国席位，在日本多元化外交战略中强化联合国外交的基础。
安倍晋三接替小泉出任首相后，再次将“入常”列为日本外交的核心重点，并为此发起咄咄逼人的外交攻势。
2006年9月29日，安倍首相在其上任伊始的施政方针演说中，就日本“入常”问题作了如下阐述：“日本加入联合国已经50年。我认为日本必须成为安理会常任理事国并切实履行其职责。为使战后建立的联合国成为适应21世纪的联合国，要以我国加入安理会常任理事国行列为目标，继续致力于联合国改革。”这一阐述表明了作为战后出生的日本首相在“入常”问题上的认识和决心。
2006年12月18日是日本加入联合国50周年的日子，日本各地举办了不少纪念活动，再一次催动了日本的“入常热”。天皇夫妇、国会两院议长、首相和外相等都出席了在东京举行的纪念大会。安倍首相在致词中再一次表明了日本“入常”的强烈意愿。安倍说，“世界已进入21世纪，安理会也有必要按照时代要求进行相应的改革。我们希望能够成为安理会常任理事国，肩负起自己应尽的责任。”日本天皇明仁也在纪念仪式上发表讲话。他希望日本民众加深对联合国的理解，为实现联合国的目标作出贡献。
2007年1月26日，安倍晋三首相再次在国会发表施政演说。综观演说全文，安倍政府外交的重点是争取成为联合国安理会常任理事国，内政的重点则是修改和平宪法。安倍谈及日本政府外交政策时用不少篇幅阐述了“入常”问题。安倍首先用朝鲜半岛核问题进行铺垫，重申日本不允许朝鲜拥有核武器，呼吁国际社会加大向朝鲜施加压力放弃核武器计划。然后话锋一转，强调日本在起草安理会第1718号决议中发挥了重要作用。安倍说“基于去年的经验，日本民众应该重新体会到参与安理会事务的重要性。”
安倍首相是第一个把争取成为安理会常任理事国放入自己政见公约的首相。安倍上台后，打出“自主外交”旗号，修正小泉政权对美一边倒的外交政策，而再度寻求“入常”成为安倍外交的动力之一。
汲取以往“入常”受挫的教训，安倍首相认识到了在日本多元化外交战略中强化联合国外交基础的重要性。安倍首相说，要在“合适时机，争取尽可能广泛的联合国成员支持”。为此，安倍就任首相后，一反惯例，出访顺序依次为亚洲、欧洲和美国。在亚洲以修复关系、营造良好气氛为主；在欧洲则瞩目欧盟27个成员国的“大票田”，并适时与同样追求“入常”的德国在安理会改革方案上协调一致；最后再争取美国的理解和支持。为了争取更多国家对日本“入常”的支持，日本政府还于2007年在非洲和欧洲等地新设6所大使馆，并增加150名职员。日本加强对非洲的外交攻势，可谓一石三鸟：增加“入常”筹码，牵制中国在非洲的影响力，获取非洲大陆能源。此外，日本还加快发展与澳大利亚、印度以及东南亚、中亚地区国家的关系。
日本“入常”是公开的外交诉求，但“曲线入常”则是新的动向。鉴于上一次“入常”行动失败的教训，安倍政府做好了预备方案：如果“入常”行动再次失利，日本将退而求其次，再次谋求成为安理会非常任理事国，以此为跳板，最终实现“入常”的目标。
2006年10月的朝鲜核试验后，日本以安理会非常任理事国身份积极推动联合国通过了对朝鲜进行制裁的相关决议。这件事对日本来说具有划时代意义，表明日本参与国际事务的能力不断增强，从过去被动接受联合国决议，上升到可以利用联合国为本国利益服务的阶段。通过这件事，日本政府也更加深刻地感觉到掌握联合国安理会席位和职权参与国际事务管理的重要性。
联合国安理会非常任理事国共10个名额，任期两年，每年改选半数。亚洲国家在其中占有2个名额。迄今为止，日本与巴西已经当选9次，是当选次数最多的国家。2006年底，日本任期已经届满。由于日本担忧在安理会的影响力降低，便早早开始布局，准备竞选再任，把蒙古定位为日本重返安理会的工作目标。从2009年起，安理会非常任理事国中将有亚洲国家的席位轮换，原先有意角逐该席位的蒙古经日本私下公关已宣布退出竞选，这加大了日本赢得该席位的胜算。蒙古把参选权让给日本，这对于为新一轮“入常”积极做准备的日本来说，无异于注射了一针兴奋剂。为换得蒙古的这项参选权，日本答应给蒙古3.5亿日元的经济援助，这是日本前首相小泉卸任前访蒙时提出来的。安倍上台后，日本政府进一步做了蒙古方面的工作。
2007年9月，福田康夫接替安倍晋三的首相职位。福田上台后，尽管对日本的外交政策进行了一定的调整，但“入常”目标追求没有发生任何改变。福田首相在10月2日发表的施政演说中指出：坚持日美同盟与国际合作是日本外交的基础。日本需要承担起与其国际地位相应的责任，并为国际社会作出贡献。为了在国际社会中发挥更大的作用，日本在参与联合国改革及积极申请“入常”之外，还将努力为世贸组织多哈回合谈判取得进展作出贡献。对比安倍与福田的施政演说，不难看出，后者在日本“入常”问题上的调门较其前任有所减低，但这并不意味日本要放缓“入常”的脚步。相反，以稳健、务实著称的福田首相，将会比其前任更加重视构筑日本联合国外交的基础。日本为政者十分清楚，联合国加快改革以提高其正统性和灵活性，从而更加有效地参与解决21世纪的社会问题，日本在这个过程中积极发挥作用，毫无疑问是直接关系到日本广泛国家利益的外交活动方针。因此，在日本的多元化外交战略中，当务之急就是强化联合国外交。近一个时期以来，日本政府不顾反对党的坚决抵抗，决意要在国会通过《反恐特别措施法》，以确保海上自卫队在印度洋上为美国军舰进行燃油补给活动，表面上看是为了“对美合作”，实则在行使“集体自卫权”，并宣传日本向多国部队提供后方援助的“国际贡献”，从而为日本“入常”创造条件。
从中长期来看，日本强化联合国外交的策略，可能体现在以下几个方面：(1)在推进联合国改革中，确保日本应有的地位；(2)培养大量复合型的外交官；(3)为解决日本人在联合国机构中“代表过少”的问题，一方面要增加派遣日本职员的数量，另一方面要想方设法提拔更多日本职员到高级职位上去；(4)增加参与联合国维和活动人员的派遣数量；(5)大力培养和派遣能在争端后建立和平的领域发挥日本特长的专家。[6]在这些策略中，日本最为关心的就是“椅子”和“人”。也就是说要确保尽可能多的高质量的“椅子”或者说是“职位”，然后派遣大量优秀的人才到这些职位上施展抱负。日本曾在朝鲜导弹和核试验问题上参与过联合国安理会决议并发挥出一定的作用。那次经历使日本深刻认识到，日本必须在安理会中获得永久性席位，直接参与重要的决定，以此来提高日本的“贡献力”。当然，日本也十分清楚，在现实情况下，要实现包括增加常任议席在内的安理会改革，简直比登天还难。鉴于此，福田政府及其未来的日本政府，最为现实的选择可能还是“曲线入常”策略，也就是在短期难以实现“入常”目标的情况下，先谋求成为安理会非常任理事国，并以此为跳板，最终实现“入常”的目标。但不管怎样，日本欲圆自己的“入常梦”并在国际社会发挥更大的作用，首先还是应该直面历史问题，并赢得东亚地区各国的理解与支持。“回归亚洲”是日本实现“入常”目标的必经之路。
［收稿日期］2008-01-07
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